高等教育法规讲义

1、高等教育法规讲义2012年8月第一章教育法学的发展一、教育法制建设发展的第一阶段（19世纪70年代至19世纪末）这一时期，是现代资本主义教育制度的产生时期，也是教育法制建设的初创时期。19世纪70年代，西方主要国家开始从自由资本主义向帝国主义过渡，科技和经济获得迅速的发展，政 治上趋于保守、稳定，对现代教育的产生和发展提出迫切的需求和必要的条件，而与现代教育 紧密相联的教育法制建设也就提到了各国立法机关的议程上来了。1870年，英国颁布了初等教育法，也称福斯特法案，确立了英国现代国民教育制 度的基础。1872年，以普鲁士为主体的德意志帝国建立之初，为适应其经济的迅速发展和对外 侵略扩张的需要。

2、制定了普通学校法，把614岁的8年初等教育规定为强迫义务教育阶段，并对原有的初等教育系统进行了调整和改革。1881年，法国颁布了费里法，确立了国民教育制度及其义务性、免费性和世俗性三项重要原则；1882年，又发布法律，把义务教育年龄规定为613岁。日本自1868年明治维新之后，为尽快加入世界列强的行列，从教育入手， 开启民智、发展国家，分别于 1872年和1879年颁布了学制和教育令，奠定了日本现 代教育制度的基础。这一阶段的各国教育立法活动，开创了现代的教育法制建设进程。其主要侧重于普及初等 义务教育，而对其他领域的教育立法关注不多，但毕竟走出了教育法制建设的第一步。二、教育法制建设发展的第

3、二阶段（20世纪初至第二次世界大战前）这一时期是西方主要资本主义国家完成从自由资本主义向帝国主义过渡的时期，经济的迅速发展和对外侵略扩张政策给教育立法留下了深刻的历史烙印。1902年，英国颁布了巴尔福法案，这是英国进入帝国主义阶段后第一个重要的教育法 案。它确立了由地方教育机关负责地方初等教育的管理体制，并对中等教育的发展规定了相应 的促进措施。1918年英国又一次颁布了初等教育法，即著名的费舍法案，规定了幼儿 教育的法律措施，还对童工的劳动时间进行限制，对和义务教育的年限作了新的规定。法国也于1902年通过立法改革了中等教育，并加强理科与现代外语的教学，废止了1850年的法鲁法，封闭了三千多

4、所教会学校。1919年德国共和时期制定的魏玛宪法，根据“民主”的原则，废除了等级性双轨制的学校 教育制度，建立统一的学校系统；规定了公民受教育机会均等的原则，对现代教育制度的形成 产生了重大的影响。美国在这一时期，除了大量的州教育立法外，1917年，颁布了旨在发展职业教育的著名的史密斯-休斯法，规定由政府拨款支持各州发展职业教育。1940年，美国国会还通过了国防职业教育法，规定由政府拨出专款举办与军事工业有关的职业技术教育。这些法案的制定 和实施，对美国在两次世界大战中所处的主动地位，无疑有着重要的作用。日本在1890年颁布了教育敕语，此后又先后制定或修改了 小学校令、中学校令、 师范学校令、

5、 帝国大学令、 高等学校令、 实业学校令、 专科学校令、 幼 儿园令，使日本的教育法规体系初步建立，促进了日本教育的较快发展。这一时期的教育法 制建设较之于初创时期，立法的领域有了较大的扩展，有的国家还初步建立了教育法规的体系， 对促进现代教育制度的形成起到了重要作用。2三、教育法制建设的第三阶段（第二次世界大战后至80年代）在这一时期，英国率先于 1944年颁布了 1944年教育法，即巴特勒法。这一法案 的颁布，不仅标志着英国教育发展进入一个新的历史时期，也是教育法制建设第三阶段开始的 重要标志。该法案对基础教育、师范教育、高等教育、继续教育以及私立教育等进行了较全面 的规范。该法案自颁布以

6、来，虽然又于1959、962、1964、1968年相继颁布了四个教育法律，但基本上没有离开1944年教育法的基本精神。二战后，日本在美国的干预下，于1947年颁布了教育基本法，对日本教育的宗旨和原则作了简洁、明确的规定，实质上是日本的宪法性教育条款。根据教育基本法，日本还于 同年颁布了学校教育法。此后先后颁布了社会教育法、国立学校设置法、私立 学校法、文部省设置法、教育公务员特例法、教员许可法等一系列有关教育的 法律法令，最终形成了一整套与其现代教育制度相适应的教育法规体系，使教育的管理走上了 全面依法治教的轨道。这一时期，也是美国进入全面教育立法的时期。其中影响最为深刻的是 1958年美国国

7、会通过的国防教育法。这一法案是在众所周知的背景下提出来的。它规定联邦政府增加教育投 资，大批增加和改善科学、数学和现代外语教学设施，向研究生大量提供奖学金和贷款，提供 更多的教育机会，以便增强美国在冷战中与苏联争霸的实力。此外，美国全面加强了联邦一级 的教育立法。在 60年代，颁布了初等和中等教育法、高等教育法、职业教育法、成人教育法、教育总则法等基本的教育法及禁止种族、肤色、国籍方面教育歧视的民 权法。在70年代，又颁布了有关妇女教育平等、教育个人秘密、双语教育、社区教育、博物 馆服务、综合就业和训练、特殊教育、印第安人教育、环境教育等方面的重要法案，形成了联 邦与州两级较完备的成文法的体系

8、。四、教育法制建设发展的第四阶段（20世纪80年代末至今）在这一时期，英国制定了1988年教育改革法，宗旨是提高教育质量，规定推行全国统 一课程，实行全国统一标准考试，尊重家长为其子女接受教育的选择权，扩大学校办学自主权，同时加强国家对教育的控制。日本在总结第三次教育改革经验的基础上，于1990年颁布了终生学习振兴法，该法适应现代教育的改革和发展的需要，综合学校教育、社会教育、体育、文化等各个方面，建立公 民终身学习体系，以改变过去偏重于学校教育的封闭的、单一的、刻板的教育体系。这一法律 的制定和实施在很大程度上体现了现代教育改革和发展的新趋势。法国也于1989年颁布了教育指导法。该法特别强调

9、了教育是国家优先发展的事业，对 公民受教育的权利给予了充分的保障，同时对面向21世纪的法国教育的指导原则、主要目标和政策措施、评估监督等作了原则规定。可以说，这是法国关于面向21世纪改革和发展教育的基 本法。苏联解体后，俄罗斯联邦于1992年颁布了俄罗斯联邦教育法。该法虽然确定了俄罗斯联邦优先发展教育事业，规定了国家教育政策的基本原则、俄罗斯联邦教育立法的体制、公民 受教育权利的保障、俄罗斯的教育制度，以及教育管理体制、学校的法律地位、教育的条件保 障、教育的国际活动等方面的内容，反映了当前教育发展的国际趋势，但这部法基本上体现的 是西方的价值观念，是对苏联和各加盟共和国国民教育立法纲要的否定

10、。美国总统克林顿于 1994年签署了一项全面改革的新法案，即2000年教育目标法。该法案确定了全国实行统一的教育标准，同时允许地方在执行这些标准时有选择权和灵活性。其 宗旨也是为了提高教育质量，促进公民的终身学习。中国在进入改革开放时期以来，十分重视在总结教育改革和发展正反两方面经验的基础上，是中国特色社会主义教育法律体系基本形成。教育立法是教育法制建设的基础性工作，也是社 会主义民主法制建设的必然要求。改革开放以来，以推进教育改革与发展为核心，大力推进教 育立法工作，使教育从无法可依，到教育基本的、重要的方面都做到了有法可依，基本形成了 由教育法律、行政法规、部门规章和地方性教育法规、规章组

11、成的中国特色社会主义教育法律 法规体系，为教育事业的改革和发展，为学校和师生合法权益的保护，提供了坚实的法治基础。全国人大及其常委会制定了义务教育法（1986年，2006年修订）、教师法（1993年）、教育法（1995年）、职业教育法（1996年）、民办教育促进法（2002年）等8部专门 的教育法律。国务院先后制定了十多项教育行政法规。教育部在法定权限内，制定了小学管 理规程、中小学教师继续教育规定、中小学校长培训规定、教育督导暂行规定、学生伤害事故处理办法、中小学幼儿园安全管理办法等部门规章。经过几次规章清理 工作，现行有效的规章有 70多项。与此同时，各地在法制统一原则指导下，结合地方实际

12、与需要，制定了符合地方教育规划与发展的地方性法规与规章。目前，省、自治区、直辖市和计划 单列市共制定了 200多部地方性法规和规章。印度尼西亚为适应其经济快速增长的需要，增强其在东南亚以及亚太地区的地位，也十分 重视教育，1989年颁布了印度尼西亚共和国国家教育制度法。思考题1、如何理解教育法制的发展进程?第二章教育法学的基本范畴学习权第一节关于受教育权和学习权一、教育法与受教育权学界对于“现代教育立法的产生与发展过程与受教育权的法律确认过程是一致的”；“受教育权在性质上经历了从既非权利也非义务到法律义务，再到基本权利的演变过 程”；受教育权的产生经历了一段漫长的发展过程，其与国家介入教育事务

13、的发展有相当 紧密的关系等论断的认识基本认识一致。并且将受教育权的发展可以分为四个阶段：第一阶段（16世纪义务教育制度形成以前）：教育属于私人事务在民族国家形成之前，大部分的国家虽然设有学校，但却不积极介入，教育与国家目 的没有直接关系，教育基本上是属于私人的事务，国家并不干预教育，也未对其立法。受 教育既不是人们法律上的权利，也不是法律上的义务。第二阶段（16-20世纪初）：受教育被视为是人民的义务中世纪欧洲城邦结合成具有相当权力的国家组织，透过国家的组织运作使国家有更大 的力量从事各种活动，随着资本主义大工业时代的来临，国家逐渐认识到教育不仅对个人 有价值，而且对整个社会乃至国家都具有相当

14、广泛而深远的影响，教育事务乃为国家积极 介入的一环，国家开始通过立法规范和调整教育的运作。此外，由于公共教育的兴起，义 务教育逐渐被建立，教育成为国家的需要，在于达成国家的目的，而并非为人民的目的而 存在，受教育成为人民的义务。第三阶段（第二次世界大战之后）：受教育成为基本人权20世纪之后，特别是“二战”之后，各国宪法逐渐承认受教育为人民的权利，强调教 育是为个人目的而存在，受教育是人的基本权而不是义务，因此宪法文本不再陈述受教育 为一种义务，而确认其为一种基本人权。第四阶段（1980年代以后）：学习权成为基本人权。学习权的观念很早就已经出现，但直到1985年联合国教科文组织通过 学习权宣言才

15、被确认，此后一直影响到现今，成为目前受教育权的主流思想。二、受教育权与学习权（一）受教育权与学习权的概念.受教育权受教育权有狭义和广义两种用法。狭义的受教育权，仅指“接受教育的权利”，英文为“theright to be educated ,或the right to receive an education,权利主体限于受教育的公民本人。 是公民作为权利主体，为了人格的自我完善而具有的一项要求国家提供教育机会与设施，并不 得侵犯受教育自由的基本权利。广义的受教育权，对应的英文为 the right to education,是我国学界的常用的概念，也是 世界人权宣言、联合国经济、社会、文化权

16、利国际公约 、儿童权利公约等众多国际法 律文件中“the right to education ”的官方中文版本通用译法。其权利内涵较为丰富，不只是“接参见申素平著：教育法学：原理、规范与应用，教育科学出版社2009年版第12页受教育的权利”，还包括教的权利和选择教育的自由。经济、社会、文化权利国际公约更进一步将“建立教育机构的自由”和“免遭非人道的纪律措施的权利”增列其中。2、教育权教育权与受教育权的关系十分复杂，其本身也是一个多义的概念，对应英文同为“the rightto education”。教育权有狭义、广义、最广义三种用法。狭义的教育权，专指人民受教育的权利； 广义的教育权，是指“

17、人民在教育上的权利”（教育上之权利）；最广义的教育权，还包括“国家或各级地方自治团体， 以及其所属机关或公务员所应行使之权力”（教育上之权力与教育上之权利）。因此，教育权可包括教育的权力和权利两层含义：就权力的角度而言，教育权是指国家 或各级地方自治团体在教育事务上所拥有的权限，以及其所属机关或公务员所行使的公权力， 亦即国家的教育权力；若就权利的角度而言，教育权则泛指公民在教育事务上所享有的各种权 利，这时的教育权也被称为国民教育权或教育基本权。从上述教育权的概念区分来看，其中的狭义的教育权与前文所述的狭义的受教育权概念相 当，指人民接受教育的权利；广义的教育权或从权利角度理解的教育权与前文

18、的广义受教育权 概念相当，指人民在教育上的权利；最广义的教育权包含且大于受教育权的概念；而从权力角 度理解的教育权，则与受教育权完全不同。3、受教育权与学习权学习权与受教育权的关系相当复杂。在受教育权的本质讨论中，有生存权说、公民权说与 学习权说三种不同的观点。生存权说认为受教育权本质是一种生存权，是公民为了更好地生存 而必须具有的基本权利。公民权说认为受教育是为了使公民了解政治的运作原理，能有效地参 与民主代议制的政府，因而本质上是一种公民权。而学习权说作为最新发展的学说，认为受教 育权的本质是学习权，每个人生来具有发展自己潜能与完善自己人格的权利，有些可以通过自 己的学习实现，有些必须借助

19、于政府提供受教育的机会和条件而实现，因此受教育权是为了实 现公民的学习权而存在的。学习权说被认为是日本教育法学的重要理论成果，目前已得到世界 各国的普遍承认和接受。1985年联合国教科文组织发表的学习权宣言指出：“所谓学习权乃是：读与写的权利；持续疑问与深入思考的权利；想象与创造的权利；阅读自己本身的世界而编纂其历史的权利； 获得一切教育方法的权利；使个人与集体的力量发达的权利。”它还进一步认为学习权是人类生存不可欠缺的要素，而且所有教育活动的核心便是学习活动。由此确立 了学习权的普遍性地位。学习权的概念克服了受教育权的理论的缺陷。从字面上理解“受教育”是指个体被动地从施教者那里接受教育的过程

20、。而“学习”则是生物有机体生存与进化所必需的本质性活动，人的社会化进程本身便是一个习得社会经验一一学习的过程。简言之，个体自身积极主动地获取知识、谋求发展的过程就是学习，它一般无需以施教者的存在为要条件。由于学习权立足于个人与生俱来的、要求通过学习来发展和完善人格的权利，所以它能够实现如下转变：即从国家法律规定的被动接受教育的权利发展为公民以自由人适用的方式行使自己成长和发展的权利。（二）学习权与受教育权的联系与区别1985年联合国教科文组织在第四届国际成人教育会议上通过了学习权宣言，至此，“学习权”就不仅仅是一种“学说”，而且已经成为国际教育人权行动纲领中的每个个体享有的一项 基本权利。根据

21、学习权宣言的规定，学习权包括广泛的内容，既有读与写的权利、持续的疑问和深入思考的权利、想象与创造的权利、研究自己本身的世界而撰写历史的权利，也具有获得教育资源的权利、发展个人与集体技能的权利等。在1990年世界全民教育大会上，又通过了世 界全民教育宣言：满足基本学习需要。该宣言确认的最终目标是要满足每一个人一一儿童、青年和成年的基本学习需要。而基本学习需要包括“基本的学习手段（如读、写、口头表达、演算和问题解决）和基本的学习内容（如知识、技能、价值观念和态度）。这些内容和手段使人们 为能生存下去、充分发展自己的能力、有尊严的生活和工作、充分参与发展、改善自己的生活 质量、作出有见识的决策并能继

22、续学习所需要的。同年，日本临时教育审议会发表了第四次报告，并制定了终生学习振兴法，强调为了主动适应社会变化 ，建立富有活力的社会，满足人们日益 提高的学习要求，必须建立以向终身学习体系过渡为核心的新教育体系，进而实现终身学习的社会。我国现行的法律法规中虽然尚未出现有关学习和学习权保障等方面的规定，但满足公民的学习需求已成为党和政府行动纲领中的重要内容。由此可见，学习权作为人之为人的一项基本权利，在国际社会中已得到认可 ，并获致现实的法律身份认同。学习权的行使既有以个体主动的读、写、想象与创造活动为表征的 “学习自由”，也需要来自他者的支持与帮助 ，以获得满足上述“学习自由”的受教育机会和权利。

23、 从这个意义 上说，学习权经由受教育权的母体诞生以后，便获得了某种独立的身份，并包含着受教育权。学习权的确立是实现人类全面发展和可持续发展理想的一大进步，她已超越了受教育权的范畴，成为其上位概念。因为“学习”与“教育”二者是相辅相成的，学习虽然是教育的逻辑起点 ，但受教育的最终目的是满足学习者的学习需求。.学习权的构造（1）权利主体权利主体是指能够享有权利的人。受教育权的权利主体是指能够享有受教育权的人。1985年联合国教科文组织发表的学习权宣言指出：“所谓学习权乃是：读与写的权利；持续疑问与深入思考的权利；想象与创造的权利；阅读自己本身的世界而编纂其历史的权利；获得一切 教育方法的权利；使个

24、人与集体的力量发达的权利。”它还进一步认为学习权是人类生存不可欠 缺的要素，而且所有教育活动的核心便是学习活动。由此确立了学习权的普遍性地位。我国宪法第四十六条第一款规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”教育法第九条第二款进一步规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等， 依法享有平等的受教育的机会。”在我国，根据国籍法的规定，取得中国国籍的人，就是中 华人民共和国的公民，因此所有具有中国国籍的人都是我国法律上的受教育权的权利主体，这 一系列关于受教育权的论证和规范，其实质就是学习权。学习权的权利主体具有普遍性。只要是中国公民，无论其具有怎样的民族、种族、性别、

25、职业、财产状况或宗教信仰特征，都不影响其享有平等的学习权。即使有些公民具有法律没有 明文列举的情形，如身体状况如何，是否是超生子女、非婚生子女或其他各种情况，也均应视 为包含在“等”字中的情况，同样平等享有法律规定的受教育权，同样是学习权的权利主体。(2)权利客体权利客体是指一项权利的具体载体。学习权的客体就是学习权的具体载体。简单地说，学 习权的权利客体就是学习，包括一切种类和一切级别的学习。进一步细化，可从类型上将学习 权的客体分为公立教育和私立教育，家庭教育、学校教育和社会教育， 普通教育和职业教育等。从层级上可分为学前教育、初等教育、中等教育、高等教育、成人教育等。从内容上可分为学 习

26、的机会、学习的条件、学习的标准和质量等。(3)权利内容权利的内容是指一项权利的范围与界限，学习权的内容是指学习权的范围与界限。学习权 有三种存在形态：应有形态、法定形态和实有形态，学习权的权利内容也可根据这三种不同的 形态分别加以确定。学习权的应有形态是指公民应当享有的学习权。学习权的法定形态是指公 民根据实在法的规定可以享有的学习权。学习权的实有形态是指公民实际享有的学习权。学习 权的应有权利要转化为实有权利，必须经过教育法律或其他社会规范的中介，并使这种规范在 社会生活中真正实现。其中，要将学习权的应有权利转化为规范权利，通过立法就可以做到， 但要将规范权利转化为实有权利，还需要社会观念、

27、制度及文化的配合，有时就不那么容易。 学习权的三种形态既有相同的内容，也有不同的内容，存在着相互转化的可能性。但既不能简 单地把应有的学习权等同于法律规定的学习权，也不能将法律规定的学习权等同于公民实际享 有的学习权，因为应有权利要变为法定权利、法定权利要变为实有权利，都需要一个转化和发 展的过程。对我国宪法规定的公民学习权，有学者认为其主要包括三方面的内容。第一是学习的 权利，即以适龄儿童和少年为主体的权利主体享有接受教育并通过学习而在智力和品德等方面 得到发展的权利。这是学习权核心内容。第二是义务教育的无偿化。第三是学习的机会均等， 要求任何权利主体均不得在教育上受到不平等的对待。事实上，

28、我国宪法规定了学习权。 但未明示其范围或内容有多大，因而学习权的具体内容还需经由教育立法加以确定。从现有的 教育立法来看，学习权主要包括三个方面的内容，即免费义务教育、教育机会平等，以及选择 教育的自由。其中，在义务教育阶段。适龄儿童和少年享有接受免费教育的权利；在非义务教 育阶段，公民则只有教育机会平等的权利，但并没有必然接受高等教育的权利。选择教育的自 由在各个教育阶段都受到法律保护，但其内涵则有所不同。在义务教育阶段，法律上选择教育 的自由仅意味着选择私立学校的自由，不包括在公立学校之间进行选择的自由；在非义务教育 阶段则包括选择是否受教育的自由，选择不同类型教育(如职业教育与普通教育)

29、的自由，以 及选择哪一所学校的自由。总体来讲，学习权的内容在一个特定时间、特定国家具有法律确定性。但从一个长的历史 时段看，学习权的内容和范围是在不断变化中的，应当随着国家的经济发展和社会对学习权的 重视程度而不断扩大，国家的立法机关对此负有特定的立法任务。（二）学习权的性质1、人权特性。无论从生存的意义上，还是发展的意义上，个体的学习无需任何条件，同样是 源于人的尊严就该享有，故学习权具有人权的特性。学习不是少数人的专利或特权，要普及、落实到每一个具体的个人身上， 且要贯穿于每一个人的一生。1990年召开的“世界全民教育大会” 正是对这一现代教育人权思想的阐发。2、社会权属性。学习的发生，除

30、了依靠学习者个人的主观能动性之外，还需要各种学习资源和学习机会。离开了可供学习白资源和条件 ，学习无疑成为无米之炊。 我国政府提出的“构建 学习型社会”之“构建”本身便包含了 “由国家促成、创造与提供”之意 ，要求国家履行积极义 务，这无疑使学习权具有了社会权的属性。 TOC o 1-5 h z 3、自由权属性。 学习权在很大意义上，带有浓厚的自由权色彩。以学习选择权为代表，侧重于学习者的“自由”、“选择”之特性，要求国家和社会既要提供必要的协助和服务以满足公民 的学习需求，又要履行消极不干预的义务，不得干涉公民的学习自由。4、福利权特性。学习权的社会权特性是从权利主体的“主张”、“要求”的角

31、度，要求义务相对方履行相应的给付义务。而福利权是从权利主体要求的“结果”的意义上，侧重于权利主体 从相对方所履行的“义务”中实际获得的帮助、 服务或其他利益的权利，二者是一个问题的两个 方面。学习者的福利权主要表现在两个层面：在狭义白层面，表现为对弱势群体学习权的保障，也称教育福利。我国近十年来出台的义务教育阶段的“两免一补”政策，非义务教育阶段的“国家助学贷款政策”等便属此类。广义地说，在义务教育阶段，是使每一个儿童都享受到免费教育，即教育福利化；在非义务教育领域，底线是保障弱势群体享有同等的受教育和学习机会，包括 对残疾人、失业工人、农村进城务工人员等生存与劳动技能的免费培训等。（三）学习

32、权的体系划分学习权是一系列权利的组合，其权利内容十分丰富，既包括权利主体的作为或不作为，也 包括对应义务主体的作为或不作为，如何根据一定的原则将这些权利内容加以分类，使其构成 一个有机联系的统一整体，就成为学习权体系研究的中心内容。有学者从学习权的实现过程出发，将学习权的体系划分为三个阶段，分别是开始阶段的“学习机会权”、过程阶段的“学习条件权”和结束阶段的“学习成功权”。在每一个阶段中，学习权的内容又可以划分为若干项子权利。如“学习机会权”具体包括入学升学机会权，受教育的 选择权，以及学生身份权；“学习条件权”具体包括教育条件建设请求权、教育条件利用权和获得教育资助权；“学习成功权”则包括获

33、得公正评价权和获得学业证书学位证书权。这一体系可用图2.1表不。学习权学习成功权学业学位证书获得权获得公正评价权图2.1学习权体系学生身份权教育选择权入学升学机会权2009年版第29页）著作中图1.2”基于上述分析，学习权的体系可用图2.3表示（教育科学出版社此表是在“申素平教育法学：原理、规范与应用 基础上的改造和应用。10教育社会权学习条件请求权免费教育请求权学习机会请求权学 习 权学习资助请求权教育平等权教育活动的权利组成教师的教育自由图2.3教育活动的权利体系思考题：1、如何理解受教育权与学习权的关系。（教育科学出版社 2009年版第35页）著作中图1.4的改造此表是对申素平教育法学：

34、原理、规范与应用 和应用。11第三章国家的教育制度第三章国家的教育制度学习权作为一项基本权利，其逻辑的展开和历史的进程与国家结构与职能是互动的关系，当下，国家对公民受教育权即学习权实现承担着首要的和基本的义务。由于学习权对公民个体和社会整体均具有特别重要的意义，很多学者都对所国家承担的义务及其类别进行研究，形成 了两种主要的模式。一种是作为国际人权法承认和保护的人权之一，从人权的国家义务分类一 般理论进行分析；另一种是直接以受教育权为对象，从受教育权的性质、内容出发对其国家义 务进行专门的分类研究。第一节 国家与教育目的教育目的是社会对教育所要造就的社会个体的质量规格的总的设想或规定，也就是教

35、育要培养什么样的人的问题，与国家及受教育者都有重要的联系。学校是为实现教育目的而设立的专 门的、制度化的教育机构，学校教育是实现公民学校权的主要途径，因而教育目的对于指导和 规范学校课程的设置、 教学及管理制度的建立， 以及学校生活的各方面事务均具有统领的作用。 教育目的还在家庭教育、社会教育中发挥重要的引导作用。教育制度和教育过程如果没有适当 的目的，或者这些目的不能切合个体提升自己的知识和能力水平，维持具有尊严和幸福的人生 的需要，那么接受这样的教育也许是坏的。教育目的是建立和完善教育制度的基础和先导，也 是学习权内涵中不可或缺的重要因素，必须科学合理地加以确定。、教育目的的价值取向教育目

36、的是受社会制约的，不同历史阶段、不同国家、不同社会和不同的人对教育目的的 理解和追求不同，形成了多种教育目的的价值取向，其中最有影响的就是社会本位论和个人本 位论的争论，也就是教育活动究竟是注重于社会的发展还是个体的发展。社会本位论认为教育目的要根据社会的需要来确定，个人只是教育加工的原料， 他们的发展必须服从社会需要。教育的目的在于把受教育者培养成符合社会准则的公民，使受教育者社会 化，保证社会生活的稳定与延续。在他们看来，社会价值高于个人价值，个人的存在与发展依 赖并从属于社会，评价教育的价值只能以其对社会的效益来衡量。贺拉斯 曼曾经说：“上帝的 旨意赋予每一个来到世上的儿童受到一定程度教

37、育的权利，以使他，尽可能地，预先安排 自己，履行所有的民主、社会、公民和道德责任。”涂尔干说：“教育在于使青年社会化，一一在我们每个人之中，造成一个社会的我，这便是教育的目的。”凯兴斯泰纳则认为：“国家的教育制度只有一个目标，就是造就公民。”个人本位论者主张应当从受教育者的本性出发提出教育目的。教育的目的在于把受教育者培养成人，充分发展受教育者的个性，增进受教育者的个人价值。在他们看来，个人价值高于社 会价值，社会只有在有助于个人的发展时才有价值。评价教育的价值也应当以其对个人的发展 所起的作用来衡量。其代表人物即是卢梭，其在名著爱弥尔中说： “凡是出自造物主手中的教育学：南京师范大学教育系，

38、人民教育出版社，1984年版12第三章国家的教育制度东西都是好的；人一插手就变坏了。”因此“解放儿童是教育的最重要目的”。除了从社会本位或个人本位的视角分析各国的教育目的，其他一些分析角度也具有相当的启发性。如有学者认为，教育目的依其性格可分为实用性、人文（文化）性、道德性、宗教性、 学术性。实用性是现代最普遍、最流行的一种形态，反映了现代教育的趋向。实用主义的教育 有源远流长的历史，可溯及古罗马。中国的墨家也是典型代表。它侧重知识的应用，以解决现 实生活问题、改进生活内容及质量、满足实际需要，及获得具体有形成果为出发点，是一种硬 性、外向的教育。人文教育则主张个人人格的充分发展、人的自我价值

39、实现及自由表达，欲求 一种美丽、生动、丰富的人生，是一种软性的、内向的教育。道德性是普遍的、共同的教育目 的，几乎任何类型的教育，都或多或少、或直接或间接的含有道德课程。宗教性以对神圣的服 从和服务为依托。学术性以纯粹学术趣味及知识的追求为宗旨。、教育目的立法1.各国的教育目的规定作为整个教育活动的根本指导要求，许多国家的宪法和教育法都对教育目的作出规定。早 在18世纪普鲁士的教育法令就将其教育目的规定为：“增进人类幸福及利益”，扫除“文盲、 无知及愚蠢”。现代的各国宪法和教育法， 各自从社会本位或个人本位的视角出发确定教育目的。如秘鲁共和国宪法（1979）第21条规定：“教育的目的是全面发展

40、人的个性，”偏重个体的价值。而阿拉伯叙利亚共和国宪法（1973）第23条第一款规定：“民族主义社会主义教育是建设统一的阿拉伯社会主义的基础。这种教育的目的在于加强道德价值观念，实现阿拉伯民族 的最高理想，推动社会发展，并为人类事业服务。”则具有强烈的社会本位的特征。更多的国家是将社会需求与个人发展的需要调和起来，将其共同规定在教育目的之中。 如西班牙宪法（1978）第27条第二款规定：“教育的目的是在尊重共处的民主原则和基本权利与自 由的范围内，充分发展人的个性。”日本在教育基本法的开篇指出：“前此我们已制定日本国宪法，以表示建设民主、文明的国家，为世界和平与人类幸福作贡献的决心。此理想的实现

41、，在根本上有赖于教育的力量。我们期望培育重视个人尊严、追求真理与和平的人，同时还必须 彻底普及着眼于创造普遍而个性丰富的文化教育。”之后在第1条规定：“教育必须着眼于人格的树立，以其成为和平的国家和社会的塑造者。培养成热爱真理与正义、尊重个人价值、重视 勤劳与责任、充满自主精神的心身俱健的国民。”都是这一类型的代表。也有很多国家的教育目的建立在宗教、道德价值或政治需要的基础上。如希腊共和国宪法（1975）第16条第二款规定：“教育是国家的一项基本使命。教育的目的在于对希腊人进行德、智、体以及职业培养训练，发扬民族和宗教的良心，将他们造就成为自由而有责任心的公民。”强调了宗教和道德价值。而社会主

42、义国家的教育目的则具有鲜明的政治性。如朝鲜宪法第 39条规定：“国家运用社会主义教育学的原理，把后代培养成为社会和人民而斗争坚定的革命 者，德智体兼备的共产主义新人。”越南宪法第35条规定：“教育的目标是形成和培养公民 的人格品质和能力；造就有技艺、能动创造、有民族自豪感、有道德、具有响应建设和保卫祖13第三章国家的教育制度国事业的要求而为民富国强作出贡献的上进意志的劳动者。”2、我国的教育目的我国的教育目的应该放在当代国家发展战略中去考察。在社会主义现代化建设的总的目标中，最为主要的是应该增加人的发展的内容。通过树立教育优先发展战略.将人的发展作为实现社会主义现代化的主要的内容，把人的发展作

43、为社会发 展的目标，构建以人的发展为中心目标的社会价值目标、政治体制、政策体系和社会发展标准。一位去美国的中国访问者说：“在美国浏览哈特福德市政府网站，发现各项经济社会发展指标有三四十项，就是没有中国各级地方政府最关注的GDP,在经济一栏中最重要的指标是就业率、贫困人口数。为此，哈特福德市政府成立了解决劳动力素质、结构、就业的特别行动小组。哈特 福德市政府首席执行官爱德曼介绍说，成立市长特别行动小组不仅仅为了降低失业率。一个地 区的居民特别是年轻人受到良好教育，为工作做好准备，是城市经济健康发展所必备的条件。 有了这一条件，所有的成功要素就具备了，然后家庭就会稳定，社区就会繁荣，工商业就会兴

44、盛，税务基础就会厚实起来， 整个地区也会充满活力。”在某种意义上可以说。 这样的社会政 策体系和公共服务体制是以促进人的发展、抓人的工作为核心展开的。这里虽然没有使用教育 优先这个词语，但是实际上做到了教育优先。这就是说，要以人的发展、以教育的发展为主要 的工作目标。以人的发展为中心的社会发展，并不是说要忽视经济的发展.而是要求经济的发展为人的发展服务。而不是让人的发展仅仅为社会经济发展服务。因此.应该将受教育程度作为我国现代 化建设和社会发展的主要衡量标志。作为“三步走”目标的重要内容。鉴于教育不仅仅对于社 会某个方面具有意义，而对于人的发展和社会的发展具有全面综合的意义，在解决了温饱问题

45、以后，我国最重要的社会政策应当是认真解决教育发展带来的入学、升学、考试和与教育相关 的就业等一系列的问题。中国的众多人口，需要特别注重人的发展因素、人力资源的因素在社 会发展中的作用。从中国的长时段的发展来看，稳定是前提，经济发展是手段，法治是保障和导引，教育和 科技的发展是核心，最为主要的目的是人的发展。人的发展的主要内容是在物质生产力的高速 增长基础上全体社会成员的思想觉悟和科技文化水平的极大提高，这是最高的价值目标，也能 体现最为正确的发展道路。但是需要提出的是，人的发展，包括人的个性的发展。这里的关键 是我们要正确地理解个性的含义。所谓个性，就是人的发展的特殊性，不是指反集体、反社会、

46、不遵守规范等含义。我们在人的发展上，往往不是从人的特殊性而总是从人的同一性上去谈人 的发展，在实践中效果就不是最好。这需要今后努力加以调整。国家应当推进教育优先发展战略，把人的发展作为经济社会发展和实现现代化的重要动力， 以教育优先发展战略确定经济社会发展次序，形成现代化建设和经济社会发展新模式，从人的 发展出发，经过教育的发展，促进科技发展，在促进社会发展，最后促进人的发展的目的。这 一社会发展动力次序同时解决了社会发展和社会稳定两个方面的问题。这样就构成了我国社会 发展及其核心价值、逻辑秩序和主要内容的一幅总的图景。也就是说，所谓的人民群众日益增 长的物质文化需要与落后的生产力的矛盾，是斯

47、大林提出的在社会主义条件下的社会矛盾的理转引自孙霄兵教育优先法理研究313314页，教育科学出版社2007年14第三章国家的教育制度论。我们认为，这个公式用于解释一些社会现象是可以的。但是未能说明社会发展的本质要求。而且，这一矛盾似乎由于使用了 “落后的生产力”的概念而认为生产力永远是相对落后的。我们认为，社会主义社会的本质要求是人的发展的要求与社会体制、社会制度之间的矛盾。 这样,我们可以不断地解决社会体制、社会制度对于人的发展的阻碍。只要做到了这一要求，我们在稳定的生产力条件下，也可以享受到幸福的生活。也就是说，我们不仅把生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾看作社会基本的矛盾，也把社

48、会体制、社会制度的因素对于人的发展的制约或 者促进作为社会基本矛盾和最为重要的内容。只有这样，才能真正地、迅速地、大幅度地促进生产力的 发展、这就是中国改革开放成功的主要经验和原因所在。改革开放，概括起来说，改革就是在体制、制 度上除旧创新，开放就是引进管理的、科学的新的技术和人才。就是通过解除对人的束缚来激发了人的 活力，从而促进了生产力的发展。在这个意义上，只有坚持以人为本，从人的发展出发展开政策，形成 促进人的发展的社会体制、法律制度和社会环境，才是最好的发展模式。另外我们要认识到过去注重社会的发展，而忽视了社会的稳定。社会的稳定是人的稳定，人的发展应 当促进人的稳定。中国长期落后，把发

49、展放在第一位，强调发展是硬道理，是十分正确和必要的。今后 还需要长期坚持发展下去。但是，目前单一的发展已经造成了许多不利后果。因此，应当强调发展是科 学的发展、协调的发展。社会不仅仅需要急速变化，还需要和谐和稳定。甚至可以认为，我们有朝一日 应当在一个以和谐稳定为主的社会中生活而不是在一个以变化发展为主的社会中生活。西方发达国家的 社会优势，不仅仅在于它的发展，而且在于它的稳定。目前发展交化带来的社会转型，要求人们的心理 予以调整以适应急剧的变化，这同时需要社会付出巨大的成本。今后要更多地将注意了放在促进社会稳 定的机制上，如应大力发展教育，大力加强社会保障等工作。也就是说，最为根本的是，要通

50、过教育的 发展，以人为中心的发展形成社会稳定的机制，构建和谐社会。我国宪法第四十六条第二款规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”教育法第五条进一步规定：“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与 生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”这一规定主要包括三个内容：首先，教育必须为社会主义现代化建设服务，这是我国教育工作的总方 向；其次，教育必须与生产劳动相结合，这是培养全面发展的社会主义建设者和接班人的根本 途径；第三，培养德、智、体全面发展的社会主义建设者和接班人，这是我国教育的培养目标。 其中，培养社会主义事业的建设者和接班

51、人，是我国各级各类学校总的培养目标。而德、智、 体等方面全面发展则是培养目标的重要内容。第二节政府教育职权的性质和特征政府职能的履行必须以一定的国家公权力为基础。在教育领域，这一公权力集中体现为国家教育权。国家教育权是以国家为主体，以社会为客体，管理和实施教育的权力。在现代资本主 义国家，依据三权分立且相互制衡的原则，国家教育权形成了教育立法权、教育行政权、教育 司法权的横向分配格局。教育立法权由国家立法机关行使，表现为国家立法机关按照一定程序 制定、认可、修改、补充和废止教育方面的法律。教育司法权是国家司法机关所行使的关于教 育的审判和仲裁的权力。而教育行政权则是作为国家行政机关的政府依法对

52、国家教育事务进行 直接的、具体的组织和管理的权力。政府教育职权具有以下几个特征：（1）以政府为主体，主要包括中央和地方各级人民政府;15第三章国家的教育制度（2）遵循“法律规定即拥有”的基本原则，其行使必须首先从实体法授权出发，遵循程序法的基本规则，否则其合法性就会被质疑；（3）具有一般公权力的基本特征，包括优先权、特许权和强制权等，其合法性审查可以通过专门行政程序和司法程序进行，审查的范围因各国法律差 异而呈现出较大的差异性；（4）权利主体与权利相对方之间的法律关系依赖于行政法等实体性法 律，也依赖于行政诉讼法等程序性法律；（5）权利相对方不仅包括受教育者，也包括依据法律授权的负有教育责任的

53、教育机构和教育管理机构。一、政府教育职权的行使模式（一）政府教育职权的中央集权制行使摸式政府教育职权的中央集权体制行使模式，是政府中央集权制的一个组成部分。在中央集权体制下，国家权力集中于中央政府，地方各级政府服从和接受中央政府的领导和统治。在教育行 政管理中，中央政府和教育行政部门直接领导和管理国家的教育事业，地方政府和教育行政部 门主要以实施中央制定的教育政策、法规和指令为己任。中央集权制有利于统一国家的教育方 针政策，统一制定教育事业发展规划；有利于中央调节各地教育的不平衡发展，加强对落后地 区教育事业的扶持和帮助；有利于实行统一的教育标准，并据之评估和检查全国教育事业的发 展状况；有利

54、于国家根据国民经济和社会发展战略，实施教育事业的重点发展战略。中央集权 制的不足之处主要表现在：容易造成不顾地方特点强求一致，不利于地方因地制宜发展教育事 业；教育行政的主要责任集中于中央，不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感；中央 集中管理，地方缺少自主权，因而地方教育行政缺少灵活性，行政效率较低。政府教育职权集 权制行使模式的典型代表如法国、前苏联等，中央政府对教育拥有绝对的控制权，教育职权的分配直接受制于该国教育行政主管部门。法国自拿破仑时代起，通过创立帝国大学（1806年）,对全国所有学校及教育事务（尤其是大中学校）进行管理。各大学区的所有事务，包括人员任 免、学校的设立与废除等

55、都由帝国大学总监决定或授权。目前，法国国民教育部的职权不仅限于对学校进行管理，也包括对科学研究等方面的事务进行管理。其地方教育行政体制则采用了 大学区、省、市（镇）三级体制，并且与普通地方行政相分离，自成体系，直接受国民教育部 管辖。需要指出的是，法国国民教育部的中央和地方督导直接向部长及大学区总长负责，不受 同级教育行政部门的管辖。（二）政府教育职权的地方分权制行使模式地方分权制是指国家权力由中央政府和地方政府分别执掌，它们在其各自的权力范围内保持相对独立的行政权，是互不干涉的一种国家行政体制。政府教育职权的地方分权制行使模式，从属于国家管理的分权体制。政府教育职权的地方分权制行使模式的主要

56、优点是：政府教育职 权的分散，有利于地方因地制宜发展教育，使教育适应地方经济和社会发展的需要；地方政府 和教育行政机关执掌有关教育职权，有利于充分发挥其积极性和主动性，兴办教育事业，避免 出现事事依赖中央政府的现象；地方自主管理教育事业，有利于地方及时处理和决断有关的教16第三章国家的教育制度育问题，提高教育行政效率；教育职权的分担，有利于中央和地方集中精力更有效地履行各自 的教育职能。政府教育职权的地方分权制行使模式同样也存在着一些不足之处：政府教育职权 分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划、统筹兼顾；各地条件不同，对教育事业的认识不 同，容易造成教育的不平衡发展；各地自主行政，中央调控能

57、力有限，不利于组织地方教育协 作。美国、加拿大等地方分权的国家，中央政府教育职权的行使通常只限于行使指导和协助的 功能，不具有强制性，地方行政当局对当地的教育事务具有决定权、处置权。如果深入考察这 种权力分配模式的运作过程，我们会发现，虽然地方（如州）政府享有广泛的教育职权，但学 校的权力则更为广泛。它们拥有包括教材选用、教职工选聘、学校筹款、学生处罚等权利，因 此学校的校长对学校的发展就有着至关重要的影响。通常情况下，中小学校长由学区来任命， 国立大学校长由州政府审批。为了使校长能正确地行使教育权，这些国家非常重视和保护家长 及社会、学生对学校管理的参与，并加强行政监督的权力。（三）集权制与

58、分权制相结合的行使模式除集权制与分权制的行使模式之外，还有一种将这两者相结合的结合型政府教育职权行使 模式。这是一种由中央和地方政府共同承担教育管理职能的教育职权行使模式。结合型的政府 教育职权行使模式，体现了中央和地方分享教育管理权力，各自在不同层次行使不同职权，满 足各方利益需要的宏观教育管理特征。由于在政治体制、文化背景特别是教育观念上的差异， 属于该模式的不同国家的宏观管理具备不同的特征。而它们的共同之处则在于，中央政府一般 发挥宏观指导和协调职能，并与地方政府共同行使一定的决策权力。英国、德国、日本等国家,实行中央集权制与地方分权制相结合的结合型行使模式。中央政府通过审定、注册认可、

59、财政 拨款等方式来干预地方教育管理部门行使教育职权，地方教育管理部门和学校有权拒绝中央的 决定，并可以通过法院争讼方式来解决它们之间的问题。为了保障中央教育与地方教育相互协 调，这些国家通常设立某种协调机制或协调组织。与地方分权制的模式相比，学校的权力会由 于上级的教育行政命令而有所减弱，但仍拥有广泛的教育职权。二、我国政府的教育职权（一）我国政府教育职权的产生与发展与西方国家一样，政府教育职权在我国的产生与发展同样经历了一个漫长的历史过程。所 不同的是.我国政府的教育职权和各朝代的治乱密切相关。在夏、商、周时期，我国正规的教 育基本上只存在于官府，素有“学在官府”之称。后来随着生产力的发展，

60、经验积累不断增加, “学术下移”成为历史的必然，民间办学始成气候。此后，从有据可考的春秋战国时期到清朝 末期，我国一直存在官学与私学并存的局面。所谓官学，就是由国家设立的学校。依据设立学 校的主体的不同，官学又分为中央政府设立的中央官学和地方政府设立的地方官学两大类。私 学则是指由民间力量举办的学校。与西方学校教育不同的是，不论官学、私学，都受到国家选 士制度的制约。尤其是隋唐之后，科举制度使学校教学围绕着科举考核内容进行。因此，我国 历史上政府教育职权的行使有直接行使和间接行使两个力面。直接的政府教育职权行使，包括17第三章国家的教育制度各级政府直接举办官学和建立教育管理体制两方面。其中，最