广州市外来流动人口管理问题及对策分析(共10页)

1、广州市外来(wili)流动人口管理问题及对策分析(fnx)【内容摘要】：从我国实行(shxng)改革开放政策后，广东省对外来流动人口的管理工作做了大胆的实践和探索，主要的成绩在于管理模式上由原来的单项管理向综合管理发生转变。文章以广州市为例，分析了外来人口管理模式方面存在的问题，提出了一些流动人口管理模式创新与政策调整的合理建议。【关键词】：流动人口 人口管理 广州市 作为全国一线移民城市，广州市流动人口的管理工作吸引着全国人民的目光。改革开放以来，在广州市历届市委市政府强有力的领导下，坚持党委领导、政府牵头、公安为主、各方参与、综合管理的原则，着重抓好治安管理和劳务管理，形成以户口管理为基础

2、，治安管理为重点，劳务管理为根本，其他管理相配套的工作机制，使广州市流动人口管理工作尽快走上法制化、规范化和科学化的轨道。一、流动人口管理理论及重要性人口迁移流动的增加，是社会经济发展的重要特征。目前，中国处于社会经济发展的迅速时期，在各种资源的市场配置中，要求各种生产要素尤其是劳动力必须按照经济规律实行地区流动和产业流动。流动人口管理是社会管理体系的一个重要组成部分，对于人口再生产、经济发展和社会进步发挥着重要作用。2010 年，广东省流动人口服务管理条例正式实施，将居住登记和居住证制度确立为流动人口管理的基本制度，条例在取代 1999 年的旧条例的同时，名称也由“管理条例”变为“服务管理条

3、例”，明确“居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满七年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口”，是对流动人口管理工作的一次深刻变革。参与起草讨论的省人大代表朱列玉认为，“改变还让外来务工人员有一种归属感，居住证有限度，控制总量地，慢慢地将部分外来人口变成户籍人口，在让外来人口有归属感的同时，也为广东未来的发展积蓄力量。”广东省全面实施居住证制度，数以千万计的外来工告别“暂栖”的身份，进入“居留”时代，虽然推行“居住证”这一善举还不足以承载“户籍改革”一步到位的理想，但可以肯定的是，它正在朝着理想前进的路上。它以一字之差突显政府理念之变

4、，以九项服务承诺让流动人口享受“准市民待遇”。二、广州市外来(wili)流动人口管理现状当前(dngqin)广州市外来人口有这样几个特点:(1)从龄结构看，年龄趋向(qxing)年轻化，其中青壮年占大多数,未成年人、大龄劳动力少 ,其中男性多于女性，已婚与未婚比例基本持平，如果以2025岁为结婚的年龄界限考虑，则外来人口中未婚的年龄密度更大，这说明婚姻与家庭是影响外出务工的一个重要因素。(2)从学历结构看，外来人口的文化素质普遍较低，这也是影响外来人口在城区发展的主要因素之一。(3)从来源结构看，仍以外地外来人口为主体 ,省际之间的经济发展不平衡是影响外来人口流向的主要原因。 （一）广州市外来

5、人口的就业问题(1)就业渠道多样，但有组织外出较少，以自发式独立就业为主。广州市外来人口主要是根据同乡和朋友介绍来打工的，通过职业中介机构介绍、用人单位直接招工、通过招聘会获得工作的人数相对较少。(2)职业技能单一。由于文化程度不高，绝大多数外来人口仅接受过短期的职业技能培训，占大多数；有过初级职业技术培训、中等职业技术培训的人数较少。(3)从事的行业分布广泛。大部分布在制造业,其次是服务业、建筑业、住宿餐饮业、批发零售业等行业。(4)流动性较高，平均就业时间为2年左右。 （二）广州市外来人口的权益保护问题(1)对于外来人口来说，尽管工作强度很高，但外来人口的工资收入水平相对较低。据广州市外来

6、人口管理办公室统计，2010年上半年，广州市的外来人口平均收入约1343元/月，明显低于社会平均工资。 (2)休息休假难以得到保障。外来人口在法定假日有休息的不足一半。(3)劳动合同签订率低。目前广州市小私营企业较多，管理上相对不规范，企业主为减少成本，通常以口头协议代替书面劳动合同。 (4)劳动安全保护差。外来人口就业的许多企业尤其是私营企业，劳动环境较为恶劣，企业劳动安全保护措施相当有限。 (5)劳动权益保护不到位。外来人口由于自身文化素质的影响，劳动法律知识相对缺乏。 （三）流动人口子女教育问题(wnt)关于外来人口子女上学(shng xu)问题，广州市政府(zhngf)于2004年下发

7、了广州市人民政府贯彻国务院办公厅关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的实施意见，坚持以流入地区一级政府负责为主，以全日制公办中小学为主，依法保障流动人口子女接受义务教育权利。从2007年起，广州市不仅减免了外来人口子女借读费，且免了杂费，现在外来人口子女进公办学校上学只需交代办费(有住宿的再交笔住宿费)。上小学，代办费约100多元钱，上中学，则大约200多元钱。不过，在民办学校就读的外来人口子女所需缴纳的费且则远远大于这个数字。所以现在广州市的外来人口都非常渴望子女能进公办校就读，但由于公办学校太少，还有很多外来人口子女进不了，政府正在调整本区的中小学布局调整规划和中小学建设计划，抓

8、紧落实建设的配套资金，建成和正在筹建一部分小学。但外来人口子女上学难仍是一个突出问题。三、现阶段广州市流动人口管理模式及存在的主要问题 （一）管理理念不符合“以人为本”的要求 人口管理是基于对人口问题的价值判断、服务于特定的人口发展目标的，对人口事件或人口行为实施的社会公共管理活动。城市政府和管理部门进行人口管理的一个主要任务是，通过有效的制度安排，对人口行为进行有效的引导、调控和干预，在全社会营造出稳定、协调的秩序，维护社会公平，保证城市社会的健康有序发展，人口管理的理念理应服从这一目标。我国现行户籍制度，使进入城市的外来工难以转化为正式居民，只能以暂住人口形式滞留城市。外来农民工与城市户籍

9、人口之间政治、社会和经济地位的明显落差，导致了城市社会中“新二元结构”的出现。城市内部的“城乡分治”以及由此导致的利益分配不均衡格局，集中表现为对户籍人口利益的过多保护和对流动人口权益保障的不到位和制度缺失。尽管与户籍相联系的多种社会福利待遇的不合理附加是一个历史遗留问题，目前的城市人口管理思路也是基于当前人口形势和经济社会发展状况做出的政策选择，但地方政府对户籍人口的地方保护主义倾向和针对流动人口的带有歧视性的政策及管理手段，使正常的管理逻辑遭到破坏，有悖于社会公平目标，也不完全符合“以人为本的科学发展观”和“构建和谐社会”的基本要求。 （二）管理机制不符合(fh)“齐抓共管”格局(gj)广

10、州在人口管理体制改革方面(fngmin)进行了积极探索，也确立了“党政领导、部门指导、区县管理、社区为主”的人口工作机制，但实际工作中仍存在管理职责界定不清、多头管理，各部门步调不一致等问题，造成了政府有效资源的浪费。部门间协作有待于进一步完善提高。以人口信息资源的共享和利用为例。一般来说，人口信息资源的共享和利用程度越高，其发挥的效用就越大。长期以来，作为公共资源的广州市人口信息基本上由各职能部门独自享有。公安、民政、劳动、卫生、计划生育等部门均建有各自的流动人口信息库，但由于行政管理体制和管理权限等方面的问题，相互之间缺乏沟通、协调与合作，未能发挥各部门的技术优势和资源优势。虽然各部门分别

11、从本部门管理角度采集信息，进行数据信息系统建设，但有相当一部分信息(特别是基础性信息)是相互交叉的，这就在一定程度上造成了流动人口管理的设施资源和信息资源的巨大浪费。 （三）管理法规不符合“实用可行”原则主要是体现在立法滞后，导致管理的被动和无序。我国关于流动人口的立法，是地方立法先行，全国性立法滞后。 最初关于流动人口的立法，是为了解决人口流动带来的计划生育管理问题。如最早的市一级的流动人口立法是上世纪八十年的 广州市外来人员计划生育管理暂行规定，最早的省一级的流动人口立法是上世纪八十年末的广东省流动人口计划生育管理办法。据统计，从1987 年至 2002年，有31个省、自治区、直辖市和 3

12、8个地级市制定了流动人口计划生育管理法规。在此基础上，1991 年国家计划生育委员会公布了流动人口计划生育管理办法。而对于外来流动人口的其他相关问题，到现在仍没有统一的管理法规。有关部门在日常管理工作中，往往因无法可依、无章可循，出现不愿管、不敢管、管不了等管理被动和无序管理现象。另外广州市流动人中管理工作中也还存在执法不力，监督不严现象。由于执法者自身素质不高、执法不力，侵害外来人员合法权益的事件时有发生。由于种种原因，流动人口管理人员，尤其是基层管理人员的整体素质和法治意识还不尽如人意，部分管理人员对外来流动人口的地位和作用没有较为正确的认识，不能以正确的态度对待外来流动人口管理工作。加之

13、执法监督机制不健全，执法权常常被滥用，外来流动人口合法权益难以得到有效的保护。（四）管理方法(fngf)不符合“科学(kxu)高效”目标(mbio)当前流动人口管理方法上还有防范式管理理念和模式，这种管理方式已不适合社会发展要求，有悖流动人口管理“科学高效”的管理目标。原来我国城市外来流动人口管理工作一直侧重于防范式管理，通常从整体上把流动人口当作一种破坏性因素来管理， 防止这部分人危害城市已有的社会秩序，往往忽视了保护、教育、服务等管理的重要职能。防范式管理的理念也明显地带有歧视流动人口的成分，不利于调动外来流动人口的积极性，而且容易激发矛盾，影响社会的安定团结。 随着改革开放的深入和城镇化

14、的发展，我国各地的外来流动人口正在不断增加，他们对各地社会经济的发展具有越来越重要的作用。因此，必须改变对外来流动人口的防范式管理，而注重服务、法治化管理，加强管理的保护、教育、服务等职能。四、广州市流动人口管理问题的成因分析找到问题的根源所在，才能有效的解决问题。导致广州市流动人口管理问题产生的原因主要有以下几方面:（一）重“打击”轻“服务”管理观念不适应流动人口管理新要求由于长期计划经济的影响，人们对流动人口的看法是消极的，他们过多地强调(qing dio)流动人口给流入地经济和社会发展的负效应，“简单(jindn)地把流动人口视为城市的不稳定因素和城市(chngsh)病的根源，把流动人口

15、在城市的生活、就业活动称为盲流”，而较少考虑其对流入地经济和社会发展的正效应。在流动人口管理与服务中，“预先假设管理对象对主体或他人有危害的危险行为”。因此，流动人口管理与服务主体强调的是防范和管理，注重限制与控制甚至打击，注重治安管理和整治打击，对如何为流动人口提供更好的服务、如何加快建立服务和管理的长效机制等认识不够，“各级政府管理机关公安、劳动、工商、计划生育等在行使管理权时，基本不考虑流动人口有什么利益和要求，而仅仅关心收费和巧立名目罚款，”没有从整体上树立以人为本的意识和服务政府的理念。（二）重“各管”轻“共管”管理体制不适应流动人口管理新局面人口管理工作涉及公安、教育、市容、计生、

16、房管、卫生、工商等众多部门，但在实际工作中相互之间既有“各管一段”互不衔接的问题，又有“共管一段”责任不清的问题，齐抓共管、综合执法的工作合力尚未形成。单凭公安部门唱“独角戏”， 既管不到位也很难管好，当然警力不足一直是个困扰广州发展这一问题的难题。流动人口分布在各行各业，其管理与服务涉及到治安、交通运输、城市管理、工商税务、劳动与社会保障、计划生育等各个方面。广州为解决流动人口管理与服务问题，各个部门都出台了很多相关的政策，也做过了各种努力，但由于缺乏协调机制，公安、劳动、计生、工商、房管等部门之间基础设施不能共用，相关信息不能共享，管理与服务工作难以同步。这不仅增加了管理成本，而且各部门工

17、作难以形成合力，甚至互相“制肘”，使各项政策和公共资源没有充分发挥预期作用，从而导致流动人口的问题越积越多，甚至影响到和谐社会的建设。（三）重“制定”轻“操作”管理法规不适应流动人口管理新发展依法治国的基本国策要求任何社会管理活动都必须依照法律的要求进行，但首先是有法可依。广州市对流动人口的管理也经历了一系列的探索过程，先后出台了一些相应的管理法规，如广州市流动人员管理规定广州市出租屋及租住人员管理暂行规定，等等。但这些地方性法规没有与其它法规做到很好的衔接，目前，涉及流动人口管理的法规、规章的主要执行机关为公安、劳动、规划国土、城管、计生等十多个政府部门，虽各部门都有部门法规，但对部门之间如

18、何协作和配合却未做出详细的规定。由于有些法规、规章在制订时未注意相互衔接，造成实际操作上的困难，在实践中不能满足流动人口管理工作的实际需要，遇到实际问题通常无章可依，而且在现实生活中还有做法不一的现象，缺少规范化的准则，使得流动人口管理的法制化、规范化未能落到实处。（四）重“静态(jngti)”轻“动态(dngti)”管理(gunl)方法不适应流动人口管理新趋势改革开放之初，广州外来人口规模不大，主要以社会型和文化型为主。1984年以后，随着国家有助于人口流动和农村人口进入城市的一系列制度和政策的颁布实施，流动人口规模呈现明显的扩张趋势，特别是20世纪90年代以后，广州区的外来人口规模迅速扩大

19、，经济型流动人口成为主体，计划体制遗留下来的静态人口管理模式难以适应外来人口在规模和形态结构上所发生的变化。上个世纪80年代，广州地区外来人口管理工作主要集中在治安管理部门，基层管理力量十分薄弱，对外来人口的登记管理主要依靠外来人口的自觉，缺乏必要的约束机制。当时政府对外来人口管理的长期性和艰巨性估计不足，也缺乏明确的管理目标和管理计划，因此，在管理上表现为政府部门和管理机构的被动应付，以及伴随问题积累而进行的大规模阶段性运动式整治。原来这种以“静态”人口管理方法已不能适应当前流动人口管理的新趋势。五、优化广州市流动人口管理模的建议 （一）加强“以人为本”流动人口管理理念人口管理是基于对人口问

20、题的价值判断、服务于特定的人口发展目标的，对人口事件或人口行为实施的社会公共管理活动。城市政府和管理部门进行人口管理的一个主要任务是，通过有效的制度安排，对人口行为进行有效的引导、调控和干预，在全社会营造出稳定、协调的秩序，维护社会公平，保证城市社会的健康有序发展，人口管理的理念理应服从这一目标。流动人口管理与服务是一项系统(xtng)的社会工程，它涉及政治、经济和社会的大问题。传统流动人口管理与服务强调的是“防范(fngfn)”，注重对流动人口的限制和控制，注重治安管理与整治打击。这一管理理念不仅不符合(fh)当代中国社会发展趋势，而且也无法实现对流动人口的宏观调控和有序管理。法律制度不仅是

21、社会强制力的体现，同时更具有倡导社会文明，引领观念进步的作用。“尊重人，维护人的尊严”是社会文明进步的标志，更是一个现代人所必备的基本观念和素质，法律制度应该引导和强化这种观念。我国宪法把“尊重和保障人权”确立为基本原则，但这一原则的实现还需要具体法律将之具体化，使之具有可操作性。当代中国，尊重和保障人权是流动人口管理与服务立法的起点和归宿。这就要求管理部门在制定有关流动人口管理与服务法制的过程中，要转变理念，真正以人为本，体现国家尊重和保障人权的态度，为构建和谐社会提供有效的保障。流动人口管理与服务立法贯彻以人为本的新理念，首先需要考虑的是社会公平或社会正义，以体现政府对每一个公民的平等关怀

22、，即对流动人口管理与服务的立法不是以维护流动的有序性为目标，而是以为其创造平等、公正、自由的环境，提供细致周到的服务为目的，实现对流动人口的管理由管理主导式向服务主导式转变，使流动人口在流入地工作生活得安宁愉快。（二）形成“齐抓共管”流动人口管理合力广州市流动人口管理是一项涉及多部门的系统工程，需要公安、房管、劳动保障、工商、人口计生、卫生等职能部门动员协调全社会的资源，才能达到预期的效果。因此，需要不断完善流动人口管理体制和工作机制，科学界定与综合协调各职能部门的管理职责，对各部门所掌握资源状况、管理权限、职能发挥，以及部门间信息交错关系进行系统分析，进一步优化资源配置，强化流动人口管理的合

23、力机制，促进人口信息共建共享。广州市人口综合调控领导小组统领全区人口管理和相关政策的综合协调工作，这种综合管理与服务模式己初见成效，今后，应进一步加强该机构的权威性，提高其综合协调和运作能力，在该机构的领导协调下，各个系统和职能部门紧密配合、形成合力。首先，要按照市场经济规律调整管理思路，摆脱防范腔制型的管理方式，重新界定公安部门在人口管理中的职能定位，将人口的社会管理权回归基层政府和社区。其次，加强部门之间的沟通、协调与合作，充分发挥各部门的技术优势和资源优势。（三）完善(wnshn)“实用(shyng)可行”的流动人口管理(gunl)法规依法治国的前提是有法可依，而依法行政是依法治国的关键

24、所在，因为在所有的国家机关中行政人员数量最多，对人们群众的影响最大。要想做好流动人口的管理与服务工作，使流动人口的服务与管理工作走向法律化、制度化，首先必须有完善的相关法规。因此，在制定流动人口管理的行政规章时，应从广州的实际出发，以流动人口管理工作的实际需要为出发点和落脚点，制定切合实际的具有操作性的地方法规，着力做到在实际问题时有法可依，有程序可循，又符合大的关于流动人口管理的方针政策。严格约束相关管理部门的权力，将这些部门在流动人口管理中的权力和义务统一起来，从而将流动人口管理的法制化、规范化落到实处。同时，要加强政策的可操作性，加大政策的执行力度。首先，政策制定的过程中要从广州流动人口管理的现状出发，制定具有可操作性的政策和与这些政策相配套的实施细则，并加大对相关政策执行情况的检查力度；其次，对于一个已经实施的政策，要加大宣传力度，在相关职能部门与流动人口之间建立比较通畅的告知通道。这样就不会出现相关部门出台了很多政策，但经过了很长一段时间，受这个政策影响的流动人口仍然不知道有这样一个政策的局面。（四）构建“科学高效”