城市化存在盲目过度开发问题

1、城市化存在盲目过度开发问题 HYPERLINK 2011 年 03 月 26 日 11:25 新浪财经“十二五”城镇化发展战略规划高层论坛于2011年3月26日在上海举行。上图为国家发改委秘书长杨伟民。（图片来源：新浪财经梁 斌摄）新浪财经讯“十二五”城镇化发展战略规划高层论坛于2011年3月26日在上海举行。上图为国家发改委 秘书长杨伟民（专栏）。以下为演讲实录：杨伟民：各位来宾各位朋友，女士们先生们大家上午好，今天“十二五”中国城镇化发展论坛在上海风景秀 丽的美兰湖畔举行，请允许我代表国家发展改革委员会向论坛的召开表示热烈地祝贺，向各方面的专家学者的参 加表示热烈地欢迎和衷心地感谢。刚刚闭

2、幕的全国人大四次会议审议批准了 “十二五”规划纲要的草案，在这里对“十二五”期间推进城镇化 也做了明确地部署，下面我就结合“十二五”规划纲要的一些内容，介绍一下“十二五”时期我们国家最近城镇 化的一些主要任务。大家知道“十二五”规划纲要提出以加快转变经济发展方式为主线，以这个为主线，其中一个重要的方面， 在中央建议当中非常明确地提出来，要坚持扩大内需，特别是消费需求的战略，也就是说扩大内需是我们加快转 变发展方式的重要的方面，在中央的建议当中放在首位。同时提出来，怎么去扩大内需的战略，非常明确提出来 要建立一个扩大消费需求的长效机制。扩大消费需求的长效机制当中，第一条讲的就是积极稳妥地推进城镇

3、化， 当然下面还有一些扩大内需具体的层面，比如怎么扩大就业、完善消费政策、调整国民收入分配格局，所以推进 城镇化是我们“十二五”时期转变发展方式为主线来推进经济社会发展的重要的方面。究竟怎么推进城镇化？在 “十二五”规划的建议和纲要当中都做了明确的部署，我理解主要是四个方面的任务。因为它不是在同一个地方 写的，但是我觉得可以按照四个方面概括“十二五”时期推进城镇化的重要任务。第一，构建城市化的战略格局。第二，完善城市化布局和形态。第三，稳步推进人口的城市化。第四，加强 对城市化的管理。下面我简单介绍一下根据我个人的理解，做一些介绍。首先是构建城市化的战略格局，为什么 要去构建一个城市化的战略格

4、局？过去一个阶段我们国家城市化发展的状态来讲，存在着低密度化和分散化的倾 向，这样带来耕地减少过多过快，同时对生态环境带来了一定的影响。我这里有一些图和表，在本世纪以来，城 市的建成区扩张了 50%，但是同期包括农民工在内的，按照前年总结应该是1.45亿，包括农民工在内的城镇人口 的增加，增加了 26%，也就是说土地城市化的速度快于人口城镇化的速度，基本上快了一倍，如果从30年的长过 程来看，我们国家城市建成区扩大了 4倍，但是城市的人口只增加了 1.6倍，而且要强调1.6倍当中包括了我们 在城市半年以上的流动人口，主要就是农民工。所以导致我们城市建成区的人口密度在改革开放这30年来不断 下降

5、，大家看这条曲线，从改革开放初期，80年代初接近2万人，到现在在1万人左右，9000左右，人口密度 在下降。这种方式我个人认为，它是不符合我们国家的基本国情，我们国家的基本国情人多地少，耕地面积有限。 特别是平原的面积有限，我这里有一个图，中国和美国、欧洲大体上，中国是960万平方公里，美国963万平方 公里，欧洲1016万平方公里，大体上同一空间尺度，按照人均来讲我们有7200平方米，当然没有办法和美国、 欧洲比。我们国家自然条件多样化，扣掉了这些以后真正剩下的平原面积，我们国家人均只有860平方米，美国 有12500平方米，欧洲人也比较多，但是面积相对人口来讲比较小，但是它的平原特别大，所

6、以欧洲的人均平原 面积8400平方米，所以我们人多地少特别是平原面积少，因为平原既可以搞城市化同时也是适合于搞农业的地 方，从保护我们国家粮食安全的基本国情出发，我们不能过多地占用土地，应该集约利用我们的空间。我这里有 一些世界银行2009年世界经济地理，他们做出的一些其他国家的一些经济的密度，可以看出来他们是一种什么 样的情形，我们是一种什么样的情形。这是世行他们起的，叫分散的俄罗斯。这个叫集聚化的澳大利亚，集中化 的加拿大，日本主要集中在东京、名古屋、大阪。这是印度，他们评价印度在城市化进程中仍然是好坏参半，这 是一个小国比利时，它主要集中在一两个地方，这是波兰，这是中国，这是我请我们有关

7、部门绘制的中国的每公 平公里的经济密度，这里可以看出来集中经济的区域非常之多，但是主要集中在东部地区，东部地区主要是这些 平原地区，当然因为平原地区确实是适合于搞城市化，集中经济搞工业，但是相对来讲是比较分散的。这个是按 照每个县，以县为行政单元，把每个县的经济落实到空间以后的情形。这里可以看出来我们的经济存在着分散化 和低密度的倾向，以及刚才我们看到的其他情况的相比情况。它的直接原因，我觉得一个重要的原因就是各地大搞开发区，这是国家批准的，国家发改委批准的国家和省 级的开发区，这里一共是1500多个，总的面积是9949平方公里，大体上每个开发区的平均面积是6平方公里， 当然并不是一样的，我这

8、里都有大的点、小的点，大的15平方公里以下，小的是1平方公里以下。也就是说大 概我们全国2860个县，其中有1000多个县拥有一个以上的开发区。这样导致我们的耕地减少过多、过快，当然 这个耕地的减少我们这里有国土资源部的专家，并不仅仅由于城市建设和工业建设造成的，但是这个确实起到了 一定的作用。这个是什么意思呢？如果分散的布局，不仅我们耕地承受不了，同时未来我们的能源也承受不了， 这里是一个美国和欧洲、日本一些主要城市的经济密度和能源消费的关系图，人均消费、能源消费量最多的，同 时它的密度也是最低的。原因在于哪里？为什么我们会出现这样一种倾向？低密度化和分散化，其中一个重要的 原因就是没有区分

9、每一个区域的主体功能，应该干什么不应该干什么，所以在一定程度上存在着盲目地开发、过 度开发、无序开发、分散开发的问题，我们有一个很好的战略叫区域发展总体战略，最开始是西部大开发，把西 部作为一个单元，提出要缩小，比如说和东部地区经济发展水平的差距，这是非常正确和重要的重大战略，但是 这个区域是什么概念呢？是整个西部“十二五”的趋势，如果我们不加区别地把这个区域再往下一个单元缩小， 比如说缩小到省级行政区，有些事情就错了。比如说我一定要缩小这个省和前面最高的那个省的差距，很难做到。 我们搞了 10年西部大开发，但是广东和西藏的GDP总量的差距并没有缩小，反而在扩大，而且扩大的幅度还是 很大的。所

10、以我们不能指望在省一级这个行政区域以内，因为我们的地形、地貌决定了我们的高原主要在西部地 区，而西部地区很多，一个行政单元一个省，所以你让它缩小和其他省的差距，恐怕很难做到。再往下，到市县这个层面，让2860个县，让655座城市把区域的空间缩小到这个程度，这样的空间单元再 让它提高工业化水平、缩小工业化差距，那很多事情都错了。如果再往下，缩小到乡镇，基本上所有的事情都做 不到这个程度。所以区域协调发展是讲的东、中、西，东北这样大的区域，不能按照这个区域空间，提出比如说 缩小差距推进城市化、工业化这些，都是不对的，因为西部包括一大片国土。但是到了省这个空间层面，再去按 照这个一个空间做工作，有些

11、时候是错的。到了市县，几乎所有的事情都错了。到了乡镇说这个区域是乡镇，要 缩小乡镇和乡镇之间GDP、工业化、城市化差距，所有事情都错了。必然会带来分散的问题，所以应该怎么办？ 在十一五规划当中其实已经提出了方向，在“十二五”规划纲要、建议当中都非常明确地提出要实施区域发展总 体战略和主体功能区战略，这两大战略解说的时候讲到了，两大战略共同构成了我们国家区域发展的完整的战略 构成，仅仅有区域发展总体战略会带来前面的问题，大家理解的区域是不一样的。所以要按照推进主体功能区的 要求来构建，所以按照推进主体功能区的要求，并不是说所有的地方、市县都要大规模高强度地推进工业化和城 镇化的开发，按照主体功能

12、区的战略，我们还要把我们国家的国土，除了按照东中西地理划分以外，还要按照开 发的方式分成优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发，归结为经过优化和重点开发，有一些区域就变成了城 市化的地区。经过限制或者是禁止开发，有些区域就要形成农产品(9.11,-0.08,-0.87%)的主产区，有些区域形 成重点的生态功能区，这些规划国务院也已经通过了，在去年12月21日也已经通过了。所以按照主体功能区的 要求，城市化的地区，全国所有市县都要把发展作为第一要务，但是不同类型的主体功能区发展的首要任务是不 一样的，城市化地区仍然要增强经济实力、推进城市化、工业化，农业地区要把增强农业生产能力作为首要任务， 但

13、是并不是说绝对地去限制，不让农产品的主产区搞一些适当的加工业等等。生态地区要把增强生态产品的供给 能力作为首要任务，因为它主体功能是这样，并不绝对去限制、不允许搞一些在承载能力允许下的产业。为推进 主体功能区，战略任务就是要构建三大战略格局。第一，两横三纵为主题的城市化战略格局，这个就是“十二五” 规划纲要当中已经在里面标注了，城市化的战略格局。未来根据我们的测算，这些主要的城市群地区将集中中国 10亿左右的人口。这是把两横三纵的生态安全战略格局落实到具体的县的一张图示，这个战略格局落实下去一共 有436个县，这些县已经被定义为重点生态工业区，去年财政部拿了 250亿，平均每个县大概3000-

14、4000万， 原来很多县不愿意加入，现在大家都做了。第二个任务，完善城市化的布局和形态，这是一张主要城市变化的图，更黑的颜色，是70年代的城市，北 京、上海都是这样，灰色是现在的城市形态，给大家看的这些图是想表达一个，总的来看，我们国家的城市，特 别是远离山水的城市，没有自然条件的城市，总体上呈现一种东南西北四面平面扩张的形态，怎么完善城市化的 布局和形态，中央的建议非常明确地讲到，要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市 发展的客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，推进大中小城市和小城 镇的协调发展。我的理解，在城市群这个当中去协调好大中

15、小城市和小城镇的协调发展。接下来建议当中还有一 段话，叫怎么去形成这个城市群呢？首先要科学规划城市群内各个城市的产业的功能定位和产业布局。第二，要 缓解特大城市中心城区的压力，我们一些城市大家知道，出现了一些城市病，因为城市中心区各项功能过于集中， 如果把所有的功能都集中到自己身上，这个城市中心区确实是不可承受的。大城市中心区压力大了，要疏解，往 哪里疏解？要强化中小城市的产业功能，到中小城市去。我们国家城市化还有一个特点，是两头大中间小，特大 城市集中人口多，还有小城镇、中小城市发展比较慢。同时强调增强小城镇的公共服务和居住功能，还要推进基 础设施的一体化和网络化发展，这个会很好地形成城市群

16、，在这个当中会更好地协调大中小城市和小城镇的发展。第三，稳步推进人口城市化。要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城市化的首要任 务。这个也是中央建议，是非常鲜明地提出来的重要的论断。也是下一步我们城市化发展一个重要的方向。因为 在此前的城市化，我们是在发展，城市化按照现行的统计口径也在提高，提高到47.5%，但是这个当中包括了 1.45 亿在城市打工半年以上的农民工，这些人在公共服务方面和城市人还有很大的差距，特别是不能在城市定居和落 户，所以城市化在一定程度上表现出来土地的城市化和物质形态的城市化，高楼大厦起来了，面积扩张了，但是 人并没有真正融入到城市化当中。所以中央非常

17、明确地讲到，下一步推进城市化要把人口城市化的问题作为城市 化重要的任务去做。当然人口城市化是一个非常复杂的问题，不能急，要因地制宜、稳步推进，首先要把有稳定 的劳动关系、并且在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民，大中小城市承载能力是不一样的， 所以我们要采取不同的方针。对于暂时不具备落户条件的这些农民工，也要改善他们的公共服务，特别是要加强 对他们权益的保护。农民工市民化，或者人口城市化对我们很多方面具有重要的意义，大家讲到区域差距。它的 好处我曾经归纳为十大好处，按照现在东中西，差距是什么呢？西部和东部的差距是2.18倍，和中部1.12倍， 因为我们1.4亿农民工当中大概有30

18、00万已经举家迁徙的没有落户，假设没有举家落户那些人，一个人带一个 农民工到东部地区就业居住了，这里面有一个数据，东部地区是净流入，中西部地区净流出，中西部地区的差距 从原来东部是西部的2.18倍变成了 1.97倍，如果农民工可以落户，可以在当地生活下去，会有利地促进我们中 西部地区差距缩小，但是对缩小城乡差距的作用也是非常大的。最后一个，加强对城市化过程的管理。中央的建议和十一五规划纲要当中都明确提出这样的重要任务，我们 要加强我们对城镇化过程的管理，并不仅仅是城市管理的问题。讲到这样几个重要的方面，一个是要合理地确定 城市的开发边界，如果城市无限地蔓延开发下去，每一个城市都往外扩张，这样我们饼摊得越来越大，这种方式 当然并不是导致城市病的唯一因素，但是它肯定是对加速城市病起到很大的作用，所以建议当中提出来要合理地 确定城市的发展边界。第二，要防止特大城市面积过度扩张，因为我们扩张面积最快的还是这些特大城市，北京 市扩张到6倍，上海是4倍，天津大概是2倍，不同类型不一