浅论我国环境法律体系

1、浅论我国环境法律体系绪论任何一种法的门类的出现，都是一定社会历史条件的产物，环境法莫能例外。 对于环境法的理解，不能脱离它的历史背景。当前，我国已颁布了9部环境保护 法律、10部自然资源管理法律、40多部环保与资源管理的行政法规、30多部与 可持续发展相关的其他法律法规、100余项环保行政规章、400多项环境标准、 1000多项地方性环境法规。我国的环境法体系已初步形成。然而，透过外观深 入地审视我国环境法律体系和环境立法体系，我们不难发现其中的瑕疵：（1） 现行环境法律体系和立法体系在调整范围上存在空白，在内容上存在着冲突，这 种现象与我国目前的生态保护和经济发展要求不相适应。（2）在环境立

2、法体系 中，中央环境立法缓慢，综合性环境保护法作为基本法的地位尚未确立，地方环 境立法特色不明显、可操作性差、部门利益倾向严重，权力机构环境立法职能软 化。故此，进一步完善环境保护法律体系；初步建立科学化、民主化、规范化的 环境保护决策机制和制度体系；环境保护法律、法规、规章和标准得到全面实施； 环境行政执法程序得到遵守，环境行政执法行为得到规范；环境保护部门所拥有 的行政权力与所承担的责任紧密挂钩这些都已被确定为全国环保系统贯彻 实施全面推进依法行政实施纲要五年（20052009）工作目标。本文主要介 绍了我国环境法律体系的现状、所面对的主要问题以及完善的途径和建议。我国环境法律体系现状环境

3、保护法，在广义上又称为环境法，是调整因开发、利用、保护和改善人 类环境而产生的社会关系的法律规范的总称1。其目的是为了协调人类与环境 的关系，保护人体健康，保障社会经济的持续发展。其内容主要包括两个方面： 一是关于合理开发利用自然环境要素，防止环境破坏的法律规范，一是关于防治 环境污染和其他公害，改善环境的法律规范2。另外还包括防止自然灾害和减 轻自然灾害对环境造成不良影响的法律规范。环境保护法除具有法律的一般特征 外，还具有综合性、科学技术性、公益性、世界共同性、地区特殊性等特征。环 境保护法律规范，最早可以追溯到三四千年前的古代国家，但作为一个独立法律 部门的现代环境法出现在世界上是在20

4、世纪六七十年代。我国的环境保护法是 在70年代末以后迅速发展起来的，目前已经初步形成了包括环境保护的宪法规 范、环境保护基本法、环境保护单行法和环境保护法规、规章组成的体系，成为 我国整个法律体系中的一个独立法律部门。我国环境保护法的范围主要包括：环 境污染防治法，如水污染防治法、大气污染防治法、噪声污染防治法等；自然环 境要素保护法，如森林法、水法、野生动物保护法、水土保护法等；文化环境保 护法，如风景名胜保护条例、自然保护区条例等；环境管理、监督、监测及保证 法律实施的法规，如环境监测管理条例、建设项目环境保护管理办法、报告环境 污染与破坏事故的暂行办法、环境保护行政处罚办法等。另外政治还

5、有各种环境 标准，包括环境基础标准和方法标准、环境质量标准和污染物排放标准。随着环境保护事业的发展和环境法制工作的加强，我国环境保护法的内容将不断充实和口。在这不断完善和充实的前提下，在这走过的几十年环境法律健全的道路上。 我国环境法制建设取得了突出成就：1978年，环境保护首次被写入宪法，此后 一直作为一项基本国策，被列入国民经济和社会发展计划中，实行国家宏观调控 与指导，纳入依法治国方略中。随着环境保护法、海洋环境保护法、水 污染防治法、大气污染防治法等一系列环境保护法律法规的颁行，迄今已 有9部环境保护法律、10部自然资源管理法律、40多部环保与资源管理的行政 法规、30多部与可持续发展

6、相关的其他法律法规、100余项环保行政规章、400 多项环境标准、1000多项地方性环境法规。应该说，在立法层面已基本形成了 环境法治框架。同时，我国通过环境立法与执法确定并实施了环境影响评价、三 同时、限期治理、排污收费等一系列环境管理基本制度，采取了综合整治环境与 生态系统保护的诸多重大措施一一如实施“全国主要污染物排放总量控制计划”、 “（西部）退耕还林（草）工程”、“中国跨世纪绿色工程规划”，重点治理“三 河”、“三湖”、“两区”、“一市”、“一海”的污染、在全国范围内开展 了关停“十五小”、“一控双达标”等重大专项执法行动等，有力推动了全国各 地环保工作的法治化进程。我国现行环境法律

7、体系所面对的主要问题3.1环境立法体系的不完善环境立法属于行政立法的范畴。由于我国的行政立法不发达，没有一部专门 的“行政机构组织法”，从而不能像人大、法院、检察院系统那样从上到下建立 有明确法律根据的行政机构。在环境行政管理方面当然也不例外。从目前的立法 来看，在中央一级没有一部专门的“环境管理机构组织法”，在地方也没有专门 的环境管理机构设置法规和规章。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工的 规定散建于各有关法律、法规和规章中，甚至主要以党委或政府的红头文件下达。 由于没有法律的专门明确的规定，所以环境管理机构经常处于变动之中，而且各 地方也很不统一。有的地方设专门的环境保护局，有的地方

8、则不设；有的让其他 部门代管，有的则一个机构两块牌子。而且，每一次机构改革，许多地方，特别 是市、县一级，都面临着裁减的威胁3从而大大影响了环境管理机构的稳定性。3.2各种立法规定之间缺乏协调和配合完善的环境立法，应当是法律、法规、规章以及不同方面的立法之间相互衔 接、协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括，行政法规的规定比较具体， 而规章的规定只规定具体的实施办法。但现有的立法，有时法律的规定特别具体， 而规章的规定反而较抽象。比如，海洋环境保护法规定了 “环境保护行政主 管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和 军队环境保护部门的意见”这一特别具体的职责要求

9、，但对国务院环境保护行政 主管部门如何对有关部门进行指导、协调和监督这一重要问题却没有进一步做出 规定。而近岸海域环境功能区管理办法这一规章却规定了 “沿海省、自治区、 直辖市人民政府环境保护行政主管部门根据本行政区近岸海域环境功能区环境 保护的需要，对国家海水水质标准中未作规定的项目，可以组织拟订地方海水水 质补充标准，报同级人民政府批准发布”这一本应由法律规定的行政机构的职能。3.3单行立法规定的过于简单作为环境管理主要法律依据的各单行法律，如大气污染防治法、水污 染防治法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等，本应 对各部门的在环境管理方面的职责做出比较具体的规定，以便于各部门各

10、司其 职，并相互配合。但实际上，目前有关的各单行法在规定管理体制时往往都过于 抽象、简单，特别是涉及到有关部门时更是如此，以至于使相关的执法部门认为 自己只是一个摆设。比如，大气污染防治法第四条规定：“县级以上人民政 府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、 铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。县级 以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管 理。”这里的有关部门“根据自己的职责”和“在各自的职责范围内”对大气污 染防治实施监督管理，不仅这些部门不知道到底自己怎样对大气污染防治实施监 督管理，可能连立法起草者

11、都不知道这些相关部门有什么管理职责，而只是一种 立法的套话。其它的污染防治法和资源管理法都存在这种状况43.4环境法的内容存在交叉和矛盾仔细考察我国关于环境法律的立法，就会发现在不同的法律文件之间存在着 相当程度的机构设置重复、职权交叉重叠、主管部门与分管部门关系不明，甚至 不同立法文件的内容相矛盾的问题。3.5某些立法授权不符合科学管理的规律科学的管理分工立法应当是让每一个部门都只承担最符合其管理目标的职 能，特别是不能让其承担与其管理目标直接矛盾或者冲突的职能。另外还应分清 各部门的管理性质，如综合性决策管理、行业管理、执法监督管理等，让每个部 门只承担与其管理性质相符合的管理职能，以避免

12、管理上“力不从心”或“大材 小用”的现象。然而，我国现有的环境法，在授予有关部门环境管理的职能时往 往忽略了这一科学管理职能分工的原则，具体表现为：（1）让行业管理部门行使了监督管理部门的职权在计划经济体制下，我国建立了许多行业管理部门，他们既是对该行业进行 监督管理的部门，同时又是这一行业各企业、事业单位的总老板。其下属单位经 营的好坏，直接涉及到该管理部门的政绩。随着体制的改革，政企、政事逐渐分 开，这些管理部门有的被撤销，有的被合并，成为专门的监督管理部门。然而， 也有一些部门管理的行业（主要是一些国家专营的行业），政企、政事并未完全 分开；有的虽然表面上分开，但实际上还是隶属于管理部门

13、。他们在管理的过程 中主要考虑的是本部门行业的利益，环境效益往往被放到次要的地位。然而我国 的环境立法却将某些环境管理的职权授予了这些行业管理部门。让综合决策性管理部门行使了专业管理部门的职权在我国的政府部门中，主要有两个大的综合决策部门，一是国家发展计划委 员会，一个是国家经济贸易委员会。这两个部门主要应当在各有关部门间进行综 合协调、综合调控和平衡，而不应当承担太多的具体监督管理职责。在环境管理 方面，综合决策管理部门应当负责环境保护的综合规划和环境保护与整个国民经 济和社会发展的综合平衡，负责将环境保护纳入整个国民经济发展规划和计划， 而不要管具体的环境规划和监督管理。但现有的有关综合决

14、策性管理部门的职责 规定并未完全达到这一要求。让专业管理部门行使了综合决策性部门的职权专业或行业管理部门的定位，决定了这些部门只能从本部门的角度考虑问 题，为了使专业部门在履行其职能时不影响国家的整体发展，就需要综合决策部 门对专业管理部门的监督和制约。综合规划、协调、平衡的职能只能让综合决策 部门承担。然而，在环境保护管理方面，目前有关的立法规定却让专业管理部门 承担了综合决策部门的职能。让政府行使了其所属部门的职权在我国的环境立法中，有许多对于政府的授权，使得环境资源法中很多不应 由政府承担的职责都规定给了政府，这样一方面不利于职能部门充分地承担责 任，同时也不利于管理部门有效的监督执法。

15、3.6遭遇国际因素的法律挑战十六大报告指出：“坚持引进来和走出去相结合，全面提高对外开 放水平，适应经济全球化和加入世贸组织的新形势，在更大范围、更广领域和更 高层次上参与国际经济合作与竞争”。加入以WTO为代表的经济全球化，即 意味着国内市场的国际化，意味着必须按照国际通行规则搞市场经济。由于当今 环境问题具有国际性，经济全球化导致环保全球化，其中引人注目的是日益加深 的国际环境合作与国际贸易中的“绿色壁垒”现象。两者集中反映在环境与贸易 的关系问题上。虽然世界贸易组织为适应国际环保时代的要求，已将环境保护和 可持续发展观念纳入其规则体系与运行机制中，力图在贸易与环境之间建立一种 建设性的关

16、系，即在不损害多边贸易体制公平、公开、非歧视原则基础上促进国 际环保合作，促进可持续发展，但由于各国经济、环境、政治、技术因素的差异， 导致环境与贸易冲突的矛盾在国际社会短时期难以根本协调解决，根由即在于发 达国家与发展中国家在经济环境利益与发展权利方面认识悬殊、矛盾深刻。我国 作为一个发展中的环境大国和新兴贸易大国，既面临国内发展经济和保护环境的 压力，亦面临国际上来自发达国家的自由贸易挑战和要求承担国际环保义务、遵 循国际贸易规则的压力。国际上环境与贸易的冲突问题，如污染转嫁或生态侵略、 外资引进加剧国内资源耗竭与生态退化、出口产品遭遇外国绿色壁垒等等，在我 国均早有反映，入世后将更为突出

17、。若不及早采取有效的协调应对措施，这些问 题不仅会严重制约我国对外开放的进程，也会严重损害我国经济社会可持续发展 的物质基础即影响我国的生态安全。一般说来，环境与贸易问题的协调，国际社 会的合作是前提，国内的对外开放(贸易)与环保政策措施是保障。WTO规则与 已有国际环境法规范的冲突与融合，是促进国内环境法制创新的又一动力源。我 国目前已参加签署了 30多项重要的国际环境公约及多边协定，并参加了部分国 际环境合作行动，获得了国际社会的好评。但是，我们不能回避的国内现实问题 有：是未将环境保护纳入经贸发展战略，对外开放政策仍沿袭传统赶超型非 可持续发展模式，片面注重出口创汇数量增长、引资低门槛而

18、忽视环境规则、环 境容量及生态退化后果；是在国际环境合作交流活动及有关贸易与环境问题的重要论坛中，我国 对有关议题的重视不够，未能充分发挥大国影响力与协调主导作用；是针对WTO协议原则条款、已缔结的国际环保公约，国内相关实施性配 套立法滞后；是涉外环境保护的法律规定，大多局限于宪法、环境保护法的原则规定， 缺乏配套实施机制，特别是适应环保产业化、市场化的扶持政策措施几乎空白。3.7社会参与力量缺乏环境管理领域，中国历来是政府主导型模式。在计划经济时代，无论是污染 防治还自然资源的管理，都是由政府包办。而且那时全部都是国有企业，企业间 的利益冲突远没有现在这样明显，仅仅是政府的管理也可以将环境保

19、护控制在比 较好的范围内。目前，我国已经建立起社会主义市场经济体制，现实中各种利益 纷繁复杂，单纯依靠政府的管理已经难以适应环境保护的需要。与此相对的是， 随着社会的发展，公民的环保意识已在不断增强，人们越来越深刻地意识到生态 环境的重要性。但是，普通民众往往难以找到有效的途径来实现自己的权利，法 律法规中也鲜有公众参与环境管理的具体规定。而对于企业又缺乏有力的激励措 施，因此出于经济利益的驱动，企业对于环境保护的态度也是相当消极的。相对而言，在西方发达国家，社会参与在环境保护事业中占有极其重要的地 位，日本是其中一个典型的例子。在日本的环境管理中，政府、企业和公众三者 相互促进、相互制约的“

20、三元”结构，使得日本的环境管理基本上是处于一种“政 府控制型”和“社会制衡型”相结合，或者说是“自上而下”和“自下而上”方 式相结合的运行模式。在一定程度上，这意味着社会管理环境，而不只是政府管 理环境。这样，环境管理的难度较小，成本较低，效果较好。环境保护是政府的 主要职责，这已经成为共识，政府在环境管理中起着领导或主要的作用。但是， 我们同样不能忽视社会的作用。如何扩大公众参与，调动企业的积极性，是我们 从日本环境管理的“三元”结构所要学习的。完善环境法律体系的途径和建议4.1执法与司法的改进首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现 行大量的行政处罚上升为具有刑事

21、责任性质的处罚，检察机关应积极参与其中。其次，生态保育要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围，这要取 决于民法物权的完善，与取决于经济建设与环境保护关系的正确处理以及大众环 境意识的提高等各种因素。再次，建立起以检察院为主体的公益诉讼制度，检察院代表环境公害的受害 者提起诉讼。现行环境侵权诉讼是由民法通则规定的，由于环境侵权的受害民众 较广，在诉讼中容易出现“搭便车”现象，不利于共同诉讼人的共同求偿，而公 益诉讼制度的建立能够克服此弊端，并且在当今我国公众法律意识普遍淡薄的情 况下实施此举不失为良策。最后，要正确理解和掌握加大环境执法力度。笔者认为，在我国环境法制建 设系统工程中，执法是

22、末端环节，前面的问题不解决而仅靠末端一刀切，无异于 以堵口子治洪水，是治标不治本，甚至会激化矛盾，为环境法治的发展埋下隐患。4.2加强对环境法立法的研究为使环境立法能够建立在科学的基础之上，我国应当大力加强对环境保护管 理体制立法的研究。研究的内容可以包括：环境保护管理体制与我国整个行政管 理体制的关系；我国目前环境立法的现状及问题；国外环境立法的经验、教训及 其对我国的借鉴作用；我国环境立法的最佳形式和模式；我国环境立法应遵循的 原则；有关环境保护的各部门职能分工的原则和标准；促使有关环境保护的各部 门相互协调与配合并积极履行职责的途径和方法等等。4.3将各单行立法中关于环境法的规定具体化目

23、前我国环境法律的规定，往往规定得特别抽象和模糊。一般是先规定一个 统一监督管理部门，然后再规定有关部门结合自己的职责对环境保护进行监督管 理。主管部门的职责一般来说规定得还比较具体，但涉及到分管部门的职责，往 往是一带而过。使分管部门不知道自己到底有什么职责。比如中华人民共和国 固体废物污染环境防治法第10条规定：“国务院环境保护行政主管部门对全 国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职 责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。”这里的有关部门到底是 哪些部门，这些部门在固体废物方面到底有什么监督管理的职责，一点都不清楚。 要想使分管部门真正负起有关环境保

24、护监督管理的责任，在立法时就必须明确指 明负责的部门及其相应的职能，不能让各个部门去揣摩自己有什么职责吧。4.4 借鉴国外经验国外，特别是工业发达国家，开展环境保护管理较早，其有关环境的立法也 比较完备，积累了较多的环境立法经验，可以为我国的环境管立法提供借鉴，以 便我们少走弯路。例如：日本环境基本法的发展经历了从公害对策基本法、 自然环境保全法到环境基本法的过程，法律调整范围和调整对象越来越 扩大，从单纯的公害控制发展到保护整体环境、全球环境；立法目的也更加深化。 环境基本法的诞生是日本环境法走向成熟、完善的标志，是可持续发展环境 法律化、制度化的好样板。它的成功经验，值得我国学习和借鉴。日

25、本的环境基本法是在整体环境观指导下的统一环境立法，从其调整范 围和调整方式就可以看出来。日本环境基本法的调整客体有三：一是“环境 负荷”；二是“公害”；三是“全球环境保护”。环境基本法已经成为融合 了环境污染控制、自然资源合理开发和利用、自然环境生态保护等的统一环境基 本法。日本环境基本法使我们看到发展融合环境污染控制、自然资源开发利用、 生态环境保护的统一环境基本法在实践中是可行的。我国环境基本法目前问题重 重，如何革新使之既符合法律理论又有利于立法实践，日本环境基本法的发展给 了我们崭新的启示。4.5及时修订与实际不符的法律规定如在宜林地区以植树、种草等生物措施防治水土流失的政府职能划给了国家 林业局，但水土保持法的相关规定至今尚未做出修改。水土保持法规定 的主管部门只有水行政主管部门，并没有规定其他有关部门的职责，当然也没有 授予林业部门在宜林地区以植树、种草等生物措施防治水土流失的职能。这就使 得林业部门进行有关执法时缺乏法律依据。为了建立法律的权威，建设真正的法 治国家，今后应尽量先立法后