当代西方公共服务市场化、社会化、法制化研究

1、当代西方(xfng)公共服务研究主 讲 人 兰 德 刚公共管理(gunl)教研部副主任、教授 共六十四页主 要 内 容一、西方公共服务的理论基础与核心理念二、西方公共服务市场化、社会化、法制化取向(q xin)三、变革的具体个案分析四、西方公共服务市场化、社会化、法制化对中国的启示共六十四页引 言时代特点：国际化、新型工业化、城市化、社会现代化、市场化、信息化。世界潮流：政府改革以市场(shchng)为基础、以公民为中心、以结果为本。中国选择：建设公共服务型政府。共六十四页 一、西方公共服务的理论基础与核心理念（一）公共服务型政府(zhngf)的理论基础公共选择理论企业家政府理论治理理论 政府

2、不再是国家唯一的权力中心;治理的目的是达到善治新公共管理理论 共六十四页系统提出新公共服务理论的是美国行政学者罗伯特丹哈特和珍妮特丹哈特。其原则是：一、服务而不是掌舵。二、公共利益是目的，而不是副产品。三、战略地思考，民主地行动。四、服务于公民(gngmn)，而不是顾客。五、责任不是一个简单概念。公务人员不仅要关注市场，应同时关注依法行政、政治规范、专业标准与公民利益。六、尊重人的价值。不仅仅重视生产力价值。七、尊重公民与公共服务的价值，重于企业家精神的价值。共六十四页（二）公共服务型政府的特征及基本内容公共服务：提供公共产品和服务(城乡公共设施建设、发展社会就业、社会保障服务和教育科技文化卫

3、生体育等公共事业，发布公众信息,为公众生活和参与社会经济、政治活动提供保障和创造条件)。公共服务承担主体： 政府、非政府组织、私人部门。公共服务型政府： 满足(mnz)社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。共六十四页1、公共服务型政府的主要特征政府作用：主要集中于公共领域。政府职责：实现和保障社会公正。政府使命：公共利益的鲜明(xinmng)代表。政府权力：有限公共权力。政府运作：法治政府。共六十四页2、公共服务型政府的基本内容（1）维护型公共服务服务型政府的基石目的：服务于市场经济，维护市场经济秩序职能：维护经济秩序、保护公民权利、保卫国家和社会安全(nqun)。原则：市场

4、第一原则。共六十四页（2）社会性公共服务：服务型政府的主体西方发达国家政府职能的主要内容(nirng)。第一，教育。公共教育支出占GDP约为5.4%。第二，社会保障。社会保障支出占GDP的比重在25%以上。第三，医疗卫生。公共卫生保健支出占GDP的比重约为6.1%。 社会性公共服务还包括环境保护、公共事业等共六十四页（三）西方公共服务的核心理念 （1）提高政府生产力。 （2）引入市场机制。 （3）建设服务型政府。 （4）向地方放权。 （5）提高政府的公共政策设计和实施能力 （6）对结果负责。操作性决策贴近第一线；通过政府过程与市场比较(bjio)提高效率；增强政府对公民的回应；提高政府有效管理

5、能力。共六十四页（四）西方国家建立服务型政府的动因：政治信任度和信心下降。 社会深刻社会转型。 经济金融危机与经济停滞不前。国际(guj)经济全球化 。 公共管理改革运动的实质：增进政府与公民社会的关系，增强政府满足公民期望的能力。 共六十四页二、西方公共服务市场化、社会化、法制化取向 （一）公共服务市场化公共服务领域引入市场机制，根据市场经济(sh chn jn j)要求确立政府的职能。目标：减少政府干预，充分发挥市场力量内容：实行国有企业民营化，政府放松对经济生活的管制。 共六十四页1、公共服务市场化的原则决策和执行分开。公共服务的提供多元化。消费者有自由选择(xunz)的权利和用以选择(

6、xunz)的资源共六十四页2、公共服务市场化的主要形式（）合同出租（）公私合作（）用者付费制 公众消费公共产品按标准适量(shling)交费。（）凭单制度 政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放的优惠券。共六十四页（二）公共服务社会化公共服务社会化： 政府收缩(shu su)公共服务范围，将原来由政府承担的一些公共服务职能大量转移给非政府公共组织和私人部门。共六十四页1、公共服务社会化的主要内容（1）培育公共服务提供主体的多元化 职能社会化：较发达的社会和社会组织。 要求：打破政府提供公共服务的垄断(lngdun)地位社会资源和权力高度集中于政府手中，不可能进行公共服务社会化。主体多元化：公

7、共服务不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的唯一机构。共六十四页（2）推行公共服务社会化的配套改革 公共服务社会化：政府放权与政府还权。 公共服务社会化：政府职能外移，社会承接。 配套变革：行政组织架构调整、规则制定、政府和社会之间合作、公众参与。 （3）政府和非政府公共组织关系的转变(zhunbin) 非政府公共组织与政府分担责任。 非政府公共组织与政府形成互补关系。共六十四页 2、公共服务社会化的模式选择 政府市场化模式政府提供,不组织生产。 非政府部门“私营”商业型模式非政府部门直接与顾客以契约的形式确定公共服务的标准、要求达到(d do)的指标等，按约定价格向用户收取服务费用。

8、用户自我服务模式根据用户个人或集体的意愿，自行组织提供，或自己行动减少对公共服务的需求。表现为：无偿捐赠、志愿服务和非营利性的收费服务，具有一定的公益性。 共六十四页(三) 公共服务法制化 强调公共服务的法律(fl)保障。 公共服务的选择、确定、内容、标准、手段、效果等均按法律程序操作，重视公共服务的制度化建设。共六十四页 三、变革的具体个案( n)分析韩国：改革是否必须从本地区的情况墨西哥：提高政府效率和减少腐败芬兰：以成果为导向美国： “重塑政府”英国：对传统的官僚制结构提出批评澳大利亚：依据经济学理论转变公共管理激励机制加拿大：缩减政府的规模不发达国家：压力的夹缝中（学习发达国家改革方案

9、与形成自己管理能力）共六十四页（一）西方国家的具体做法1、新西兰 人口383万，面积27万平方公里从扩大公民基本权利到政府公共服务项目，新西兰政府在世界各国中是最为激进的。世界上第一个给予(jy)妇女投票权的国家（1893年）世界上第一个从“摇篮到坟墓”的福利制度（1935年）几乎没有失业或通货膨胀，生活水平排名世界前列。经济高度管制和给予补贴：从运输、能源到通信，国有企业占用了政府公共开支的大部分。共六十四页新西兰改革五大特征：强有力的理论指导新制度经济学深思熟虑的计划自上而下塑造官员的思维方式交易成本学改革是一个不间断的过程 19781985：管理主义阶段(jidun)，将企业风格的引进政

10、府运作。 19861991：市场化的阶段，将经济学方法引入政府管理。19921996：战略阶段，减少市场化带来的片面性。 1997年后：能力适应的阶段。改革最具进取性、最为雄心勃勃目标与成果透明共六十四页具体操作：（1）民营化和公司化。出售了20多家国有公司。（2）绩效承包。首席执行官有很大的灵活性。从终身任职改为5年合同制。（3）产出预算。政府(zhngf)管理者对绩效负责。（4）战略规则。1992年以来，形成了世界上第一个采取应计增益方法评估项目成本的政府。新西兰改革：给予管理者更多的灵活性（ “让管理者去管理”），同时让他们对后果严格负责（ “使管理者管理”）。共六十四页2、英国的私有化

11、改革 人口5900 ，24万平方公里 雷纳评审（19791986） 部长管理信息系统（1980） 财务管理新方案（1982） 下一步行动方案（1988） 公民宪章运动（1991） 竞争求质量运动（1991）1979年撒切尔夫人：民营化无禁区。 40多家国营大企业卖给私人 电力、供水、天然气等自然垄断行业也实行民营化英国的私有化改革取得了较大(jio d)的成效,世界上有190多个国家和地区先后效仿英国。共六十四页撒切尔政府主要采取的措施:（1）地方公共事业私有化 出售地方政府公共资产(公有(gngyu)住宅的出售)。 地方公共事业中引进私营企业 1983年：强制竞争投标扩展到医院伙食供应和清洁

12、工作。 1985年：公共汽车运输必须通过投标进入商业运行。 1988年：学校膳食、垃圾收集、街道清扫等七项服务业举行投标 强调竞争机制与非调控化。创立“城市发展公司”共六十四页（2）内部市场改革 主要是教育和国民医疗保健教育改革1980年、1981年和1988年三个法案以各种方式扩大了家长的选择权力。国民医疗保健制度改革 （1）打破大一统的管理机制,建立小而活的管理机制。 （2）各医院和医生提高效率，厉行节约,控制总开支的增长。 拨款不再(b zi)按照所管辖医院、医生的规模与数量,而是按其辖区人口的多寡。 旧体制：病人必须到指定医院就诊方能享受免费待遇。 新体制：选择多家互相竞争的医院供病人

13、选择。 共六十四页（3）控制地方政府开支、削减(xujin)地方财政自主权控制地方财政： 1980年：颂布“地方政府、计划及土地法” 。 1982年：“地方政府金融法”。 1984年：公布“地方税法案”。 20世纪80年代,保守党政府先后通过了约50个法案以削弱地方当局的权力和独立性。共六十四页1991年，梅杰政府实施“公民宪章”运动政府公共部门以宪章的形式确定自己所提供公共服务的内容、标准和责任。基本要求：公共服务(fw)效率、质量、时限，公务人员的行为准则、服务(fw)态度、服务(fw)承诺等服务标准必须明确；公共服务信息必须透明、公开；允许公众有选择服务机构的机会；推广和完善合同出租制度

14、,以竞争求质量；办事程序的简化和一体化；建立方便的投诉受理机制与渠道，确立明确的补偿标准与便捷的受理程序，完善公共服务的监督机制。共六十四页 3、美国公共服务社会化改革 人口3亿,面积930万平方公里。 约翰逊总统：发动了计划、项目、规划与预算系统的改革 尼克松总统：执行目标管理。 卡特总统：实施零基预算。 里根总统：采纳格雷斯委员会的主张。 布什总统：实施全方位质量管理。 2000年布什当选总统：确定“以公民为中心、以结果为本、以市场为基础”三大原则。 美国政府公共服务职能改革强调(qing dio)利用市场和社会力量,推行公共服务社会化 。共六十四页（1）改革的原因(yunyn)政治原因不

15、信任政府军事原因前苏联解体经济原因预算赤字 社会原因外部因素（改革的国际浪潮） 内部因素（企业界的改革运动）技术原因信息技术政府管理的方式 不适应 共六十四页（2）改革的内容“大政府”时代的终结(zhngji)。 1993年3月到1996年1月，精简公务人员24万人,裁撤2000多个过时的派出机构,终止200多个执行方案。 改革后的联邦政府雇员占全国职工人数的百分比达到了自1931年以后的最低点。 共六十四页彻底改变政府的内部运作。以往花54美元才能买到的钉书机,现在只需4美元;以往要花27美元寄发的快邮,现在只要3.62美元;以往国内长途电话费每分钟需要16美分,现在只需2美分。1996年之

16、前,联邦政府雇员中大约有1/3人员的主要工作是为其余2/3的人员制定工作规则。删除大批不必要的职位,减少公文旅行。 国防部简化(jinhu)层级及工作手续后, 每年节省的支出超过1亿美元。共六十四页以更好的品质服务民众。 1994年，出版了第一本政府服务标准手册顾客至上:服务美国民众的标准。 1996年,联邦政府共有200多个机构，执行了3000多种服务标准。 美国民众可借助政府网络化工程直接办理多项行政事务。 克林顿倡导(chngdo)电子化政府：为向民众提供更多更好的服务提供工具技术支撑。共六十四页改革处置外部业务的方式。删减过时管理规制,推进与民间企业合作。每增加一条新的管理规制,必须终

17、止或简化(jinhu)一条旧的管理规制。删减规制16000多页,大幅简化的规制有31000页。行政简化工作,每年为民众与企业节省280亿美元。共六十四页改变政府与社区互动的方式(fngsh)。授权各州改革医疗卫生和社会福利体制。与地方政府建立合作关系。政府只负责财政补助，不负责实际规划和执行。共六十四页（3）改革主题顾客导向、民众优先。从1993年到1998年, 为570多个组织和服务项目发布了至少4000项服务民众的标准。缓松规制、简化程序。删除了大约64万页的内部规则,删除了大量联邦规制。授权员工、注重结果(ji gu)。促进员工自主管理, 成立了850个以上的“劳工管理委员会”和340个

18、“再造实验室”, 倡导企业家精神。 共六十四页多方互动、合作竞争。 政府与企业合作,推进政府事务。 政府与社区合作,提高参与度。降低成本、提高绩效。 截止1998年3月,各联邦机构相对节省政府开支约1370亿美元; 精简联邦政府雇员超过35万人,约占联邦政府雇员总数的16.7%; 裁并(cibng)了约250个机构或项目组织。 共六十四页（4）改革的成就(chngji)费用节省。政府规模缩小。精简规章制度。顾客导向。创建重塑政府实验室。法律保障。共六十四页4、瑞典模式：社会民主党的探索 人口886万，面积44万平方公里。爱立信手机、沃尔沃汽车、宜家贸易等全球闻名。20世纪80年代中期以后(yh

19、u)，瑞典的低失业率（达到1、7%），低通货膨胀率（达到3、3%）和经济稳定增长率（接近3%），成为调整和发展的样板，成为国际舆论注意的中心。共六十四页瑞典有五个特点：（1）瑞典是世界上最富裕的国家(guji)之一。 自然资源丰富。铁矿总储存量（40亿吨）居欧洲第二位。森林覆盖面积占陆地面积的57%，水资源38000平方公里。人均国民收入是 13520美元。人均住房面积40平方米（别墅住宅占40%左右）。三大差别已接近消失。可以说消灭了贫困，瑞典人过的是丰衣足食的日子。共六十四页瑞典政府公共部门范 围大。公共部门 占 瑞 典 国 民 收 入 的65、4%（ 英 国 占47%，美国35%）。教育

20、、卫生、环保和社会福利等不采用市场经济的办法，而是由公共部门管理。教育制度全部是综合性的，没有(mi yu)私有。卫生事业也没有(mi yu)私有部门。20世纪初，国家预算的10%12%用在教育。科技方面的经费，占国民生总值的1、5%2%。共六十四页 （2）瑞典是社会民主党执政最稳定的国家 社会民主党创建于1889年，是社会民主党执政时间最长的国家。 社会民主党信奉民主社会主义。提出四大民主：政治民主、社会民主、经济民主、国际民主。在国内，标榜三大民主即三大目标(mbio)： 19 世纪末到20世纪20年代：争取普选权和代议制，实现政治民主； 30年代到60年代：创建福利国家，争取社会平等（社

21、会民主）； 70 年代至今：扩大经济民主。 共六十四页（3） 瑞典是典型的福利国家 福利国家的基本内容： 在混合经济的制度下，由政府来推行 “充分就业”、“公平分配”、“社会福利(sh hu f l)”等政策。所谓充分就业、公平分配和社会福利政策国家通过就业政策、分配政策、税收政策对生产、分配、消费的一种干预。福利国家的核心就是社会福利政策。 共六十四页瑞典(ru din)在福利国家当中名列前茅（四个特点）：瑞典的各项有关指标在所有福利国家中都占首位。私人企业在生产领域当中占90%，比奥地利（70%）、英国、法国、意大利（80%-85%）都高。各类税收占国民生产总值的55%，其它西欧国家是35

22、%-40%。较低的失业率。20世纪50、60年代实现了充分就业。战后以来，瑞典政府保证失业率不超过 2%。共六十四页收入均等化。瑞典是西欧国家通过收入再分配后的最平等(pngdng)的国家。社会福利设施完备、待遇很高。 建立了一整套的全民社会福利制度从产婴补贴到养老金，乃至孤寡家庭补助、教育津贴、培训津贴等，应有尽有。 政府在社会福利上的开支占国民收入的比重，1974 年占24、8%，高于法国、意大利和英国。 共六十四页 瑞典的福利衡量标准：1、医疗保健、福利、长寿2、就业条件和劳动条件3、生活水平4、受教育的机会和文教水平5、生命财产的安全和犯罪状况(zhungkung)6、家庭关系和社会关

23、系7、文化娱乐活动8、对政治生活的参予和关心9、住房和地方所提供的各种服务共六十四页（4）瑞典是一个阶级合作的国家 “瑞典模式”突出特点：政治妥协和阶级合作。瑞典社会民主党三种手段(shudun)：议会道路、阶级合作、政治妥协。瑞典没有宗教、民族、种族纠纷。长期以来，瑞典执行“平时不结盟，战时守中立”的和平中立政策。1814年以来，190多年来都处在和平环境中。 共六十四页（5）瑞典是一个民主与法治的国家 民主传统，法治完备，社会生活和思想文化自由 在重大问题上，常通过全民投票方式解决问题。如20世纪60年代行人靠左走改成靠右走的问题和1980年就核电站发展问题都举行过公民投票(n mn tu

24、 pio)，一切按投票结果执行。 向居民通报有关政府机关工作、各种机构的组织活动，制定决策、大型计划的工作很出色。共六十四页 法律至高无上886万人口的瑞典，有97个区法院，6个上诉法院，还有课税事务法院、公共事业法院及审理水力、住房、商业、土地及劳资纠纷等事务的法院。重视对犯罪的预防(yfng)和对罪犯的感化教育。共六十四页 （二）西方公共服务市场化、社会化、法制化的总体战略1、超越官僚体制 中心任务：寻求(xnqi)转变官僚制，消除推动官僚制运行的动因。摆脱由权威推动的等级体制。用更具竞争性（市场战略推动）和更具回应性（作为顾客的公民要求推动）的东西来替代陈旧的东西。共六十四页2、实现协调

25、的公民管理改革努力(n l)：增强政府能力，形成对超越官僚体制界限的回应。美国重塑政府：形成 “一站式服务”；加拿大政府：实现“以公民为核心项目提供”；英国政府：改进政府服务的协调性。 英国政府开展围绕人类主要生活事件（出生、上学、结婚、死亡）的有机服务，将不同的政府组织联合起来提供服务，以便公民能更加容易地度过生活转折点。共六十四页四、西方公共服务市场化、社会化、法制化对中国的启示 基本态度：在坚持中国特色中与世界接轨(ji u) 。转变理念 西方政府：以公众为中心,倡导公众参与,强调政府对公共需求的认可,接受公众监督。 中国政府：从以政府为中心转变为以公众为中心;从官僚政治走向民主政治;从

26、命令式走向协商式。“各就各位” 转变政府职能的基础明确政府定位。政府应该在“越位”处“定位”,在“缺位”处“补位”,在“错位”处“正位”。 共六十四页“权职迁移”“外移”：政府职能要转移并服务于市场、社会和企业。“平移”：同级政府工作部门之间职能的转移,相似(xin s)的职能合并为同个部门。“下移”：上级政府职能向下级政府、基层政府转移,权力向下流动。共六十四页结 束 语改革共同点效率高、质量佳。改革是一条没有“路标”的路,改革是一次又一次没有“灯塔(dngt)”的远航。 共六十四页共六十四页思 考 题1、试述西方行政学的发展及其研究意义。2、试述行政生态学的主要内容及其评价。3、论述韦伯官

27、僚制理论的主要内容及其评价。4、试述公共选择理论的基本(jbn)内容及其对我国公共管理的启示。5、如何评价西方企业家政府理论。6、论当代西方行政改革的主要内容及其启示。7、如何建立有中国特色的公共服务型政府？共六十四页农者有其地 来者(li zh)有其尊劳者有其得 工者有其居孤者有其养 优者有其荣力者有其乐 外者有其归 共六十四页1、政府公共管理的职能(zhnng)究竟是什么？2、政府应该如何最好地实现公共管理的主要目标？3、实现政府目标需要具备什么样的能力？4、民族国家与多国组织、商业部门以及非政府组织之间的关系应该是怎样的？5、政府如何能够最好地体现民意？6、如何通过公共管理来增进整体的公

28、民利益，而不受制于一些狭隘的利益？7、如何将公民的不信任和不认同感降低到最小程度？ 良好的政府公共管理对于经济繁荣和社会稳定来说是一个必要条件。 公共服务市场化、社会化、法制化西方各国行政改革的三大主题。共六十四页西方各国20多年来，在加强制度建设方面进行了许多(xdu)有益的探索。主要可以归纳为以下方面：1、“大部(d b)制”。2、咨询机构相对独立制。3、政府业务合同出租。4、合同制。包括政府业务合同、政府官员的任职合同。5、放松规制。6、政府回应制。7、项目制。8、财政责任制。9、成果导向制。10、产出预算制。 11、政府雇员制。12、绩效评估制。13、公私合作伙伴制。14、公共服务社区

29、化。15、顾客导向制。16、社会承诺制。17、公共安全预警机制。18、危机管理应急机制。共六十四页19、弹性工作制。20、决策与执行分开制。21、政府采购制。22、公共服务“用脚投票”制。23、公共项目民营化。政府负责服务的提供，企业或其它组织负责生产。 24、公共服务凭单制度。政府部门给予有资格(z g)消费某种服务的个体发放的优惠券。25、特别服务用者付费制。公众消费超过法定标准的服务，应适当交费。26、个人财产定期申报制。27、行政伦理法制(fzh)。28、政府“网上办公”。致力于建立政府与社会、企业、公民互动的“无缝隙化”政府。29、首问负责制。共六十四页在执行政事分开原则中改革事业单

30、位管理体制我国现有事业单位近130万个,人员近3000万,为行政机构人员的4倍多。过去,事业单位成了行政机构改革分流人员的“蓄水池”,成为机关的“后方基地”、主管部门的“自留地”。 借鉴西方发达国家社会事业改革方面的经验尤其是市场化运作的做法： 改变(gibin)国家包办切“事业”的局面,除少数公益性较强的事业单位外,对绝大多数事业单位进行市场化改革,使其向企业化、民间化、社会化方向发展。首先应将事业单位与政府部门脱钩,取消行政隶属关系,建立法人治理结构。其次,将原事业单位承担的行政职能划归政府部门,对从事辅助性、技术性、服务性工作的事业单位,则实行产权制度改革,并改制为股份制的事业单位,逐步向企业转化;不定行政级别,建立不同于政府部