第六章预算会计的未来

1、预算会计Budgetary Accounting北方工业大学 于国旺目 录 预算会计总论第一章 财政管理与预算会计第二章 财政总预算会计第三章 行政单位会计第四章 事业单位会计第五章 预算会计的未来第六章第六章 预算会计的未来本章主要介绍我国预算会计未来的改革问题，包括推进预算会计改革的背景、发展方向以及应处理好的几个关系。通过学习，学生应当对我国预算会计的未来形成较为明确的认识。第一节 预算会计改革的背景一、预算会计改革的国内背景二、预算会计改革的国际背景一、预算会计改革的国内背景（一）市场经济体制和政府职能转变的客观要求政府职能的转变，客观上要求政府按照市场经济的规律和原则来运作，不再直接

2、干预各项社会经济事务。在这种条件下，政府必须提高决策的透明度、民主化和法制化程度，大力提高政府管理经济的能力。为了实现政府职能的顺利转变，充分发挥政府在市场经济中的“掌舵者”角色，必须有更为全面的政府财务信息的大力支撑，包括全面反映政府各项财务活动的信息及其相关的非财务信息。一、预算会计改革的国内背景（二）深化财政管理改革的客观要求公共财政管理改革主要在于优化政府财政资金的支出结构，对财政资金的使用实施有效的监控，以提高公共资源的使用效益，提升公共财政管理的透明度，有效降低政府的行政成本。这也需要相应的政府财务信息作为支撑，要求预算会计不仅提供有关预算执行情况的信息，而且还要提供有关反映政府财

3、务状况及其变动情况、财务业绩以及公共资金使用效益等方面的信息，从而能够正确考核各级政府、行政单位和事业单位的绩效。一、预算会计改革的国内背景（三）全面披露和管理财政风险的客观要求由于我国现行预算会计制度采用收付实现制基础，预算会计只能反映政府与事业单位当年还本付息的支出，不包括已发行国债应由本期承担、以后年度偿付的利息以及其他应计负债、或有负债等隐性负债。它使大量的本应由政府财政承担的负债游离于预算会计的核算范围之外，无法提供全面、正确的政府债务信息。这将夸大政府可支配的财政资源，高估政府的偿债能力，而低估政府的财政风险，因而不利于有效防范和管理政府财政风险，将会给政府财政持续、健康运行造成严

4、重的负面影响。一、预算会计改革的国内背景（四）政府绩效评价制度建设的客观要求在我国政府绩效评价制度的建设过程中，政府绩效评价标准设计固然重要，但为政府绩效评价提供数据的财务信息和其他相关信息则更加重要。实际上，政府绩效评价制度是由一套从各方面反映政府受托责任业绩的指标所组成的有机体系，要求预算会计应当提供反映政府与事业单位的财务状况、财务活动结果、服务成本和费用、公共资金使用情况以及受托责任业绩等多方面信息，为我国政府绩效评价体系提供有力支持。但是，我国预算会计只能提供有关政府与事业单位预算执行情况的不完整信息，反映其财务合规性受托责任的履行情况，而不利于对各级政府与事业单位的业绩进行全面、客

5、观、真实的评价，因此亟须进行改革。一、预算会计改革的国内背景（五）政府应对国际竞争的客观要求改革开放以来，我国经济市场化和国际化程度已大为提高，我国经济已经成为世界经济的重要组成部分，影响力也日益扩大。许多国际组织和国家都对我国经济发展状况给予了高度的关注，迫切需要有关我国政府财政状况的信息，为其制定经济决策、维护世界和本国经济稳定提供有力依据。由于我国政府在国际资本市场的融资行为越来越多，有关债权人也密切关注我国政府的财务状况和偿债能力，以引导其投资取向，规避财政风险。因此，为提高政府财务信息质量、增强财政透明度以满足国际社会需求，我国必须按照财政统计的要求有目的地改革现行的预算会计制度。一

6、、预算会计改革的国内背景（六）改进我国预算会计缺陷的客观要求我国预算会计以政府或单位作为会计核算主体，人为割裂了预算执行各阶段的有机联系。而且，财政总预算会计无法实施对行政单位、事业单位会计的监督和控制，各行政单位和事业单位所提供的预算会计信息也无法进行相互比较。我国现行预算会计采用收付实现制确认基础，它除了反映年度预算收支执行情况及结果、为预算管理服务外，并没有提供更多的财务信息，特别是有关政府财务状况的信息。一、预算会计改革的国内背景（六）改进我国预算会计缺陷的客观要求我国现行预算会计制度只把各级领导机关、上级财政机关和行政事业单位领导界定为主要的信息使用者，忽视了外部使用者利用会计信息对

7、政府与事业单位进行有效监督和绩效评价的需要。由于我国预算会计制度定位于为内部使用者提供信息服务，所以我国年度预算会计报告很少对外披露，而且信息披露程度也不充分。一、预算会计改革的国内背景（七）企业会计改革的实践和经验自改革开放以来，我国企业会计模式发生了重大变革。特别是自1992年企业会计准则基本准则发布以来，我国适应市场经济发展需要的企业会计准则体系建设有了巨大进步，逐步打破了分行业、分所有制的会计模式，并建立起了“准则+制度”这一适应我国现阶段会计发展状况的会计模式，积累了非常丰富和宝贵的实践经验。实际上，企业会计改革的一些做法和经验，可以为我国推动预算会计的改革提供很好的借鉴作用，应当予

8、以吸收和利用。二、预算会计改革的国际背景（一）西方国家的政府会计改革实践1983年，新西兰先后颁布了公共财政法案和财务报告法案，将权责发生制基础全面引入政府会计，成为世界上第一个对政府会计进行实质性变革的国家。澳大利亚也于1997年颁布实施财务管理和会计报告法案，规定在政府会计中全面采用权责发生制基础。当前，超过半数的经济合作与发展组织成员国开始在政府会计中不同程度地引入了权责发生制。许多发展中国家也正在改革政府会计体制，准备向权责发生制基础政府会计过渡，在一定程度上采用修正的收付实现制或修正的权责发生制。我国应当高度重视国际政府会计改革的发展动态，从而为我国推进预算会计改革提供有益的借鉴。二

9、、预算会计改革的国际背景（二）国际货币基金组织的努力1996年，国际货币基金组织发布政府财政统计手册，1998年又先后发布了财政透明度良好做法守则原则宣言和财政透明度手册，并在2001年对财政透明度手册和政府财政统计手册进行了修订。作为维护全球财政货币政策稳定的国际组织，国际货币基金组织对各国的财政和货币政策具有重大影响力，对各国的财政透明度和财政统计有较强的指导作用，所以势必会对各国的政府会计改革产生较大影响。按照上述文件基本要求，世界各国需要建立一套以权责发生制为基础的、能够充分反映政府财务状况、运营业绩和现金流量的政府会计体系。二、预算会计改革的国际背景（三）国际会计师联合会的努力199

10、6年，国际会计师联合会成立公共部门委员会，并在2004年更名为国际公共部门会计准则理事会，由其负责制定一系列规范性公共部门会计准则和相关实务指南。从成立以来，该机构累计发布了31项权责发生制国际公共部门会计准则，并对其中的11项进行了修订。国际货币基金组织、世界银行、OECD等国际组织已表示支持国际公共部门会计准则的制定和推广工作。我国作为国际会计师联合会的成员国，为积极参与国际经济合作和政府会计活动，发挥我国在国际政府会计领域的作用，必须借鉴上述会计准则公告，进一步改进和完善我国预算会计，提高我国政府会计的国际地位。第二节 预算会计改革的展望一、预算会计改革的发展方向二、预算会计改革应处理好

11、的几个关系一、预算会计改革的发展方向（一）构建预算会计主体将一级政权政府作为基本政府，确认为预算会计主体，就其对辖区内所承担的广泛受托责任，进行会计核算并提供完整的预算会计报告。各级政府部门按职能承担各级政府相应职能的受托责任，提供相应的政府部门预算会计报告，使基本政府能够根据政府部门的预算会计报告，进一步汇总编制一级政府层面的预算会计报告。政府部门所属机构和单位，包括行政单位、事业单位及承担该部门相应受托责任的其他机构或组织。各级政府预算确定和安排的、具有专门用途的预算资金，应当作为独立的预算会计主体。一、预算会计改革的发展方向（二）改进预算会计的核算基础从近期来看，我国可以在预算会计中首先

12、引入修正的收付实现制，核算政府与事业单位在短期内能变现的应收、应付项目以及一些承诺支出，特别是近期内对预算安排产生重大影响的政府债务和承诺支出，将在本预算年度开始后的3060天内收到或支出的现金确认为上个年度的收入或支出，并在期末预算结余中反映保留支出准备额。从中长期来看，我国要实现由预算会计向政府会计的转变，不断拓展预算会计核算范围，初步建立政府财务报告体系，将表外项目分阶段、分项目确认到相关财务报表内，为转向完全的权责发生制基础的预算管理系统创造便利条件。一、预算会计改革的发展方向（三）重新界定预算会计信息使用者从现实情况考虑，预算会计改革应当优先考虑政府与事业单位内部使用者对会计信息的需

13、求；等政府与事业单位承担有受托责任的所有预算活动都纳入预算会计的核算范围，都得到有效的管理，且政府与事业单位财务行为规范了，财务管理水平提高了，能够为外部使用者提供全面、完整、真实、可靠的会计信息时，再考虑如何对外提供相关的会计信息。但由于不同的使用者由于知识水平或其他因素的限制，其阅读预算会计信息的能力会有明显的差异，因此在预算会计信息质量特征中必须包括可理解性的要求，以便使用者能够透过会计数字看清交易或事项背后的本质。一、预算会计改革的发展方向（四）相应增加预算会计信息的内容我国预算会计改革过程中，应考虑相应增加会计信息内容：除了继续提供预决算情况信息外，提供国有资产产权、负债和或有负债、

14、社会保障基金等信息，以保证会计信息的全面性、真实性和可比性；编制符合性会计报表，将实际结果同预算或计划结果相比较，以更好地反映政府与事业单位合规性受托责任的履行情况；逐步提供政府与事业单位活动成本费用方面的信息，以满足加强绩效管理、强化受托责任和公众进行业绩评价的信息需要；提供其他方面的财务信息和非财务信息，以更全面完整地反映政府与事业单位受托责任的履行情况，帮助信息使用者做出更加有效的决策。一、预算会计改革的发展方向（五）建立更具适应性的预算会计制度我国预算会计改革能否取得成功，关键在于是否具有一套接轨国际惯例、体现社会政治经济环境客观要求的会计内容（对象）完整、会计确认基础科学、计量方法恰

15、当、会计模式符合实际需要的预算会计制度。我国应当借鉴国外以公认会计准则来规范公共部门会计的典型做法，从制度规范模式逐步向准则规范模式转变，从侧重于具体业务核算规范向具体业务核算与对外财务报告并重的规范转变，并逐步完善预算会计制度的层次体系。二、预算会计改革应处理好的几个关系（一）预算管理与预算会计的关系在政府与事业单位中，预算管理与预算会计之间关系极为密切，预算会计是实施预算管理的基础。特别是在权责发生制会计基础下，会计能提供更加充分的、有用的信息，包括政府与事业单位各种资产和债务。它们是采用“零基法”编制部门预算的重要依据。如果以“产出法”编制预算，在权责发生制基础下，会计还能提供有关成本及

16、绩效考核指标。目前，我国正在进行推进预算管理改革，预算会计改革也正在逐步酝酿推进，但由于我国预算会计改革相对于预算管理改革已经滞后，因此改革预算会计已显得极其迫切。（二）继承性与创新性的关系我国在企业会计改革以及企业会计规范制定上已积累了大量经验，在推进预算会计改革时应积极吸收其科学内核，继承科学合理的内容，但又不能完全照搬照抄，因为政府和事业单位与营利性企业组织的运营环境和组织特征不同。如果这样做，将会使预算会计改革脱离实际，给我国财政管理改革带来不利后果。我国预算会计改革应当在合理借鉴企业会计成功经验的基础上，结合我国社会政治经济环境和财政管理改革的要求，充分考虑政府与事业单位内部管理和绩

17、效评价的实际需要，有所创新和发展。二、预算会计改革应处理好的几个关系（三）国家化与国际化的关系我国推进预算会计改革应当立足国情，处理好预算会计改革与经济体制改革、财政体制改革、行政事业单位管理体制改革的协同关系，推动这些方面的改革共同发展。目前，引入权责发生制基础已成为国际政府会计改革的一个新趋势。从国外实践看，权责发生制基础在加强政府的资产和负债管理、控制财政风险、提高政府预算及会计信息透明度等方面比收付实现制更具有优势。预算会计改革过程又要适度与国际惯例相协调和趋同，在借鉴国际政府会计改革经验同时注意吸取教训，以免我国未来预算会计改革多走弯路。二、预算会计改革应处理好的几个关系本章小结从国内情况看，我国完善市场经济体制、政府职能转变、深化财政管理改革、全面披露和管理财政风险、政府绩效评价体系建设等因素，客观上需要对现行预算会计进行适当改革；