智利养老模式

1、智利的养老保险制度对我国社会保障模式的启示【文章摘要】本文通过全面分析介绍智利养老保险制度的国际实践及其优劣性，对于规范完 善社会保障制度有三点启示和借鉴：一是引入市场化竞争和严格透明的问责机制有利于改善 社会保障基金的管理效率；二是政府应当承担社会保障制度转轨的成本，化解历史债务；完 全积累的个人账户制并不必然代表社会保障制度改革的成功方向。【关键词】强制储蓄型；社会保障；模式；实践各国社会保障制度模式的选择主要受到历史文化传统、经济社会发展阶段、人口结构 以及社会保障理念的影响。因此，各国的社会保障制度在保障项目、覆盖范围、资金筹集、 资金运作和待遇提供水平等方面均有所差别。概括起来，一般

2、将社会保障制度分为四种典型 模式：国家保障模式、福利国家模式、社会保险模式和强制储蓄模式。国家保障模式由于脱 离了生产力发展水平，不具有可持续性，目前已经被大部分国家所摒弃；福利国家模式强调 政府的责任，保障水平较高；社会保险模式强调政府、企业和个人共同负担社会保障的责任。 本文重点探讨强制储蓄型社会保障模式的国际实践及给我们的启示。一、强制储蓄型社会保障模式特征强制储蓄模式强调个人责任，即基于自我保障原则， 运用政府管制和社会服务功能，设计和实施的社会保障计划。该模式的特征如下：企业和个人是社会福利提供者；市场化管理：政府是计划的指导人、监督人和相对担保人（机制担保，非资金担保）， 企业或个

3、人承担筹集资金、管理计划和支付待遇的计划发起人、管理人和担保人责任；企业和个人委托中介机构，进行市场化的多样运作；建立集体账户或个人账户；受益人依据个人贡献和资产收益获得相应福利待遇。二、智利的养老保险制度模式1、智利养老金体系智利社会保障制度的突出特点就是其养老保险制度的智利模式， 也就是个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营的养老金私有化模式（郑功成，2001）。 其主要特征包括：养老金制度从现收现付制变为完全基金制；养老金支付由确定给付型（DB型）转变为确定缴费型（DC型），退休后养老金与 缴费、基金投资回报和基金管理费相挂钩。私营管理、自由选择。由专门的私营养老基金管理公司（AFP

4、）负责养老金的保值 增值；AFP多家并存，投保人可自由选择其中任何一家，各养老基金管理公司在管理、服 务、收益、收费等方面展开竞争。按照规定，职工有权4次转换自己开户的养老基金管理 公司。监管法制化。养老金投资有严格的规定，在投资范围方面，养老基金可以投资政府 债券、抵押贷款、银行债券、公司债券和股票，国外证券产品以及少量的风险投资产品；在 投资工具方面，必须是经政府认可的私人风险评估公司进行风险分类后，才能成为AFP的 投资对象；在投资数量方面，对一种项目的投资不能超过养老金总额的30%，但对政府债 券投资的限制相对较宽；在投资收益方面，AFP每月的投资收益率不得低于过去12个月全 部养老金

5、平均实际收益率的2个百分点。政府承担最后风险。2、智利模式的主要问题一是缺乏社会保障应有的互济性和公平性。智利养老金实行完全的个人账户制，实际 上不是一种养老社会保险制度，而是一种在法律强制下的个人储蓄加投资型养老模式。智利 模式缺乏职工之间的互济，也延续着在职时的工资差别，扩大了老年人的收入差异，而且这 种制度对于工龄较短的妇女和长寿老人实际上是一种政策歧视。二是智利模式的普及率在90年代后有所下降。智利模式在改革初期吸引了大量工人 参与，1990年参加个人账户缴费的职工人数为264万人，达到了 70.7%，而到了 1994年比 率下降为57.4%，约有40%的职工未参与。三是私营养老基金运

6、行的成本较高。为了争取更多的客户，私营养老基金公司需要花 费大量的营销费用和扩大相应的管理人员。按照历史数据估算，到2004年末，账户管理费 用累计占养老金资产的比例大约为23.82%，也就是说，超过1/5的养老基金资产被管理佣 金消耗掉。四是容易形成垄断，影响效率，且政府仍然承担了最后责任和风险。到2005年，市 场上仅有6家基金管理公司，其中三家大型公司占据了市场份额的70%以上，呈现出高度 垄断经营的格局，影响效率。养老基金公司破产后，政府仍然是最后的责任承担者。在1982 年的经济危机中，掌握养老金管理的最有实力的两大集团一一威尔和克鲁扎一洛蓝集团迅速 破产，政府不得不暂时接管并重新私

7、有化。五是投资回报率波动较大。尽管养老基金历史上取得了平均超过10%的投资回报率， 但投资回报率的波动幅度很大，并在90年代有两个年份是负的回报率。研究也表明，历史 上智利养老基金投资回报率的波动与经济增长呈现出很大的相关性，也就是说智利模式的投 资收益主要取决于经济增长，而不是私营化管理。三、智利模式对我们养老保险制度建立的启示和借鉴1、引入市场化竞争和严格透明的问责机制有利于改善社会保障基金的管理效率传统的社会保障体制个人无法选择基金的管理者，由国家法定机构统一管理。这在传 统现收现付制度下，由于基金积累较少，统一的管理体制的效率损失尚不突出，但仍然存在 着大量资金被用于建设“楼堂管所”等

8、浪费现象。在部分积累制或完全积累制下，国家制定 机构垄断经营将不可避免地带来低效率，直接影响投资收益率。智利的经验表明，在政府严 格的监管下，多家养老基金管理公司参与竞争，可以在确保养老金安全的前提下实现较高的 经营效率，提高投资收益率。根据摩根集团的估计，在1981-1991年的10年中，智利养老 基金的实际收益率年均15%，是国家管理制度下投资收益率的5倍。另一方面，智利养老基金的投资运作受到了严格的政府监管，监管者与被监管者分离， 基金运作对缴费者也是高度透明的。在传统体制下，养老基金的经营管理者隶属于监管机构， 监管者与被监管者事实上是不分的，影响了监管的公正性和有效性。在新体制下，智

9、利的养 老基金管理局作为政府部门负责规范与监管，养老基金管理公司是法定的经营者。基金管理 公司依法向缴款者征收管理费用，但收费必须清楚明确，并定期向缴款者披露信息，为缴款 者提供个人储蓄账户报告。基金的管理和投资计划严格按照分散化、透明化和独立化的原则 进行。因此，我们应当明确个人账户的本质是一种强制性的个人储蓄，其性质归个人所有， 应当赋予个人的知情权和选择权，一是建立规范的信息披露机制，确保基金管理的安全、透 明；二是打破地方社保机构的垄断经营，允许个人在政府监管范围内根据自己的风险偏好选 择不同的基金管理人，扩大基金投资品种，通过竞争实现基金管理的高效和透明。政府应当承担社会保障制度转轨

10、的成本，化解历史债务智利能够顺利实现从现收现 付制向完全积累制的转变，关键在于政府承担了制度转轨的成本，以渐进地方式消化对改革 前参加工作的职工养老金历史欠账。我国的养老保障制度从现收现付制转向部分积累的统账 结合制，也面临者巨大的养老金隐性债务。由于养老金隐性债务规模的测算，同缴费率、退 休年龄和投资回报等参数密切相关，不同的学者测算结果并不相同。宋晓梧等（2001）以 1997年全国统一企业职工基本养老金制度为评估试点，设定不同的参数，得出了 10种不同 的我国养老金隐性债务规模，最低为18301亿元，最高为119353亿元；何平等（2001）以 1999年为评估试点，预测社会统筹基金在未

11、来25年间将出现收不抵支，总缺口 1.87万亿元， 年均717亿元；洗懿敏等（2003）测算了 12个方案，养老金隐性债务规模最高约占2001 年GDP的145%，最低约占110%。毫无疑问，社会保障历史欠账是我国养老金制度转轨为“统账结合”模式的产物，而 且我们选择的是转轨债务规模最大的方式，即要求所有在职人员全都加入新制度。在偿还养 老金历史债务方面，我们并没有采取财政负担或者划拨部分国有资产的方法，而是采取了体 制内消化的方式：即维持较高的企业缴费率和专为“中人”设计过渡性养老金，将转轨前的 工作年限折算成系数，加发一块过渡性养老金。从实践看，由于政府没有采取有效的措施承 担起养老金历史

12、欠账，导致了个人账户长期空账运行，欠账极大地拖累了社会保障改革。总 的来说，以1997年作为转轨起点，转轨成本大约可以在50年的时间内分摊，也就是每年需 落实的转轨成本仅占年度GDP的0.6%左右，完全可以通过发行国债、增加财政支出、出售 国有资产等手段解决。借鉴智利的经验，我们认为不管采取什么方案，应当明确政府对养老 金历史欠账的偿还责任，而不能再沿用体制内消化的方法，由现有职工承担两代人的养老费 用。完全积累的个人账户制并不必然代表社会保障制度改革的成功方向首先，养老制度只是智利社会保障制度的一个方面，个人完全积累的私有化保障模式 并不适用于智利其他的社会救助、社会福利及其社会保险。其次，

13、个人账户从性质上说属于强制性的个人储蓄加投资型养老，缺乏社会保障应有 的责任共担、互济性和公平性，可以说并不是严格意义上的社会保障，基本上属于个人自保。 笔者认为在基本社会保障层次，应当坚持现收现付的全国社会统筹，不设个人账户，充分体 现社会保障的互济性和公平性。世界银行（1996）提出的三支柱养老保障体制：第一支柱是 公共管理的，以税收筹资为基础的养老体制，称为强制性公共管理支柱；第二支柱是私人管 理的，以完全积累制（设立个人账户）为基础的养老体制，称为强制性私营支柱；第三支柱 是以个人的自愿储蓄为基础的支柱，以满足较高水平的保障需求，称为自愿支柱。第一支柱 发挥再分配功能，后两个支柱发挥储

14、蓄功能。可见，第一支柱是不设个人账户的，它体现 的再分配功能与个人账户的储蓄功能是不同的，第一支柱体现的是真正的社会保障。养老金 制度的发展趋势是以个人账户为主导，但是这不属于狭义的社会保障范畴，属于政府强制的 个人储蓄投资型养老制度，应当充分发挥个人的知情权和选择权，允许多个养老基金管理公 司竞争，最大限度地在确保安全的前提下提高基金投资收益率，确保较高的替代率。第三，智利模式还不能等于社会保障制度改革的成功模式（郑功成，2001）。智利模 式在20多年的实践中尽管取得了一些成就，但也暴露出了许多问题。特别是，智利模式高 度依赖基金投资收益率，对经济增长速度、资本市场成熟程度都有较高的要求。

15、智利养老金 的投资收益率也有明显的下降趋势。无论是俾斯麦式的社会保险，还是贝弗利奇的福利国家 计划，都经历了近一个世纪的检验，仍然在很多国家运行着，而智利模式实践的时间尚短， 还难以作出明确的结论。考虑到中国的国情，笔者认为完全积累不能作为我国养老保障制度 改革的目标模式，仍然应当坚持建立社会基本养老保障、企业补充养老保险和个人储蓄性养 老保险相结合的多支柱的养老保障制度。智利养老保险制度改革及其借鉴智利于1980年颁布了养老保险法，实施养老保险制度改革，从现收现付、公共部门 管理到强制个人储蓄、民营机构负责收支运营，建立了以强制性个人储蓄为主的“新制”和以 保留社会保险特点的“旧制”并存的养

16、老保险制度。本文试对智利养老保险制度改革情况作以 介绍，并分析其对我国养老保险改革的借鉴意义。一、智利现行养老保险体制1980年改革之前,智利有200万职工参加养老保险，退休人员80万人。改革后大部分职 工选择转入新制度。目前旧制度中的在职职工25万人，退休人员90万人，同样不再实行雇主 缴费制，完全由个人缴费（15%）,只是不建立个人账户，而实行社会互济,由于靠25万人缴费无 法解决90万退休人员的养老金，因此旧制养老金中的75%仍由财政负担。总之，智利现行养 老保险制度以强制性个人储蓄的“新制”为主，并存社会保险的“旧制”,由政府立法并建立适用 两种制度的监控体系，公立、民营机构具体操作。

17、完全个人缴费供款。“新制”规定，养老保险费完全由个人缴纳，缴费比例为本人工资总额 的10%，另外再按215%左右缴纳伤残保险费和私营管理公司的管理费（实际支出管理费约 1%），月收入在116万比索（合2000美元）以上的部分不缴费，雇主不缴费但有责任替雇员代扣 代缴养老保险费，若不履行这一职责，要受法律处罚。2、建立个人账户。“新制”以建立个人账户、实现个人养老金积累为基础，每一个参保 者都必须建立自己的养老金账户，按月将所缴纳的养老保险费存入该户。个人账户由缴费者 选择一家养老基金管理公司负责管理，随着缴费的不断增加及投资增值，形成养老金积累，缴 费者退休时按个人账户积累额多少决定养老金领取

18、额的高低。个人账户的基本用途是在缴费 者达到规定退休条件后为其支付养老金，但缴费者也可以以个人账户资金做担保申请住房贷 款，甚至可以取出部分现款,前提条件是保证个人账户的储蓄余额能够满足按退休前10年平 均工资的70%支付养老金的需要。3、养老金管理体制。智利改革后养老保险基金的收入、支出、投资等均由私营性质的 养老金管理股份制公司（AFP）操作。该公司的经营按有关法规在养老金管理总监署（SOAFP） 的严格监控下进行，缴费者可以自愿选择任何一家AFP公司，也可以更换，但必须在一家公司 缴费6个月以上。AFP公司的资产与所经营的个人账户养老基金资产分开经营，经营养老金 收益所得完全划归养老基金

19、，其自己的经营收益要依法纳税。申请成立AFP要有一定数量的 注册资本,而且要保证有1万人左右的参保者。目前大多数公司的股东为商业银行，如公司经 营不善可以申请破产，但仅限于公司自身资产，不损失养老金。智利目前AFP公司有8家。智 利政府在建立“新制”时，明确个人账户积累资金可以无风险投资，使其保值增值。20多年来平 均收益率达到11%。4、养老金给付方法。给付条件一般为男满65岁，女满60岁,缴费满20年。但如果个人 账户已积累的基金可满足退休前10年平均工资的70%或50%（伤残），也可提前领取养老金。 给付方式有三种,可自愿选择。计划提款。缴费者符合退休条件后，将个人账户的储蓄款继续存在A

20、FP由AFP 为其制定一个提款计划，按月领取，余额继续按投资回报率计息。如果一个人寿命短，存款余额 未提完，则可以继承;若一个人寿命长，存款已全部提完，则享受由财政支付的最低养老金（150 美元/月）。终身年金方式。缴费者退休时，由AFP将其个人账户储蓄存款余额转入一家人 寿保险公司购买终身年金。若存款余额超过购买最低年金所需金额,退休者又不愿意多买，可 将超过部分一次提取，然后由人寿保险公司每月支付退休者养老金，直至死亡，年金不可继承。临时提款加终身年金。退休者将个人账户储蓄额先提取一部分,其余转入人寿保 险公司，由保险公司支付终身年金。5、养老金政府监管体系。智利新的养老保险制度虽然实行个

21、人账户制度，由私营机构 管理,但并非“私有化制度”，政府一方面对养老保险实施严格的立法和监管,一方面承担最终风险。其监管体系构成如下：劳动与社会保障部,是政府管理社会保障制度的最高行政部门，负责研究制定有 关社会保障的法规和政策，设有专门负责社会保障事务的副部长及其相应的机构和管理人 员。养老金管理总监署(SOAFP),隶属于劳动与社会保障部,但总监由总统任命。负责 管理新制度中所有私营AFP主要职责:一是审查成立新的AFP的申请及破产申请，有权批准 或否决;二是制定AFP管理养老金的有关规则，解释法律的相关条款;三是评估AFP的运营状 况，定期公布，供缴费者选择;四是监控养老金的缴费、转移、

22、收益及佣金情况和基金投资方向; 五是对违法及经营不善的AFP可不经法院直接制裁;六是聘任若干金融分析家，每人分别联 系几个AFP每天向各AFP提供资金市场的价格，汇总各AFP的统计数据等。社会保险总监署(SOSS)，成立于1927年，隶属于劳动和社会保障部，是与SOAFP 平行的一个政府机构。现在的主要职责是监督旧制度的各公立社会保险公司，具体职责类似 于养老金总监署。养老金规范化协会(INP)，其主要职责是规范、统一各公立社会保险公司的养老保 险费收缴、支付标准等制度。风险鉴定委员会,是独立于政府的机构，主要职责是规定AFP管理的养老基金的 投资范围及各种投资比例，包括确认哪些股票可以作为养

23、老基金投资的项目。风险鉴定委员 会由7人组成，其中1人为AFP总监署代表,1人为中央银行代表,1人为AFP公司代表，其他4 人选举产生。二、对智利养老保险制度改革的分析评价目前世界各国社会保障制度五花八门，很难找到两个国家的社会保障制度完全一样，但 有一个共同遵循的原则，就是从本国的实际情况出发设计社会保障模式。智利在其特有的政 治、经济背景下，采取政府强制“突变式”的方法实行完全个人缴费储蓄基金制度。从总体上 看，这一改革是成功的，其积极意义体现在以下几方面：1、在传统的公平为主的养老保险体系建设领域加入更多的效率机制，在传统的国家、 企业责任领域增加更多的个人责任，在传统的政府垄断性管理的

24、领域加入竞争机制，从而进一 步减轻了政府责任,政府由主要筹集者变为监督管理者，减轻了企业负担，增强了企业发展的 活力。2、积累了巨额资金，活跃了资本市场，促进了国家经济发展。智利个人账户积累养老基 金,占全国整个资本市场25%左右。这笔资金的投入，刺激了国内GDP的增长，在GDP增长中, 养老金份额的投资因素占2615%;同时，增加了财政收入，减轻了财政压力。投资者用较低的贷 款利率，购买了 4617万套住房，约5915亿美元，促进了建筑业的发展;由于投资的增加,也促进 了劳动力市场调整，降低了失业率。目前智利不稳定劳动力降到18%左右。3、智利的个人账户制度是对缴费者的储备基金制，比较适应现

25、阶段(特别是私有制条件 下)人们的思想观念,同时资金投资运营的收益率得到了缴费者的拥护,扩大了养老保险的覆 盖面。4、政府在改革中发挥了全面作用。一是将过去破碎的保险制度统一,并进行严格的成 体系的法制化的监督管理;二是有效地解决了极为复杂的“中人过渡”问题;三是财政承担了巨 大的资金责任;四是调节社会收入关系,维护社会稳定。通过政府最低养老金制度来解决个人 账户本身无法解决收入再分配的公平问题。5、私营公司有效的竞争，不仅带来可观的投资收益，而且提高了办事效率、服务质量和 管理水平。当然，智利的养老保险制度改革并非完美无缺，也存在着一些弊端:一是新制度减轻了雇 主的负担，转移到雇员身上，特别

26、是低收入雇员并未从这一制度中得到优惠。二是养老保险实 行完全的个人账户，不实行社会共济,相当于强制个人储蓄,违背了社会保险的基本规律，特别 是个人账户储蓄存额高于退休前10年平均工资70%部分资金可以提前一次性支取，使政府承 担了潜在风险。三是目前个人账户养老金规模越来越大，且投资收益颇佳，主要依赖于智利政 治稳定，国民经济的良好运行及较低的通货膨胀，如果一旦出现经济危机，则后果不堪设想。 1998年亚洲金融危机就波及到智利,养老金运营出现了赤字。四是管理成本过高。佣金即管 理费提取数额较大，已占缴纳养老保险费的215%，造成雇员心理不平衡，存在不稳定因素。三、智利养老保险制度对我国的借鉴尽管我国社会制度、历史文化、经济政治等国情实际与智利存在很大差异，社会保障制 度也不尽相同，但智利实施养老保险制度改革本身为我们提供了许多经验和教训，值得认真总 结和借鉴。1、在筹资上统一养老保险费计征水平。智利的“旧制”养老保险实施55年，被新制度代 替的一个重要原因是“旧制”分散、破碎、体系混乱、