第二讲公共管理学

1、第二讲 公共管理学导论（下）一、公共管理的演进历程从历史的角度看，公共管理是在公共行政的基础上提出并发展起来的。公共行政是指政府依法对社会公共事务和自身事务进行管理的活动。作为一种特殊形式的管理活动，公共行政是与国家的产生联系在一起的，是有了政府才有了公共行政。可以说，公共行政的历史与国家（政府）的历史一样长。按照马克思主义的观点，公共行政是“国家的组织活动”；国家或政府除了阶级统治职能外，另一个基本职能是公共事务管理或社会管理，既创造维护正常的社会生产和生活所必须的条件。 1公共管理历史演进流程在古代社会（农业社会）中，由于生产力水平低，经济不发达，社会公共事务的内容少、范围小，国家或政府组

2、织的规模也就相对较小，结构简单，政府行政管理的目标也比较单一。在这种社会中，君主专制体制是最普遍的政府管理体制。为此，公共行政远没有达到职业化、专业化的程度。2 到了近代，随着由农业社会向工业社会的过渡以及资本主义的产生和成长，生产力迅速发展，社会规模日益扩大，社会分工细化，社会公共事务也日益增多，政府的管理任务也越来越重。随着近代各主要资本主义国家在“三权分立”思想的基础上，建立起立法、行政、司法三权分立的资产阶级政府体制，行政部门履行社会管理职能的相对独立的地位也由此奠定。3 为此，从严格的意义上讲，公共行政是近代社会民族国家出现的产物，在这种国家中，权力和责任的增长与集中，需要有专职的、

3、稳定的和合格的公共行政人员承担，并由此带来了公共行政的职业化和专业化。4 从19世纪末20世纪初开始，随着自由资本主义向垄断资本主义的发展，西方各主要资本主义国家相继进入了发达工业社会。由于工业经济和科学技术的发展，政府管理涉及的内容进一步增多，其管理活动已经包括经济监督、社会救济、教育发展、公用事业管理、税收调节等多个方面。随之而来的是，政府部门逐渐扩展，管理人员迅速增长。51789年美国联邦政府初建时，行政部门只设立陆军部、财政部和国务院三个部门，共雇佣文职人员351人；南北战争前夕，文职雇员增加到3.5万人；1900年联邦行政机构文职人员增加到23万多人。6政府行政费用支出也大幅度上升，

4、美国政府的行政费开支在19世纪50至70年代的20年间增长了近60%，从1150万英镑增加到1800万英镑。政府对整个社会活动已经有较大的影响力，由此造成了“行政国家”的出现。7行政国家所谓的行政国家是指19世纪末20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、司法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张；具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种现象。 8从19世纪末20世纪初至今的百余年间，随着西方各国工业化的完成，造就了适应大机器时代的公共行

5、政模式。9 这一模式的主要特点是：权利集中，层级分明；法规众多，职能广泛；行政规模庞大，程序繁杂；官员照章办事，循规而行；运用相对固定的行政程序来实现既定的目标。在分工精细、任务明确、外部环境相对稳定的工业社会，这种以科层制为核心的公共行政模式还是比较适应的。 10但是，到了20世纪70至80年代，社会情况则发生了根本性的变化。 首先，由于70年代的石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等原因出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。其次，自第二次世界大战以来政府职能的不断扩展，政府规模的急剧扩大，使得西方各国政府机构普遍臃肿

6、，运作僵化，效率低下。致使公众对政府的不满越来越强烈。11 第三，工业化的完成在带动社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、贫富差距问题、社会治安问题、失业问题、环境问题、健康问题等等。面对日益复杂的社会，传统的政府功能以已感力不从心，导致政府不可治理性的增加。 第四，由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，使得各国政府迫切需要建立一种灵活、高效，具有应变能力和创新能力的政府管理新模式，以增强国家的竞争力。12总之，时代的变迁呼唤着新的公共事务管理模式，对传统公共行政模式的改革以势所必然。为此，从20世纪80年代开始，首先在英美等国，然后是在全球掀起了一场深刻而广泛

7、的公共行政改革浪潮。在西方，这场行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动，是公共行政向公共管理转型的开始。13这场运动以1979年英国首相玛格丽特 撒切尔上台为标志。继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大刀阔斧的公共行政改革。美国的行政改革自里根政府开始，到了克林顿政府时期，这项改革逐渐地显露出系统化和全面性的变革特征。继尔，加拿大、荷兰、法国等经合组织的其他成员也都采取了类似的改革措施。进入90年代之后，一些新兴工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也开始加入这一公共行政改革的大潮中来。14总的来说，

8、从20世纪80年代开始的这场全球性的行政改革运动主要是要解决三个方面的问题：第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求使政府“管得少一些，但要管得好一些”；第二，尽可能地实现社会自制，鼓励社会自身的公共管理，也就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足；15第三，改革政府部门内部的管理体制，尽可能地在一些部门中引起竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。虽然不同的国家在改革中选择的路径和采取的措施有所不同，但共同的方面都表现为精简机构、削减政府职能、放宽规制、压缩管理、政府业务合同出租、

9、政府服务以市场为导向、打破政府垄断和公共服务社区化等措施的运用。 16这些措施在实践中的运用已经取得了很大的成功，但最为根本的是，这场全球性的行政改革运动反映了公共管理发展的未来趋势，那就是政府的公共政策化和公共管理的社会化。17政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。也就是说，政府能够成为专门的公共政策制定和监督执行的部门，是以把公共管理职能转移给政府以外的社会性公共管理组织去承担为前提的。原先那种政府与社会的直接联系和两极互动转化为通过政府以外的公共组织的中介而联系在一起，政府与社会之间的互动关系在政府以外公共组织的缓冲作用下运行。18但是，政府以外的公共组织虽然担负的是政府所承

10、担的公共管理职能，却不是政府的组成部分，而且也不是政府机构的延伸，它在本质上属于社会的范畴，它取代了一些政府部门而承担起公共管理的职能，这也意味着社会自身实现了自我管理。19公共管理的社会化所意味着的是政府的非管理化。因为，当政府的公共管理职能转让给社会之后，政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行。尽管这一点还只是公共行政发展的一个新的趋势，却预示着人类公共管理模式的变革，是政府职能定位的根本性改变。20从历史的角度看，公共管理是在公共行政的基础上提出并发展起来的，在不同的历史时期公共管理（公共行政）的发展表现出不同的特点，20世纪80年代开始的全球性的行政改革运动即“新公共管理”运动，

11、是公共行政向公共管理转型的开始，公共管理发展的趋势是政府管理的公共政策化和公共管理的社会化。21“新公共管理”运动对中国行政管理改革的借鉴意义 新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。22中国是发展中国家，同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽起步时间不长，却已获得了经济高速增长、人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随

12、着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，23政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题，有必要进行深人的研究和探索。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验，起到一定的借鉴作用。24尽管根据我国国情和公共行政管理实际发展水平，传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。毕竟，西方发达国家公共行政管理改革与我国公共行政体制改革所处的社会发展背景不同。25但是我们认为，这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方

13、新公共管理的某些思想。这是因为，世界各国在公共行政管理改革中面临的许多问题都是共同的，这一点不论在理论上还是在实践上都是如此。因此，了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。26纵观西方新公共管理思想的理论和实践，至少在如下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义：271新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率 我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制，造成权力过分集中，政府管了许多不该管，管不好，也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互

14、相掣肘、扯皮；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。28新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。292新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引人公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的 30尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈

15、这些方面则可以为公共管理所借鉴。31通过将企业管理的讲求投人和产出、讲求成本核算的精神引人政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。323新公共管理将竞争机制引人政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位 这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。33为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引人公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进人提供公共服务的领域

16、。34例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。354新公共管理从注意遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展 我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，不消说建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。36但是必须看到制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如

17、何将法律法规及管理制度落到实处。37而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。385新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响 这一点给我们的启发是，行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。39公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。40在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。

18、41因此，尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。42值得指出的是，我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。43因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展，已经形成了一整套完善的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的，而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制还不完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地

19、借鉴和吸收，而不能全盘照搬。44二、公共管理学的形成与发展公共管理学作为一门新兴学科，是在公共行政学的基础上，融会了现代经济学、政治学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论而形成和发展起来的。因此当我们回顾公共管理学的演变历程时，就离不开对与它有着不解之缘的公共行政学的发展及其他学科理论的追溯。45关于公共行政学的产生和发展过程及其在不同历史时期表现出的特点，在文字教材中有比较详尽的叙述，因时间的关系这里就不再陈述了。在此次课里，主要着重谈一谈在20世纪80年代的“新公共管理”运动伴随下，公共管理学是如何得到迅速发展的。20世纪80年代的“新公共管理”运动伴随下，公共管理学的迅速发展46从2

20、0世纪70年代开始，西方各国在社会发展和政府管理中遇到了前所未有的严峻挑战。由于第二次世界大战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干预，导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现；政府管理也危机四伏，政府财政紧张、机构臃肿、效率低下、政策失效乃至政府失灵。47而以往的公共行政理论对于这些问题均无法给予很好的解答。正是在这样的时代背景下，一种以解决政府和其他公共组织对公共事务的管理为核心，融合了多种学科相关知识和方法，试图对政府的职能及其与市场、社会关系重新定位的公共管理理论“（新）公共管理学”，在80年代的英美应运而生，并迅速扩展到西方各国，成为

21、近年来西方规模空前的公共行政改革运动（即“新公共管理”运动）的重要指导思想。48公共管理学在形成和发展中的特点公共管理学以公共管理的问题为核心，融合了来自相关学科的知识，突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、组织行为学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理的研究之中。49例如，它从现代经济学中特别是新自由主义经济学中汲取营养，将经济人假说、市场竞争、成本效益分析、交易成本等理论当作自己的理论、方法的组成部分；它直接运用了当代工商管理学的新成就，将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇用制、绩效工资等工商管理的理论、方法和技术应用于公共管理的理

22、论和实践之中；50它把政策科学或政策分析对于公共决策系统及其过程的研究成果以及政策分析的方法和技术融合于公共管理理论之中。由此，公共管理学使自己具有了跨学科或交叉学科的特性。51公共管理学涉及了以往公共行政学所未涉及的许多领域和主题，如公共物品（公共财产）、外部性（外部经济）、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、政府失败、自给型公共组织、多元组织等，并对以往公共行政学所涉及的主题也做出了新的诠释（如对效益概念的重新界定）。52公共管理学还在研究方法上较多地借鉴了经济学的理论和方法来探讨公共管理或政府管理问题，因此，公共管理学往往被人们称作以经济学为基础的新行政管理理论或被称为“市场导向的

23、公共行政学”，以区别与以政治学为基础的公共行政学。53公共管理学的研究主力是一批被称为“政府的经济”或“新政治经济学”的学者们，他们当中最有影响和成就的学派是公共选择学派。54按照其代表人物布坎南等人的观点，公共选择是用经济学的途径（经济人假设、方法论个人主义、交换范式等）来研究传统的政治学和行政学的主题尤其是政府决策问题而形成的一种新理论。55公共管理学提供了一种当代公共管理的新模式。它为公共管理实践尤其是如何处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，提供了一整套不同与传统公共行政学的新思路。这可以概括为：56（1）公共管理和公共服务的社会化。对于以往的公共行政来说，政府垄断了社会管理和

24、公共服务的一切基本方面，新公共管理学则倡导尽可能的把那些社会自己有能力承担的社会管理和公共服务活动交给社会，让社会实现自我管理。57（2）把竞争机制引入到政府中来，实现政府与社会之间以及政府内部的公共管理（服务）竞争。如果说在一百多年的公共行政科学化和技术化的努力中，一直希望以加强政府运行的技术含量来提高公共行政的效率的话，那么恰恰是政府在公共管理和服务等这些公共物品的供给方面的垄断，造成了效率低下。58（3）对政府的公共物品供给实行成本效益核算，以防止过去那种政府公共管理（服务）垄断条件下的预算最大化和政府规模恶性膨胀的趋势出现，要求把政府预算与政府工作的绩效联系起来，对政府进行效能监督。5

25、9（4）倡导在公共管理和服务中选择顾客导向的价值理念，即在公共行政中引入企业家精神。政府不再是高高在上“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是为政府提供税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。6080年代以后西方各国政府改革的市场化和社会化取向，在相当程度上体现了公共管理学理论的基本精神。公共管理学者提倡的公共管理尤其是政府管理，以实际问题为核心，拓展了行政学的研究范围和主题，融合经济学、管理学、政策分析、政治学等领域的知识，形成更广泛综合的知识框架，并形成新的管理方式，对我国的行政学研究以及政府管理实践是有借鉴、启发意义的。61然而，由于世界各国的公共行政改革运动依然还在行进之中，新公共管理的思想探索也在进行之中，所以，严格地讲，公共管理学还是一种尚在发展中的学科，迄今为止，它并未形成统一的、成熟的理论体系及范式，它的