我国保障性住房体系建设现状

1、我国保障性住房体系建设现状张所续1（中国国土资源经济研究院 北京101149）摘要：随着城市住房向着市场化和商业化迅猛推进,部分城市房价也随之一路飙 升，中低收入群体无力购房的状况日益突出，并逐渐成了严重的社会问题之一， 保障性住房的建设，成了当下政府和民众关注的热点。通过分析我国保障性住房 建设情况及存在的问题，提出一些针对性的建议。关键词：房地产市场，保障性住房，经济适用房，廉租房随着我国经济发展和城镇化的推进，居住需求和攀升的房价矛盾 日益突出，住房问题成为社会关注的热点、焦点问题。解决中低收入 人群的住房问题，不仅关系到国民的生存问题，也关系到一个国家经 济发展和社会稳定。近几年，国家

2、不断加大住房保障力度，采取多种 方式对不同困难类型家庭实施住房保障，解决了部分低收入家庭的住 房问题，促进了经济、社会的协调发展。保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定建 设标准、限定销售价格或租金的，具有社会保障性质的住房，它包括 城市的廉租住房、经济适用住房，一些林区、垦区、煤矿职工的棚户 区（危旧房）改造、游牧民定居工程以及自2009年开始由国务院确 定的试点地区的农村危房改造工程。1我国保障性住房发展历程我国从1995年开始实施国家安居工程实施方案，推行保障性 住房建设。“安居工程”计划用5年左右时间，完成安居工程建筑面 积1.5亿平方米。安居房直接以成本价向中低收入家庭

3、出售,并优先1张所续（ 1978-），男，汉，山东青岛，中国国土资源经济研究院助理研究员，工学学士，人民大学在职硕 士研究生在读，现从事国土资源经济研究。出售给无房户、危房户和住房困难户，在同等条件下优先出售给离退 休职工、教师中的住房困难户，不售给高收入家庭。为稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经 济体制和我国国情的城镇住房新制度，1998年7月3日国务院出台 国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 （国发1998第23号）。通知要求：1998年下半年，停止住房实物 分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的 多层次城镇住房供应体系。加快住

4、房建设，不断满足城镇居民日益增 长的住房需求。新的住房保障体系主要分三个层次：一是面对最低收 入家庭的廉租住房；二是为中低收入家庭提供的经济适用住房；三是 面向中高收入阶层的商品房，是完全市场化的。2006年，温家宝总理在第十届全国人民代表大会第四次会议上作 的政府工作报告中强调“要着力调整住房供应结构，严格控制高 档房地产开发，重点发展普通商品房和经济适用房。建立健全廉租房 制度和住房租赁制度。”我国房屋价格“十一五”期间总体呈上升趋势（图1），2010年 10月份，房屋销售价格指数为108.6，环比提高4.5%。受2008年美 国“次贷危机”的影响，我国房价指数降到历史低点98.3。抑制房

5、 价过快上涨，解决低收入家庭的住房问题成为“十一五”规划中房地 产政策调控的主要任务。2007年国务院出台关于解决城市低收入 家庭住房困难的若干意见（国发200724号），提出了住房保障制 度的目标和基本框架，要求逐步扩大廉租住房制度的保障范围。2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房 租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；2008年底前，所有县 城要基本做到应保尽保。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范 围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；2008 年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住 房困难家庭。5 0 5 0 5

6、110 0 9 TI dx 1- 1-二菲昌Z 二寸a-Q 皿01汁600、 二卜a-6QCIZ 二 Ia-6QCIZ 皿日汁舀捋 二卜a-ooQQZ 二寸a-ooQQZ 二 Ia-OOQCIZ 二菲卜QQZ 二寸a-goz 二非卜QW 皿01汁900、 二菲90材 二寸a-goQZ 二非90材 皿01汁900、 二卜a-SQQZO9房屋销售价格指数（同比）图1 2005年7月-2010年10月房屋销售价格指数 数据来源：国家统计局2010年8月21日，李克强副总理主持召开加快保障性安居工程 建设工作座谈会时强调，要认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署， 以更大的决心更有力的措施，加快把保障性

7、住房重大民生工程建设 好，使人民群众住有所居、安居乐业。2010年10月18日，十七届 五中全会审议了中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五 年规划的建议。和以往“五年规划”不同，“十二五规划”重点突出 民生，“加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区改造，发展公共 租赁住房，增加中低收入居民住房供给”，成为未来五年房地产市场 发展的重要方向，计划每年新建保障性住宅500万套，力争还清3000套保障性住房的历史欠账。2010年3月20日，国土资源部召开全系统视频会议，部署加强 房地产用地供应和监管工作。要求各地把握时序做好以住房为主的房 地产供地计划，确保保障性住房用地供应。把政府工作报告

8、中确定的 今年300万套保障性住房、280万套棚户区改造任务，按照有关部门 分解数量在各地供地计划中落实。2010年6月11日住房城乡建设部等六部委联合印发关于做好 住房保障规划编制的通知，部署2010-2012年保障性住房建设规划 和“十二五”住房保障规划编制工作。要求省级2010-2012年保障性 住房建设规划要确保于2010年6月30日前上报住房城乡建设部等部 门。各级2010-2012年保障性住房建设规划要确保于2010年7月底 前向全社会公布。各级“十二五”住房保障规划要确保于2010年9 月底前编制完成。政府出台系列住房保障政策，运用土地、信贷等调控手段，保障 中低收入家庭的住房。

9、以经济适用房、廉租房和“两限房”为主的住 房保障体系逐步建立。2我国保障性住房发展现状截至2006年底，全国657个城市中，已经有512个城市建立了 廉租住房制度，达到77.9%；累计已有54.7万户低收入家庭，通过 廉租住房制度改善了住房条件；全国累计用于廉租住房制度的资金为 70.8亿元。2006年当年用于廉租住房制度的资金为23.4亿元，占 1999年以来累计筹集资金的1/3。已经开工建设和收购廉租住房5.3 万套，建筑面积293.68万平方米。2007年前三个季度，全国经济适用房投资完成额同比增长 30.5%,比2006年同期加快21.6个百分点；占住宅投资的比重为4.4%， 比200

10、6年同期提高1.2百分点。截至2007年6月末，全国656个城 市中已有586个建立了廉租房制度，占89.3%。2008年，国务院办 公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见（国办发2008131 号），要求多渠道筹集建设资金，加大保障性住房建设力度，全国在 建的廉租住房63万套。2009年，全国已完成新建和改扩建各类保障 性住房200万套，各类棚户区改造130万户，农村危房改造76.9万 户。2010年全国城镇保障性住房建设项目、各类棚户区改造项目已 开工410万套，占计划的70%;农村危房改造已开工68万户，占计 划的56%。随着保障性住房体系在我国逐步确立，国家不断加大对保障性住 房的投

11、资建设力度，特别是2007年国务院出台国务院关于解决城 市低收入家庭住房困难的若干意见（国发200724号），经济适 用住房投资额不断增长，年增长率保持在15%以上（图2）。2008年 中央财政安排保障性安居工程支出181.9亿元，2009年保障性住房 支出达到550.56亿元，2010年又安排住房保障支出992.58亿元。1998 年 1999年20002001 年2如2 年2如3 年20042005 年2如6年2如？年20082009年经济适用房资金投入（亿元）图2我国历年来经适房资金投入情况数据来源：中国指数研究院 优先保证保障性住房用地，全力解决低收入家庭的住房问题。2009年全国保障

12、性住房用地实际供应1.04万公顷，同比增加30.9%, 棚户区改造用地实际供应0.3万公顷；农村危房改造用地实际供应 0.9万公顷，较好地确保了城市廉租房、经济适用房建设用地供应。2010年4月15日，国土部通报2010年全国住房用地供应计划情况。 2010年全国住房建设用地拟供应量达到18.5万公顷，同比增幅超过 135%，其中保障房用地供应为2.45万公顷，同比增幅超过123%。其中 经济适用房用地1.74万公顷，占保障性住房用地总量的71%，与去 年实际供地相比增加79%;廉租房用地0.71万公顷，占保障性住房总 量的29%,与去年实际供地相比增加472%（4.7倍）;棚改房用地为3.6

13、6 万公顷，占住房供地计划的20%;中小套型商品房用地为8.04万公 顷，占住房供地计划的43.5%；三类用地供应合计占到了 2010年全 国总供地计划的76.6% （图3）。经济适用房用 地.9.40% 廉租房用地，大户型高档房用地，23.4396中小套型商品房用地，43.50%棚改房用地.19.30%图3 2010年全国住房用地供应计划情况 数据来源：国土资源部网站以北京为例，2010年北京计划供应住宅用地2500公顷，其中,廉租房和经济适用房和中小套型商品房用地占比70%。土地供应量及保障性住房用地占比同比2009年大幅提高（图4）。图4 2005-2010年北京住宅及保障性住房用地供应

14、量数据来源：北京国土资源局3存在问题自我国实行保障性住房政策以来，许多低收入家庭的住房条件得 到改善。但在看到可喜成绩的同时，我们还应看到在此过程中存在的 问题。（1）法律政策保障不到位。我国由于经济改革和市场经济的运 作，社会保障制度尚未完善，相关法律政策缺乏。在保障性住房申请 过程中的弄虚作假行为屡有发生，缺乏强有力的法律制约。对弄虚作 假的申请者，只是处以驳回申请或者取消其轮候资格，罚款5000元， 并三年内不予受理其保障房申请的惩罚。这跟其一旦成功申请保障性 住房动辄获几十万甚至上百万的收益相比，违法成本实在太低了。（2）供地计划数大量节余。由于在制定计划和统计时口径不统 一，未考虑实

15、际用地中利用存量土地等因素。许多利用原址、多余安 置房源和政府回购的保障性住房建设无需供地，造成计划用地大于实 际用地面积。（3）用地选址相对偏远，一些地区出现保障房空置。地方政府 考虑自身土地收益问题，造成选址难。在城区位置较好的地方，征地 拆迁的成本高，保障性住房建设资金不足，往往难以选址；在偏远位 置，道路、交通、医疗、教育等市政配套基础设施相对滞后，居民生 活不便，造成居民不愿搬迁，保障性住房空置的现象。（4）跟踪监管难到位。当前，保障性住房建设仍然存在着一些 不规范的行为，违规操作、边报边用、擅自改变土地用途、配套的经 营性用地规避招拍挂等现象时有发生。4建议（1）建立健全法律体系，

16、对住房保障政策的制定实施提供法律 保障。任何企图通过弄虚作假、虚报信息、权钱交易等非法手段，骗 购保障性住房、牟取利益的行为都须受到法律、法规的处罚和追究。 引入银行诚信体系，对于在申请保障性住房中弄虚作假者，在今后申请贷款、就业等方面进行限制，斩断伸向保障性住房的“黑手”。（2）年度保障性住房供地计划实行弹性化政策。供地计划受建 设资金、规划等不确定因素影响较大，实际供地与计划安排存在较大 差异，建议允许各地在不突破年度土地利用计划总规模的前提下，可 以根据保障性住房建设实际用地需求，合理调整年度保障性住房用地 计划规模和结构。（3）进一步完善保障性住房用地政策。允许对廉租房与经济适 用房小

17、区内配建的商业等服务设施用地，在严格执行有关规定前提 下，实行土地面积分摊、协议出让供地。同时，明确保障性住房进入 市场的条件、程序、费税政策等，完善房地产市场体系，促进房地产 市场健康平稳发展。（4）进一步加强批后监管，规范保障性住房用地秩序。建立严 格的保障性住房供地公示制度，向社会公开各类保障性住房建设规 划、年度供地数量、布局、用地审批等情况。建立保障性住房建设情 况定期报告制度，提高公开性和透明度;加强对保障性住房规划实施、 计划执行、土地供应以及建设目标完成等情况的监督检查。加强实地 巡查和执法监察，地方政府及国土资源部门要依法查处违规操作、未 批先用、擅自改变用途等违规行为，规范

18、用地管理秩序。（5）改善财税体制，加速产业结构调整。减少地方政府的财政 赤字，同时将土地出让金纳入财政体系，杜绝对于土地财政的依赖。 调整产业结构，从过度依赖投资拉动经济增长的模式转变为投资、消 费和出口等多方面共同推动经济发展。(6)加强群众监督机制建设。在保障性住房土地供应、建设及 保障性住房申请公示等方面，发挥社会的力量，建立群众监督举报机 制，对举报违法违规用地、提交虚假保障性住房申请资料等情况的举 报人一经查实给予重奖。温家宝总理在全国人民代表大会上的政府工作报告中多次强调， 把好土地、信贷两个闸门，坚持实行最严格的土地管理制度。根据我 国国情探索建立具有中国特点的住房建设和消费模式

19、，建立健全廉租 房制度和住房租赁制度，抓紧建立住房保障体系。加大对闲置囤积土 地、炒地炒房、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为的查处力度。住房问题是一个民生问题，需要依靠政府和市场双重力量支撑， 任何一个国家都不会只是依靠市场去解决。建立健全保障性住房体 系，解决低收入家庭住房问题，抑制房价过快上涨，成为“十二五” 乃至更长一段时间内，房地产政策调控的主要任务。参考文献：1张蓉.我国保障性住房现状分析J.今日南国(理论创新版)，2009 (07).刘传俊,吴世泽，李亨英.关于我国住房保障休系建设的几点思考J.中国房 地产,2009( 11).田明刚.浅析我国住房保障体系建设中的若干问题及对J.经济 师，2008 (12).陈建林.关于完善住房保障制度的若干政策思考J.现代商业,2008 (6).丁纯刚.我国的保障性住房存在的问题及发展对策J.科学时代，2010 (08).甘永晶.对加快保障性住房建设的思考J.基建管理优化,2010 (03).朱丹丹.浅析我国住房公积金支持保障性住房的新规J.经济论 坛，2010 (08).陈慧颖.浅谈“保障性住房”建设J.建筑与预算,2010 (03).The construction of affordable housing system sta