城市交通政策与交通拥堵问题

1、城市交通政策与交通拥堵问题锦州规划设计研究院戚江陈长毅【摘要】 在对城市交通政策的含义、内容、制定、作用等简要认识的 基础上，从交通政策的角度分析了城市交通拥堵问题的成因，阐述了一体化 交通战略和三大交通政策，最后就城市如何从交通政策入手解决交通问题提 出了六条建议。【关键词】城市交通政策交通拥堵1对城市交通政策的认识1.1城市交通政策的内涵城市交通政策是指导、约束和协调城市交通活动的总纲，是由政府部门 基于城市交通战略而制定的，是引导城市交通发展的关键因素。城市交通政 策具有权威性、综合性、可操作性和理论性等特征。与交通规划强调前瞻性的特点相比，交通政策更注重实施的可操作性和 对解决现实问题

2、的指导作用，因此交通规划是交通政策的理论依据，而交通 政策则是交通规划的实施途径。由于城市交通政策提出的措施将付诸行动， 因而要具有很强的可操作性，便于政府职能部门贯彻和实施。1.2城市交通政策的内容城市交通政策的核心内容是交通发展模式的选择，城市交通模式是在城 市交通发展战略的前提和框架下，在城市现阶段交通基础、人口和用地布局、 经济水平以及社会环境等特定条件下制定的。在选择交通模式进而制定城市交通政策的过程中，以下三方面的内容应 予重视：要确立城市交通运行的主导方式，如果选择以公共交通为主的交 通模式，在政策导向上就要加大投入建设轨道交通，积极优化地面公交，鼓 励市民使用公共交通;要积极引

3、导各种交通方式充分发挥各自的优势并促 进各种交通方式的紧密衔接（这是因为，各种交通方式有其自身特定的适用 范围和局限性，而随着供需规模的不断扩大，多式联运将变得越来越普遍）， 因此要制定各种交通方式具体的导向政策，从而明确发展方向，包括各种公交方式内部的高效协调以及公交与私人交通的衔接;城市交通政策要体现 出城市的地域差别性，即根据城市不同地带的特点，确定不同的交通结构， 甚至制定截然不同的交通模式。1.3城市交通政策的制定城市交通政策应建立在前期扎实的理论研究基础上，反映先进的理念。 制定城市交通政策不仅需要充分把握城市的特点，而且还需要准确判断城市 交通所处的发展阶段。同时，在城市交通政策

4、制定的过程中要充分考虑社会 各界及广大公众的接受程度，但是最终形成的政策应当具有鲜明的倾向性。城市交通政策的制定过程也是协调各部门利益的过程，最终形成的政策 是协调诸多关系和责任的产物，也是各部门意见调和的结果。1.4城市交通政策的作用政府的发展战略和交通政策，极大地左右着城市交通发展的方向。城市 交通发展中面临的问题、采取的相应对策以及在此过程中各方关系的协调， 集中地通过政府的交通政策反映出来。因此，制定城市交通政策是解决复杂 的交通问题所必须采取的综合手段，对保障城市交通高效运行和有序发展有 重要作用。2交通拥堵对城市的困扰及其原因分析2.1拥堵的状况近几年来，全国很多城市不止是大城市，

5、很多中等城市包括锦州市都陷 入了交通拥堵的困境，严重降低了城市的运转效率，一定程度上阻碍了社会、 经济的发展，影响了城市的整体形象。锦州市的早晚流量高峰期间，整个城区的道路基本处于拥堵状态。据锦 州市交管部门介绍，小凌河以北、铁路以南的城市中心区是锦州交通拥堵最 严重的地方，一些路段，车辆的通行时速已降到10km以下。对锦州市居民2010年出行情况的调查表明，在居民出行结构中公交车 只占25%，步行和自行车出行占35%，其余的近40%为私家车、公务车和 出租车。而在2000年以前，公交的分担率是40%，步行和自行车出行占50%， 只有10%为私家车、公务车和出租车。很显然，随着人民生活水平的提

6、高， 小汽车进入家庭取代自行车，使步行和自行车出行的人数的大副下降，但同 时公共交通的吸引力不但没提升，反而也在下降。2.2拥堵的分析：交通政策的反思2.2.1交通政策不明朗，整体思路和配套措施较欠缺由于交通政策不够明确，使得锦州城市交通发展的指导思想显得摇摆不 定，表现在实际工作中，就是政府在道路交通建设上思路不够清晰，工作推 进不够坚定，措施显得不够有力，每次新举措的出台都更多的带有临时应急 色彩，长远整体思路的连贯性则嫌不足。2.2.2公交优先为导向的策略未能真正落实为什么锦州的交通在汽车保有量仅仅30多万辆的情况下就到了拥堵的 地步，而且在未来可以预期的一段时期内将无法好转甚至还可能恶

7、化，原因 之一就是城市的决策者在城市交通发展战略上存在失误，尽管“公交优先” 的目标喊了好多年，但是并没有真正将“公交优先”作为解决城市交通问题的 优先战略，公共交通体系（特别是大容量快速公交）的发展明显滞后，供需不 平衡，也没有形成长、中、短途合理衔接的公交换乘体系。锦州市常规公交 车对城市交通的分担率不足20%，离80%的期望值相距甚远。2.2.3对城市公共交通的重要性认识不足不同的交通方式和居民出行结构，对城市交通所产生的压力是截然不同 的。在国外的大城市80%的交通量由公共交通承担，绝大多数市民通勤及 购物主要还是乘坐公共交通，拥有小汽车的人中使用小汽车上下班的只有 10%左右。2.2

8、.4机动车数量增长过快，路车发展不够协调锦州机动车从2005年的10万辆发展到现在的30万辆，只用了 5年半， 机动车保有量的增长速度，以每天70多辆上牌的速度增长。据锦州市交通 主管部门预测，按照目前的增长速度，到2020年，锦州机动车保有量将突 破60万辆。2.2.5私人小汽车使用政策过于宽松，值得检讨锦州的机动车数量突破30万辆后，私车约占2/3,其中私人小轿车20 万辆。每百户家庭拥有小汽车已达10辆，按照国际通行的百户10辆的标准， 锦州已经进入了汽车化社会。对私人小汽车的拥有和使用态度，也一直是城市交通政策的重要方面。 据测算：如果采用公共交通所需的道路面积为1，骑自行车就是57,

9、坐小 汽车要1525。另一方面，公共汽车的平均乘坐率是70人/车，而小汽车 是1.4人/车。一直以来，锦州对轿车发展实行的是压低使用成本的政策，低廉的使用 成本造成对社会公共资源的过度消耗甚至浪费，值得反思和检讨。综合全国 的情况看，目前锦州的机动车使用成本是比较低的。买车就意味着廉价占有 城市的公共资源，将污染免费排放给整个城市居民，用车成本则由全社会来 承担。以停车成本为例：锦州2元/h，而上海市区10元/h，据专家的测算， 锦州的停车费应不低于10元/h。如果继续维持极低价格水平的汽车使用政 策，公共资源就难免不会被滥用，从而使车辆急增，整个城市交通陷入恶性 循环。导致整个城市效率继续降

10、低，进一步加剧不公平。2.2.6重视工程手段，对其他政策性措施有所忽视尽管也有一些类似于“公交优先”、“需求管理”的观点和声音在呼吁，但 实际上锦州的做法反映出在决策层中有一种倾向靠多修路来解决交通 问题，政府部门每每以新修了多少条路来炫耀政绩，却很少去思考这些硬件 设施的投入使用对解决交通问题的作用到底有多大？由于相应的措施和其 他手段配套不够，结果就是“路修到哪里，车堵到哪里”。应当认识到，修路并不是解决城市交通拥堵问题的“万丹灵药”，必须从 优化道路结构上寻求突破。决不能盲目地在数量上做文章。1970年代英国的一份专家调查报告中认为：在考虑建设新的道路之前， 首先应该考虑各种提高现有道路

11、使用效率的措施，并采用与道路供应条件相 适应的交通需求管理（交通需求管理的实质就是要适度抑制不合理交通需 求）。不依赖大规模新建道路，仍然有可能保证城市交通的正常运转。国内外的发展历程和经验都表明，工程手段一定要在规划的指导和前期 系统研究的基础上进行。2.2.7规划布局存在问题，路网结构不尽合理锦州的城市形态结构存在一定的先天不足，首先没形成完整的环路系 统，西环仍没形成，所以造成大量过境交通穿越市中心，严重影响城市内部 交通。其次京沈铁路将锦州主城区分成南北两部分，南北通过几个桥洞联系， 交通不畅形成多处瓶颈。在路网结构方面，存在着道路功能不明确，各级道路级配不合理，使得 主次干道不分，造

12、成主干道压力过大，易造成交通堵塞。还有交通设施不全， 造成机动车乱停放、行人乱穿马路等现象。3上海交通政策的启示3.1 一体化交通的战略的制定上海在城市交通政策中适时地提出了建设国际大都市一体化交通的战 略，并构成上海市城市交通白皮书的主线。应当说，在城市交通发展的 初级阶段一体化交通的问题并不突出，只有在发展到一定阶段后才会产生这 种需求。上海正是经过10多年的发展之后，形成了一批成熟的专业系统，但 是随着供需规模的不断扩大，各系统在不断成熟的同时，交通问题也变得越 来越综合和复杂，系统之间的关联性和协调运作日益受到关注。面对城市化 步伐加快、小汽车进入家庭和轨道网络快速发展的新形势，要求上

13、海以一体 化交通战略为导向，尽快形成综合性强、效率高、能为市民提供多种选择的 一体化交通格局。3.2三大交通政策确保战略目标的实现上海通过制定并实施三个重大政策来确保一体化交通战略目标的实现。3.2.1首先是公共交通优先发展政策。通过积极的引导，不断提高公交 方式出行的比重，稳步提高交通机动化水平，发挥慢行交通短距离出行和接 驳公交的功能，逐步形成以公共交通为主，个体交通为辅的交通模式。到2020 年，公交出行方式比重全市为35%，中心区达到50% ；而在公共客运系统中， 各种方式根据不同的功能定位，合理分工，紧密衔接，实现“轨道交通为主体， 公共汽车为基础和出租汽车为补充”的规划目标。3.2

14、.2其次是交通区域差别化政策。中心区依托大容量轨道交通网络， 完善道路等级配置，控制机动车流量；外围区以地面公交和轨道交通为主导， 加快建设快速路，适度放宽小汽车等个体机动方式的使用；效区重点建设高 速公路网，鼓励小汽车的拥有和使用，推动城市空间有序扩展。由内向外， 中心区、外围区、郊区三个不同的区域，公交方式与个体机动方式出行人数 之比依次为3 ： 1、2 ： 1、1 ： 1。3.2.3第三是道路车辆协调发展政策。在加快全市道路网建设的同时， 调控机动车流量，保持路车协调发展，始终将道路网的运行状况维持在合理 的水平。在现阶段，仍将控制机动车总量；随着城市的发展，逐步加强对机 动车增长速度的

15、动态调控。4对锦州交通问题的若干建议：在交通政策方面如何改进显而易见，未来10年内锦州市区道路负荷会继续增加，交通将日趋紧张， 锦州应尽快为迎接汽车化社会做好准备。当务之急，要尽快制定并出台系统 化的、具有明确导向性的城市交通政策，在若干重大问题上选择明朗的政策 取向，并在城市交通发展、建设和管理实践中认真落实和坚持下去。当然， 在交通政策的制定和出台，还要特别注意与经济社会发展的整体水平和所处 阶段相适应。4.1花大力气，重点落实公交优先战略和我国多数大城市一样，锦州的城市道路交通需要真正确立公共交通优 先发展的战略并落到实处，采用高消费的发展模式并不适合锦州的实际。公 共交通优先发展的战略

16、，意味着要创造各种条件，在资金投入、政策界限和 资源使用上必须切实对公交实行倾斜。除规划、建设大容量快速公共汽车交 通网络外，还可采取扩大公交专用道、增加停车港湾、交叉路口公交先行、 减少座位增加站位、加长站距等措施。同时应该认识到，确立公交优先的发展战略并不意味着小汽车不能进入 家庭，公共交通与私人小汽车交通承担不同性质的交通内容，并应有确实有 效的调控手段协调两者之间关系。其实，令人担忧的不仅仅是锦州机动车数量的增长，更是在未来的几年 内锦州市能否将“公交优先”的战略真正落实。但愿这些计划能够落实。4.2 适度控制小汽车的增长和使用这里所说的控制小汽车，不仅仅是指私人小汽车，也包括政府部门

17、的公 务车，据统计，在锦州道路上行驶的车辆中（出租车除外），公车与私车的比 例大约是4： 1，也就是说公车占用了更多的道路资源。保守的估计，全市 也有5万辆公家小汽车。从长远看，政府对小汽车的增长进行管制可能并不是解决问题的最好方 法。考虑到道路增长的因素，参考国内外等大中城市机动车保有量，预测的 锦州2020年机动车数量60万辆还处在可以接受的范围内，有人甚至认为， 和大城市相比，“60万辆汽车保有量相对于锦州市300万人口来说，数字还 小得很。以城市整体规模看，100万辆的汽车保有量才是合适的”。静态比 较，似乎也有道理，问题的关键是不能这么简单套用比照而得出结论，必须 从历史的和发展的角

18、度进行分析，要考虑城市及其交通发展的阶段和特征。在中国目前的发展阶段和情况下，综合考虑道路和设施的容量、多种交 通方式的结构和构成以及相互之间的衔接和协调能力、城市交通和环境的可 持续发展、交通管理水平等各种因素，对小汽车的增长进行适度的控制是必 要的。对锦州而言，在公共交通发展起来并成为城市公共交通的主体之前， 小汽车的增长需要有所节制，放任其增长决非明智之举，必须有明确的政策 措施加以引导。相比之下，上海市城市交通白皮书就明确提出：“在路 网扩容余地不大、公共交通欠发达、停车收费办法欠完善、道路拥挤收费手 段欠缺等因素的制约下，仍将控制机动车总量”。预计2020年全市控制在 200250万

19、辆，2010年180万辆左右（非郊区牌照100万辆）。但应“随着交 通控制与管理能力的不断增强，对机动车的增长速度进行动态调整”。再看英国的道路交通政策发展历程，与许多国家一样，英国经过实践也 认识到，无限制地满足汽车交通，特别是小汽车交通的需要，并不是一个正 确的交通发展目标，无论资源和财政都不可能保证这样一个目标的实现。为 此，必须重视公共交通的发展，大力发展公共交通，把第一位的路面通行权 优先让给公交车，通过提高公交车的服务水平和质量，吸引人们选择公交出 行。同时，对交通需求进行管理，适度抑制私人小汽车的使用，减少因小汽 车过度使用带给城市中心区的交通压力。4.3引入停车政策的调节手段上

20、海市城市交通白皮书提出了要建立统一的停车收费机制，这一思 路值得锦州借鉴。可通过差别化供给停车泊位与收费等政策，对不同地区、 不同时段实行不同的停车政策（包括不同的停放限制和停车费率等），调控停 车泊位的供给，限制采用私人小汽车上下班，进而引导小汽车的使用。严格 控制路内停车位的供给和使用，增加路外公共停车设施供给，鼓励使用地下 停车库或停车楼，调整费率比价。在锦州中心区应当实行停车泊位低供给，提供有限停车泊位。城市外围 地区由里向外，停车泊位供给可逐步放宽。在市区边缘，应结合大型公交枢纽的建设，规划建设若干“停车换 乘” (Park & Ride)设施，实行低价位或免费停车，鼓励换乘公交进入

21、市区。4.4制定合理的汽车消费政策，调节小汽车的使用从我国大城市以往的实践来看，要解决好城市交通问题，汽车消费政策 的改革必须同步进行，配套改革，甚至要加快步伐。要建立有效的机制，通 过政策导向，引导小汽车的合理使用。在国外，购车后基本是开车才会产生费用，而在我国，一旦成为有车一 族，不论用还是不用都要不停地交纳各种费税，在使用和不使用花费基本相 差不大的前提下，人们自然要选择使用车辆。有这样一个内在激励机制起作 用，我国城市中私人小汽车的使用率自然就要高于国外。显而易见，如果在每天大量出现的通勤交通方面发展小汽车交通的话， 将要付出社会无法忍受的代价。因此，小汽车需要进入家庭，但小汽车的使

22、用必须有所节制。4.5理顺管理体制，保障交通政策的有效实施城市交通是城市效率的一面镜子，它折射的不仅是交通发展和管理水 平，而且是一个城市的权力体制和政府管理水平。我国的城市交通管理中存 在行业分割与部门分割以及职能交叉重叠的问题。虽经历次改革，也只是个 别职能在新旧机构间进行转移，没有从根本上解决原有体制的弊端。为了确 保城市交通政策的顺利实施，城市政府首先要建立一个强有力的权威机构， 由该机构来统一协调各部门的工作，统一负责城市交通政策的编制和实施。从多年来锦州整治交通拥堵的实践来看，部门职能和权力分割的旧框框 尚未打破，新的统筹协调的管理体制有待建立。需要成立交通委员会，进一 步理顺管理体制，协调部门之间的工作。4.6引入经济调节手段，加强交通需求管理对任何一个城市来说，交通发展的制约绝对不仅是建设资金的制约，还