我国幼儿教师工资待遇政策变迁的历程、特点及趋势

1、我国幼儿教师工资待遇政策变迁的历程、特点及趋势A摘 要幼儿教师工资待遇不仅关系到幼儿教师个体的生活质量，更关系到学前 教育系统的供给质量,OECD（经济合作发展组织）始终把幼儿教师工资作为提高学前教 育质量的一项重要杠杆。我国幼儿教师工资待遇政策经历了四个阶段:“教师身份与工资 待遇的初步确定”“教师工资制度开始正式确立”“教师工资待遇政策的规范发展”“教师 工资待遇的细化完善”。其政策呈现出“以公办园在编教师为主要保障对象的政策目标体 系”“以多部门多层级形成联合保障主体的政策协同体系”“以公办园教师对标公务员、民 办园教师对标公办园教师的政策参照体系”三大基本特点。放眼未来，幼儿教师工资待

2、遇 政策的变迁趋势将朝着“多样化财政拨款方式，完善对各类幼儿教师工资待遇的保障” “优化教师准入的政策设计，捋顺不同身份教师职称评定制度”“建立多元主体协同的经 费保障机制，实现对幼儿教师工资待遇的综合治理”的发展路径推进。关键词幼儿教师；工资待遇;政策变迁2018年，中共中央国务院关于学前教育深 化改革规范发展的若干意见中指出，“2020年年 底我国要实现普惠园覆盖率80%的既定目标”囚。 在我国各地大力推行普惠性民办园的大背景下， 2020年上半年,受到新冠疫情的影响,各幼儿园 大都不能如期开学，有些城市的幼儿园甚至闭园 时间超过半年。这不仅对各幼儿园的正常运营造 成了极大影响，更主要的是

3、对学前教师的正常生 活造成了沉重打击。因为儿童不能如期开学，幼儿 园便不能收取各类保教费与保育费，大部分民办 园或普惠园需要依靠入园家庭缴纳的这些费用来 支撑教师工资的发放。幼儿教师本就工资水平较 低,遇上闭园停课更是雪上加霜，所以不少城市出 现了幼儿教师的离职潮。在开学遥遥无期的情况 下，她们选择流动到其他行业，以维持生活上的开 支，这在很大程度上挑战着年底实现80%的普惠 园覆盖率的既定目标。于是不少幼儿园开始了自救之路，其中园长 带头招聘教师便是其中重要的一条。然而由于我 国幼儿教师工资待遇长期处于较低水平，人们对 幼儿教师并没有较高的职业期许，加上受到疫情 的消极预期，所以短期内招聘到

4、数量合适、质量达 标的教师并不容易。在各园所自救的基础上,也亟 须各地方政府出台相应政策或措施帮助幼儿园在 危急时刻保障教师群体的工资待遇，以保证年底 实现80%的普惠园覆盖率的既定目标。本文基于 新中国成立以来幼儿教师工资待遇政策变迁的历 史进程、标志性政策文件、所呈现出的阶段特点， 通过对政策的回溯性研究和趋势性判断相结合的 方式，洞悉不同阶段我国幼儿教师工资待遇的政 策含义、演化路径以及未来的发展趋势，以期为当 下政府制定相应保障幼儿教师工资待遇的政策提 供决策参考。一、幼儿教师工资待遇政策变迁历程新中国成立后，我国学前教育的供给制度经 历了几次流变，考察幼儿教师工资待遇政策的变 迁历程

5、，必须放到学前教育最基本的供给制度变 迁的大背景下。我国学前教育的供给制度经历了 以下四个时期：新中国成立初期计划经济时代政 府的单一供给（19491978年）、改革开放之后私 人供给的逐步合法化（19791992年）、私人供给 井喷式增长（19932009年）、政府加强管控下多 元供给模式的探索（2010年至今）。*2+配合不同时 期学前教育供给制度的变化，幼儿教师工资待遇 政策也相应在不断调整与变迁。下面以我国学前 教育供给制度变迁的时间节点为分割点，考察幼 儿教师工资待遇政策变迁的历程。（一）政府单一供给时期（19491978年）：教 师身份与工资待遇的初步确定新中国成立初期，各项事业百

6、废待兴,学前教 育事业也开始摸着石头过河。在“教育为工农服 务，为生产建设服务”的总方针指导下，政府确立 了 “为促进儿童身心健康发展和为妇女参加生产 建设提供便利”的幼儿教育发展方针，而幼儿教师 的身份与工资待遇也在此阶段完成了初步确定。 这一时期，学前教育机构全部由政府或集体部门 供给，形成了政府和事业单位、企业、街道、农村大 队四种不同供给方式并存的学前教育供给方式。 政府公办的幼儿园才能获得政府的财政投入，其 内部幼儿园教师才能享受与机关干部同等的生活 待遇和保障;企业办园资金安排非常随意，幼儿园 教师属于企业职工，其工资福利往往根据企业“留 利”多少决定,而留利多少取决于中央政府的产

7、业 发展规划;街道和农村集体办的幼儿园附属于街道 和农村集体的职能，基本上处于自生自灭的状态， 幼儿教师的工资待遇也缺乏相应的保障机制。国表1列出了这一时期与幼儿教师工资待遇相 关的三份重要的政策文件，相关政策文本分别从 教师身份的界定、教师工资的经费来源和教师工 资待遇的标准上作了规定。首先，幼儿教师的身份 与人事管理是依据不同幼儿园类型而定的。政府 部门所办幼儿园的教师是与中小学教师同等编制 的;企业所办幼儿园的教师属于本企业的职工，按 照企业职工编制；而街道和农村集体所办幼儿园 的教师则没有国家承认的正式编制，类似于临时 代课教师。其次，幼儿教师工资待遇的经费来源也 是依园所类型而定的。

8、政府部门所办幼儿园的教 师工资经费来源于国家财政部门的公共财政性教 育经费；企业所办幼儿园的教师工资经费来源于 企业自身的“留利”;街道和农村集体所办幼儿园 的教师工资经费来源于集体自筹。最后，幼儿教师 的工资待遇也因不同园所类型而各不相同。政府 部门所办幼儿园的教师工资及各种待遇往往对标 国家机关公务人员，最有保障;企业所办幼儿园的 教师工资及待遇视企业自身“留利”多少而定，往 往对标政府部门幼儿园的教师,保障不如前者;街 道和农村集体所办幼儿园的教师工资待遇需要视 办园者自筹经费的能力而定，教师工资待遇往往缺之保障。表 19491978年幼儿园教师工资待遇的有关规定出台出台出台政策相关时间

9、部门形式名称内容1953 年高等教育部 教育部 财政部政策文本高教部、教 育部、财政部 关于1953年 度“教育支 出”预算的联 合通知幼儿教育事业费仅 包括原由文教部门 领导并供给经费的 幼儿园开支（主要是 工资和公杂费）r1955 年国务院政策文本教育部关于 工矿、企业自 办中学、小学 和幼儿园的 规定对各工矿、企业所办 职工子女中、小学和 幼儿园的经费开支 及人员编制等方面， 应与当地公立中、小 学和幼儿园 的经费 开支及人员编制标 准力求一致r1956 年教育部政策文本中华人民共 和国教育部 关于中学、小 学、幼儿园教 职员工退休、 退职、病假期 间待遇所需 经费开支问 题回复福建 省

10、教育厅的 公函幼儿园教职员工退 休、退职、病假期间 待遇,参照国家机关 工作人员有关规定 执行,所需经费按内 务部、财政部、国务 院人事局联合通知 中各项规定执行r（二）改革开放后私人供给逐步合法化时期 （19791992年）：教师工资制度开始正式确立自党的十一届三中全会开始，我国开始实行 改革开放的国策，在当时经济社会发展的大背景 下,我国第一批民办幼儿园应运而生。不过，这一 时期我国经济发展水平落后，组织生产能力不强， 很多地方财政吃紧导致部分公办幼儿园出现了拖 欠教师工资的现象，而民办幼儿园作为新事物受 众面较窄，导致吸纳入园的儿童与筹集经费的能 力受限，于是教师工资水平很低，甚至也有拖

11、欠现 象出现，这都极大影响了幼儿教师队伍的稳定性 与积极性。!4#为解决这一问题，在此阶段党和政府 出台了一系列政策举措,对幼儿教师待遇标准、待 遇保障主体、工资增长机制等作出了初步规定，幼 儿教师工资制度也在此时期完成了确立。出台时间出台部门出台形式政策名称相关内容1979 年中共中央、国务院政策文本中共中央、国务院转发全国 托幼工作会议纪要的通知各地区领导部门要保障保教人员的工资、保险等福利待遇,其待遇 不得低于生产人员、民办医务人员的水平;对托幼事业做出贡献者 给予奖励，并且薪酬可高于同等的劳动力r1983 年国家教育委员会政策文本关于发展农村幼儿教育的几 点意见对农村幼儿教师的工资采用

12、计酬方式，也可以采用其他的计酬方 式,但要求教师的工资必须按年结清;教师工资不能低于当地农民 的实际收入水平，长期任教者和成绩优异者可给予奖励r1986 年国家教育委员会政策文本关于进一步办好幼儿学前班 的意见各地应根据实际情况，制定改善农村学前教师待遇和加强管理工作 的办法，调动学前教师积极性，鼓励他们长期从事幼儿教育工作r1987 年国务院办公厅政策文本国务院办公厅转发国家教育 委员会等部门关于明确幼儿 教育事业领导管理职责分工 的请示的通知针对国家要求，劳动相关部门要根据实际情况核定幼儿园教师编 制、工资、权益和福利等待遇制度r1988 年劳动人事部、国家 教育委员会政策文本提高中小学教

13、师工资标准的 实施办法幼儿教师的报酬包括基本报酬和职务报酬，将现行的工资标准提高10%,但集体所有制幼儿园是否依照此规定,可根据相关部门决定r1988 年国务院工资制度 改革小组、劳动人 事部政策文本关于中小学教师职务工资标准问题的通知幼儿园教师按照小学教师职务试行条例聘任或任命职务，并执行小 学教师职务工资标准r表2 19781992年幼儿园教师工资待遇的有关规定表2列出了这一时期六份重要的政策文件, 其中最有标志性意义的是1988年劳动人事部、国 家教育委员会下发的提高中小学教师工资标准 的实施办法，幼儿教师工资制度在这份文件中正 式确立。这让幼儿教师工资待遇的标准有据可循,收入来源稳定可

14、期，在一定程度上保证了学前教 育教师队伍的稳定性与活力。同时，这一时期明确 了幼儿园教师实行结构工资制，即从1985年月 !日起，普通中小学和幼儿园开始实行新的结构 工资制，结构工资由基础工资、职务工资、工龄津 贴、奖励工资四部分组成，这在某种程度上体现了 工资制度对教师工作的激励措施，避免了当时普 遍存在的平均主义倾向。最后，政府在此时期的政 策设计是以公办园和公办园教师为目标群体的， 虽然这一时期已经出现了民办园，但是毕竟此时 民办园在总量上还远不能和公办园抗衡，所以政 策几乎没有顾及到民办园教师这一新生群体。（三）私人供给井喷式增长时期（19932009 入，企业办园和其他性质的集体办园

15、开始走上了 转轨的道路，民办幼儿园开始大量涌现并迅速? 及全国，供给市场上形成了公办园和民办园两类 不同性质幼儿园分庭抗礼的局面。也就在这一时 期，我国教育领域开始了法治化的进程，随着中 华人民共和国教师法$1993年）、中华人民共和 国劳动法$1995年）、中华人民共和国教育法 （1995年）、中华人民共和国民办教育促进法 （2002年）等一系列法律的相继出台，幼儿教师工 资待遇保障机制开始有了法律依据，从此幼儿教 师工资待遇政策在有法可依的指引下开始了规范 发展之路。年）：教师工资待遇政策的规范发展这一时期随着市场经济改革浪潮的进一步深表3 19922009年幼儿园教师工资待遇的有关规定文

16、件，包括四份法律文件，其中有两点对于教师工 资待遇的规范发展具有特别意义。第一,1993年的出台时间出台部门出台形式政策名称相关内容1993 年全国人民代表 大会常务委员会法律文本中华人民共和国教师法中小学教师包括幼儿教师、小学教师和中学教师等其他类教师,其中关 于中小学教师的待遇规定了教师的工资水平不得低于公务员的平均水 平,并且要求建立薪酬晋升制度;在福利和奖励方面，教师应享受住房、 退休、医疗等福利津贴，对于表现优秀的教师可对其进行表彰和奖赏r1994 年国务院政策文本中国教育改革和发 展纲要建立有效解决拖欠工资的机制，人事等相关部门做出解决教师待遇的 计划;各地区可根据实际情况制定福利

17、津贴的范围和标准;采取一定措 施提高民办教师待遇，在21世纪末逐步由民办教师转变为公办教师， 保障教师地位的平等r1995 年全国人民代表 大会常务委员会法律文本中华人民共和国劳动法教师身为教育工作者，根据付出的劳动应享有相应薪酬的权利；劳动者 具有享受社会保险和福利的权利，即包括养老保险、医疗保险、工伤保 险、失业保险和生育保险等，劳动者受劳动法的保护r1995 年全国人民代表 大会常务委员会法律文本中华人民共和国教育法保护教师的合法权益与合法地位，使其工资等福利待遇以法律的形式 规定，表现优异者给予一定的奖励r1997 年国家教育委员会政策文本全国幼儿教育事业 “九五”发展目标实 施意见关

18、注农村幼儿教师的职称评定、工资和住房问题,工资发放参照中小学 教师薪酬制度，不能低于当地平均工资水准，并且参与职称评定r2002 年全国人民代表 大会常务委员会法律文本中华人民共和国民 办教育促进法统一管理民办教育，合理安排民办教师的编制、薪酬、教师培训、职务聘 任等,民办教师依法享有与公办教师同样的权益r2003 年国务院办公厅政策文本国务院办公厅转发 教育部等部门（单 位）关于幼儿教育 改革与发展的指导 意见的通知各地编制部门制定编制标准，以保障满足幼儿教师身份地位的需要；民 办教师有权获得职称评定和额外奖励，并赋予公正待遇r表3列出了这一时期出台的七份重要的政策 中华人民共和国教师法中规

19、定:“教师的平均工 资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工 资水平，并逐步提高。”即通过法律的形式明确了 教师工资的参照标准，而幼儿教师作为中小学教 师的一类群体，其工资标准也自然明确了。同时, 教师在工资制度、社会保障制度、职称评定制度、 在岗培训制度等方面的具体政策也随着中华人 民共和国教师法的出台更加规范明晰。第二， 2002年的中华人民共和国民办教育促进法要 求:“统一管理民办教育，合理安排民办教师的编 制、薪酬、教师培训、职务聘任等，依法享有与公办 教师同样的权益。”该法律文本的出台使得民办园 教师的工资待遇问题开始成为政策文本的关注对 象，而其具体的工资待遇标准以公办园教师为参

20、 照依据，向公办园教师看齐。不过对于如何实现这 一标准尚未提出具体的配套措施，这让政策的有 效落实大打折扣。（四）政府加强管控下多元供给模式的探索时 期（2010年至今）：教师工资待遇的细化完善随着改革的进一步深化，学前教育市场的环 境变得越来越复杂，供给主体也越来越多元。然 而，多元复杂的市场环境并未有效解决群众关心 的“入园难”与“入园贵”并存的问题，政府意识到 需要重新加强对学前教育市场的管制与规范，以 治理失序生长的市场现状。随着国家中长期教育 改革和发展规划纲要（2010-2020年）国务院 关于当前发展学前教育的若干意见和学前教育 行动计划以及中共中央国务院关于学前教育深 化改革规

21、范发展的若干意见等政策文件的颁布 实施，学前教育逐渐走上了福利供给、公益普惠之 路。这一时期，幼儿教师工资待遇的政策呈现出分 类细化和逐步完善之势，分类细化表现在不同 性质与不同区域的幼儿园、幼儿园内不同岗位 与不同级别的教师，其工资待遇的标准都在政策 文本中有所涉及；逐步完善表现在对幼儿教师工 资待遇的具体落实措施与监督机制上作了详细 的规定。表4列出了这一时期与教师工资待遇有关的 七份重要的政策文件，其中包括一份法律文件。在 此阶段，公办园中在编教师的工资待遇标准进一 步规范和细化，值得注意的是非在编教师群体和 民办园教师群体开始受到政府的空前关注。在 2014年和2017年的第二期、第三

22、期的三年行动计 划意见中均涉及对非在编教师和民办园教师工资 待遇的关注。2018年年底，国务院重磅出台的关 于学前教育深化改革规范发展的若干意见甚至 首次把“确保教师同工同酬”“民办园要参照当地 公办园教师工资收入水平”写入政策文本之中,足 见政府对各类不同身份幼儿教师的重视以及塑造 学前教育均衡发展的目标取向。二、幼儿教师工资待遇政策变迁特点幼儿教师的工资待遇关系到师资队伍的稳 定，进而关系到学前教育供给的质量。世界各国都 在着力建设一支高质量且低流动率的幼儿教师队 伍，我国幼儿教师工资待遇政策作为学前教育领 域诸多政策中的重要组成部分，从“教师身份与工 资待遇的初步确定”,到“教师工资制度

23、开始正式 确立”“教师工资待遇政策的规范发展”，再到“教 师工资待遇的细化完善”，其着眼点一直是保障教 师工资待遇足额且合理地发放，保证教师生活质 量。通过对幼儿教师工资待遇政策变迁特点的分 析，可明确幼儿教师工资待遇政策的运行逻辑与 演化路径，进而以点带面反映出整个学前教育系 统的发展脉络。（一）以公办园在编教师为主要保障对象的政 策目标体系新中国成立以来，我国出台的关于幼儿教师 工资待遇的政策不可谓不多，力度不可谓不大，但 是幼儿教师劳动力市场整体的工资待遇偏低仍旧 是业界难题。之所以会出现这种现象，一个主要原 因是我国出台的关于幼儿教师工资待遇政策的保 障对象始终是以公办园在编教师为目标

24、体系，对出台时间出台部门出台形式政策名称相关内容2010 年国务院政策文本国家中长期教育改 革和发展规划纲要 （20102020 年）落实幼儿教师的绩效工资制、津贴、住房、医疗、职称晋级和编制;对农 村幼儿教师实行优惠政策r2010 年国务院政策文本国务院关于当前发 展学前教育的若干 意见民办幼儿园在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资 格认定、奖励等方面权益与公办一致;各地区根据本地区的实际情况， 核定幼儿园教师编制，制定工资待遇、人事、社会保障、技术保障和职称 等政策r2012 年国务院政策文本国务院关于加强幼 儿园教师队伍建设 的意见采用派驻公办教师等方式对不同办园体制幼

25、儿园进行保障；使民办教 师在职称评聘、岗位绩效工资方面拥有与公办教师一致的权利，但社会 保险由办园者承担;深化民办园所考核奖惩制度和问责机制r2014 年教育部、国家 发展改革委员 会、财政部政策文本教育部国家发展改 革委财政部关于实 施第二期学前教育三 年行动计划的意见完善幼儿园教师工资待遇保障机制，落实国家规定的工资待遇;通过生 均财政拨款、专项补助等方式，支持解决好公办园非在编教师、农村集 体办幼儿园教师工资待遇问题,逐步实现同工同酬;引导和监督民办园 依法保障教师工资待遇，足额足项为教师缴纳社会保险和住房公积金r2016 年全国人民代表 大会常务委员 会法律文本中华人民共和国民 办教育

26、促进法民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益，并为 教职工缴纳社会保险费；国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办 理补充养老保险；学校理事会或者董事会决定教职工的编制定额和工 资标准r2017 年教育部、国家发 展改革委员会、 财政部、人力资 源社会保障部政策文本教育部等四部门关 于实施第三期学前 教育行动计划的意 见根据国家有关规定和当地实际情况，采取多种方式切实解决公办园非 在编教师工资待遇偏低问题，逐步实现同工同酬;引导和监督民办园依 法配足配齐教职工并保障其工资待遇r201* 年中共中央、国务院政策文本中共中央国务院 关于学前教育深化 改革规范发展的若 干意见各地要认

27、真落实公办园教师工资待遇保障政策，统筹工资收入政策、经 费支出渠道,确保教师工资及时足额发放、同工同酬；民办园要参照当 地公办园教师工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入;各类幼儿 园依法依规足额足项为教职工缴纳社会保险和住房公积金r表4 2010年至今幼儿园教师工资待遇的有关规定其他各类性质的幼儿园教师工资待遇标准缺乏必 要的管制。虽然公办园在编教师的工资待遇已有 保障，但是在幼儿教师劳动力市场上多数教师并 不具备在编教师的身份。新中国成立初期，由于我国没有民办幼儿园， 在计划经济的体制下，政策出台后所保障的对象 是公办园在编教师，其他性质幼儿园的教师工资 问题自行解决；改革开放后，民办幼

28、儿园登上历史 舞台，但是此时国家经济发展水平落后，财政收入 有限，因此财政经费也必将倾斜于政府部门公办 园，于是公办园在编教师再次成为政策的主要保 障对象;随着市场经济改革的深入发展，民办教育 井喷式增长,倒逼国家出台中华人民共和国民办 教育促进法，以求通过法律形式规范民办教育的 发展，但是国家需要对民办教育达到何种管制程 度始终存在争议，所以对民办幼儿教师的工资待 遇问题也是点到为止。力度最大也最直接地改善 民办幼儿教师工资待遇的思路莫过于希望把民办 园教师转变为公办园教师，如1994年国务院颁布 的中国教育改革和发展纲要提到“采取一定措 施提高民办教师待遇逐步由民办教师转变为 公办教师”。

29、在这样的思路下，公办园教师的工资 与待遇必须通过政策继续规范发展，以此做好行 业示范与引领。进入21世纪，学前教育市场的发 展变得复杂甚至失序，民办园已经成为市场主体， 但是教师工资水平偏低、待遇较差的事实以及屡 屡出现的教师虐童丑闻都成为政府必须加强对民 办园教师劳动力市场管制的诱因。而此时公办园 在编教师的工资制度已经非常细化完善，于是 2018年年底中共中央、国务院出台的关于学前 教育深化改革规范发展的若干意见中将“民办园 要参照当地公办园教师工资收入水平”首次写进 了政策文件，即直接以公办园教师的工资待遇为 标杆和参照来规范整个幼儿教师劳动力市场。可 见，在我国幼儿教师工资待遇政策的变

30、迁过程中， 形成了以公办园在编教师为主要保障对象的政策 目标体系，公办园在编教师工资待遇保障政策既 全面又系统。而该政策长时间内并没有触及其他 性质幼儿园教师的工资待遇水平，导致其工资水 平长期遵循市场定价，当市场失灵后政策才开始 关注这类群体，并寻求以公办园教师为目标参照 的工资定价标准。（二）以多部门、多层级形成联合保障主体的 政策协同体系学前教育领域的治理涉及众多政府部门的联 合行动，幼儿教师工资待遇政策的出台与落实更 是离不开政府不同部门与不同层级之间的相互配 合、协同合作。其中不同部门涉及全国人大制定法 律，如中华人民共和国教师法中华人民共和国 民办教育促进法等的颁布目前中华人民共和

31、 国学前教育法草案（征求意见稿）已经对外公布 并在广泛征求意见中,使得相关教师工资待遇政 策的出台有法可依；国务院出台总的纲领意见在 全国范围内形成改革之势；教育部门制定具体的 教师工资待遇标准，完善教师工资待遇的政策体 系;机构编制部门对教师身份进行宏观编制;财政 部门制定教师经费预算并分项下拨；人力资源与 社会保障部对教师的各项社会保险进行统一管 理；住房和城乡建设部保障教师的住房及公积金 等待遇；妇联对涉及幼儿教师的其他切身利益进 行保护。同而不同层级涉及从中央到地方基层政府 之间对教师工资待遇的协同，目前我国是以县为 主的学前教育管理体系，教师工资待遇的多少往 往与县级政府的财政税收能

32、力直接相关。一些贫 困地区基层政府的税收能力有限，所以需要省市 一级的转移支付，甚至是来自中央的转移支付。目 前，我国的政策已经明确了对一些农村贫困地区 幼儿园教师工资待遇保障的政府层级安排，形成 了不同政府层级之间对教师工资待遇保障的政策 合力。回然而，我们也必须看到，目前我国以多部门、 多层级形成联合保障主体的幼儿教师工资待遇政 策的协同体系仍然是以公办园教师为主要目标 的,对那些民办园、集体或企业转轨园虽有不同政 府部门加入监管，但还一直没有形成不同部门与 不同政府层级之间的协同合力。特别是不同层级 政府在这类幼儿教师待遇保障中的职责配置尚未 予以明确规定，仍然把主要责任交给市场或企业

33、内部解决，因而难以保障这部分教师工资待遇政 策得到有效落实，导致这类教师群体的工资待遇 问题往往最为严重。（三）以公办园教师对标公务员、民办园教师 对标公办园教师的政策参照体系自从我国开始出台有关幼儿教师工资待遇的 政策，文件中便明确规定公办园教师的工资待遇 标准要以当地国家机关公务人员为依据。1993年 的中华人民共和国教师法中规定“教师的平均 工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均 工资水平”,其中教师包括幼儿园教师。公办园教 师的工资待遇对标国家公务人员已是非常明确 的事实，而且这套工资待遇的参照政策一直延续 至今。相比于公办园教师，政策对于民办园教师的 工资待遇问题在民办园大规模出

34、现之前往往缺乏 具体关注。当民办园出现后,政策文本中涉及改善 民办园教师工资待遇的规定时，也并没有像对公 办园教师一样有太过细致的说明。民办园教师的 工资待遇仍以市场为导向，但政策的文本内容每 当提到民办园教师工资待遇时，始终有意无意地 以公办园教师作为标杆、向公办园教师看齐。直到 2018年年底中共中央国务院关于学前教育深化 改革规范发展的若干意见出台，这种参照作用不 再遮遮掩掩，而是直接写进了政策文本中，民办园 教师工资待遇对标公办园教师已成为行业共识。 我们发现，国家对幼儿教师工资待遇的政策变迁 过程中形成了两套不同的参照体系，公办园教师 参照当地公务人员的标准，民办园教师参照公办 园教

35、师的标准。在未来的一段时间里，这种参照体 系仍是幼儿教师劳动力市场中教师工资定价的主 要依据。m三、幼儿教师工资待遇政策变迁趋势随着教育部发布中华人民共和国学前教育 法草案（征求意见稿）,中华人民共和国学前教 育法的正式颁布指日可待。在国家着力建设学前 教育公共服务体系的过程中，打造一支质量上乘 且数量稳定的幼儿教师队伍将是建成这一服务体 系的基础，所以幼儿教师的工资待遇必将受到更 多重视。因此，依据以上我国幼儿教师工资待遇政 策变迁过程中所呈现出的特点，未来我国幼儿教 师工资待遇政策的变迁趋势可以从以下三个方面 进一步发展完善。（一）多样化财政拨款方式，完善对各类幼儿 教师工资待遇的保障改善

36、现有用人制度下的工资拨款政策现阶段，在我国事业单位“双轨制”用人制度 改革的浪潮中，公办园中的教师也不一定具有教 师编制，存在着不少非在编教师。虽然公办园中教 师的工资全部来自政府部门的财政拨款，但是经 费投入的渠道不同，导致公办园在编和非在编教 师的工资待遇存在较为明显的差别。在编教师的 工资来自政府公共财政经费分项预算中的人员部 分，工资待遇直接流入教师个人手中;非在编教师 的工资是政府根据幼儿园生师比缺编情况“一揽 子”补贴给幼儿园的，通过幼儿园间接发到教师手 中。,这种“双轨制”用人制度下财政拨款的政策不 一致性，间接导致幼儿园有了“灵活机制”,甚至有 些幼儿园故意“有编不补”。所以，

37、为保证公办园内 幼儿教师工作的同工同酬，需加强用人制度中拨 款政策的合理设计。在公办园无法实现增编的现 实背景下，本园需要多少非在编教师应提前上报， 政府部门以各公办园内入园儿童数为参考指标， 通过师生比标准审核园所上报缺编情况后确定补 贴金额。同时，非在编教师名单也要在政府部门备 案，其每月工资通过政府部门直接发放到教师个 人手中，从政策设计上切实保障公办园中的两类 教师同工同酬，实现政策的一致性，避免幼儿园 方作为中间方具有可操作的“灵活机制”与“有编 不补”。增加普惠园中政府购买教师服务的激励 政策近年来，普惠园是政府极力推广的学前教育 供给模式，通过政府购买服务的形式，把资金补充 给幼

38、儿园以确保园所收费的低价格。不过，现阶段 不少普惠园认为政府购买服务的资金补贴额度过 少，补贴资金不足以覆盖全部的成本支出，所以政 府需在充分进行幼儿园成本核算的基础上，适当 加大普惠园的补贴力度，回激励更多的民办园转向 普惠园。在这个过程中，政府部门可以出台购买教 师服务的激励政策，对政府补贴幼儿园资金中流 向教师工资待遇的资金设置一个比例。超过这一 比例的幼儿园，政府可以追加资金补贴额度，以此 引导与激励获得补贴的幼儿园把更多的资金用在 人力成本开支上。这样通过保障教师工资的方式 确保普惠园转型过程中不会出现教师的流失和园 所质量的下滑，其实这样的案例已经在广东省东 莞市成功试点。闽出台对营利性民办园教师工资待遇的直接 管制政策目前,作为市场份额较少的营利性民办园，虽 然其市场化程度最高，但是由于学前教育产品本 身存在的信息不对称性，教师的劳动成果不易被 消费者广泛识别。教师工资也往往被园所压低，甚 至有些园所通过招聘一些低质量的教师达到 削减幼儿园办园成本的目的，于是“劣币驱逐良币”， 低质量的教师拉低了整个行业的工资预期。明而保 证这部分幼儿教师的工资待遇最有效的方法就是 政府出台相应的直接管制的