国土空间规划体系下的控制性详细规划转变思考

1、国土空间规划体系下的控制性详细规划转变思考摘要：在国土空间规划体系建立并监督实施的背景下，控制性详细规划（以 下简称“控规”）作为国土空间规划体系中重要的详细规划类型之一，应顺应新 的形势，并结合自身特点积极融入国土空间规划体系。本文从控规存在的问题， 理论矛盾、转变思考、提出建议等四方面对控规的转变进行思考，以期为已批控 规的整合修编和新增控规的编制完善提供有益的借鉴。关键词：国土空间规划；控制性详细规划；转变引言控规是我国国土空间规划体系改革中最稳定也是最有问题的一环。控规是承 接城市总体愿景、指导项目建设、建设用地审批的依据，存在时间久远，在规划 编制与实施体系中发挥着巨大的作用。即使在

2、过渡期内，规划体系顶层架构制定 者颁布的国家、省政策也允许继续编制控规。但是，控规本身存在着巨大的争议。 诸如控规调整随意，强势群体话语权过大，各类指标不严谨等等，最为诟病的是 控制性指标的问题，容积率跟不上时代发展、绿地率的任意拼凑、各项控制要求 的静态性与物质世界建设动态调整的不兼容。控规即使具有如此多问题，依然具有不可替代性。不编制控规或者利用其它 类型的规划代替是不可行的。控规实施了多年，本身框架很成熟，各个层面都认 可，国家规划体系也是要求编制，所以在目前暂时不可替代。现在国土空间规划 来了，在给控规带来机遇的同时，体系改革带来的问题和控规旧有的问题相互叠 加，使得矛盾更加突出。1.

3、过渡期控规编制中存在的问题1.1.控规走向问题自从国土空间规划改革以来，所有的实践全部集中在总体规划层面，对于详 细规划的走向，甚至控规的名称、内容，都没有一个明确的说法。控规面临着在 新的体系中走向的问题。中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见明确 规划体系分为“五级三类”，要求“在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划 +规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行 “详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。”值得注意的是， 文件中通篇只有“详细规划”的提法。而且在城镇开发边界以外的建设，采取的 管制方式有两种，其中一种是不存在详细

4、规划，而是要制定约束指标，并建立分 区准入规则，这是不是控规的一种新的形式，目前没有文件说明。这意味着控规面临着巨大的争议，即使在官方文件里面也非常慎重。联想到 近年来控规的提法越来越多的提法，诸如2020年1月发布的河北雄安新区起 步区控制性规划，省略去了 “详细”两个字，在内容上具有总体建设规模控制、 管理单元划分与初步管控、城市设计等控制性内容。1.1.控规指标的合理性与合法性控规最令管理者和规划师头疼的是，控规各种指标的合理性。控规指标实施 时往往遭到各界的质疑，即使规划师做出多次的协调也不能达到效果。最终解决 方式往往是以具有法律强制性作为解释依据，管理阶层或者规划师拿出规划编制 办

5、法或者相关专业规范，质疑往往可以平息。在技术上，控规各项指标可以通过建模、方案等方法手段推测出一个合理的 数字，但是通过这种传统手段得出的指标精度往往达不到要求。而项目实施时的矛盾点，往往集中在容积率上调0.1等细微的地方，传统的控规指标手段如何适 应精度的要求，一直是令各级人员头疼的问题。1.1.控规编制的层次单一性现实中，每个省或者市往往根据自身情况设立一个控规编制办法或者编制指 引，设立一套控规编制层级系统，这种方法看起来整齐划一，但是其实在省一级 区域里面，既有发展良好的省会城市，也有地处偏远的县城，即使广东这样发展 高度的区域，既有深圳、广州这样先进的区域，也有粤北清远、韶关这样以生

6、态 为发展重点的区域，每个区域发展的要求不一样，导致控规的控制要求、面临的 形式也不一致，如果整体以一套控规层次处理，导致控规不适应的问题。1.控规理论根源与现实的巨大矛盾控规的传统控制手段是分解总体规划意图，提出规划发展目标，之后确定用 地性质和属性指标、设施布局、各种控制线布置等等，以上每一项都会根据控规 编制所处时期的社会发展阶段的不同作出符合当时社会发展阶段的控制，比如讲 究宜居城市提出居住区宜居的建筑、绿地、空地的控制要求，老龄化社会时期就 会特别重视老年人服务设施的控制布局等等。寻根问底，这是一种静态的技术路线，得之于理想，失之于僵化。城市是动 态的，不是一成不变的，哪怕是一个细小

7、的局部，一个街角地块，都会由于开发 商的利益验算，群众的美好想法，会得出数种不同的方案，每种方案都会对静态 的城市模型产生微小的修正。这种矛盾即使从城市规划体系演变到国土空间规划 体系，也是不可调和的。这是由于控规的基础带来的矛盾，不能随着规划体系上 层建筑的演变而消失。针对以上这个矛盾，国内很多地方政府、专家都做出很多的探索，目前主要 分为以下两种：一种是针对控规非框架性的内容调整，主要针对具体的地块调整，例如无锡 地的控规动态维护，深圳的法定图则调整、各个城市普遍进行的控规调整报告， 这种方法针对的是不涉及控规的功能定位、规划结构和控制原则，不影响控规的 整体控制意图的更新。这种调整进行大

8、量的工作，耗费大量的人力物力。规划管 理部门、开发建设单位、群众代表都叫苦不迭。而且这种动态调整方式还产生一 个问题，局部微调貌似对整体没有影响，但是叠加起来就改变了整体。笔者曾经 亲身经历过的一个小城市的片区，内部由于多次的局部调整，整体建设总量上升 到了原规划的300%，对片区的发展影响巨大，控规已经到了不能不整体修编的地 步。另外一种是针对控规框架性的内容修改，是对控规的功能定位、规划结构和 控制原则，对整体控规的整体控制意图重新的修改。这种修改是深层次，但是在 实际中，由于功能定位和空间布局的分离反而显得没那么重要，“城市物质空间 是一个筐，什么功能定位都可以往里面装”，相同的道路路网

9、、用地性质可以适 用于不同的功能定位。国内很多规划，往往功能定位喊一喊高调，拔高一下定位， 实际的用地空间布局却是无关的。这种情况是很常见的，甚至在有些征求意见的 时候，对于功能定位都是一带而过，专家、领导们想听的也是用地布局、问题解 决方法等等具体的东西。1.国土空间规划体系下的控制性详细规划编制思考1.控制性详细规划的应用属性一一全覆盖的含义首先，控规如何做到总体规划范围的全覆盖，传统的控规解决不了村庄、永 久基本农田保护红线、生态保护红线内的用地控制问题。按照政策要求，生态区 域内是一种新型的“约束指标+分区准入”为内容的控制性规划。据此，王璟石 华,邵波等学者在郊野地区全域控制性详细规

10、划技术路径探索一一基于国土空 间规划语境一文中提出“郊野单元控规”的概念，认为可以通过行政村单元划 分，将图则范围控制在10平方公里以下，构建郊野地区“行政村单元图则+地块 图则的图则管控体系，”地块图则主要针对城镇建设用地，通过指标、坐标明确 地块管控要求，指导地块使用许可，行政村单元图则在以往规划少有涉及，推责 建议包含规模容量与建设用地整治、政策分区管控、用途分区管控、指标管控、 生态修复、保障性设施、“四线”管控，景观引导等模块。如果按照这种思路建设，这将是一种新型的控制性规划，但是很难做到详细 规划深度。另外，郊野单元编制控规与村庄规划如何区别，按照五级三类的提法 和现在各个省市的具

11、体实践，村庄规划实际上指导郊野单元的具体开发，而且同 样是详细规划，但是村庄规划也确实存在着一次规划永久定型，不能适应建设变 化的问题。但是即使是编制更为灵活的控规，只会比村庄规划在某些地方好一些， 也会存在这些问题。1.1.控制性详细规划的平台属性一一遵从国土空间规划改革的要求本次国土空间规划改革，要求建设国土空间规划“一张图”，这将构建一个 社会公共建设管理平台，ARCGIS强大的信息化属性将得到极大的发挥。现阶段各 个地区总体规划刚刚开始公示，距离平台搭建还有很长的道路要走。未来控规如 何进入前期总体规划搭建的数据平台，如何进行数据衔接，目前还没有规范或者 文件指引。可以预见的是，控规以

12、前在调查中的各个用地属性，比如用地权属、 已批未建、已建设项目的各种情况将纳入“一张图”平台内，这将是对传统控规 的一个巨大完善。1.1.控制性详细规划的技术手段一一强调对社会重点问题的研究，增加对道路交 通与城市设计，尤其是停车位、道路交通负荷的研究对于发达地区，尤其是高层建筑密集的地区，应特别强调道路交通的负荷研 究，停车位的计算，特别制定交通专题研究，现在即使在中部地区的县城，山区 城市的密集地区，建筑的密度和高度都很好，特别需要强调交通的研究，对于停 车位、地块开口、道路负荷程度进行详细的制定。而对于新建设区域，现今的控规在城市设计方面基本是空白，所谓的退线都 是根据当地的规划指引制定

13、的，没有制定出有特色的城市三维空间。在控规中， 应特别强调某些指标，例如根据建筑高度制定的退线距离，街道建筑的组合。1.国土空间规划体系下的控制性详细规划几点建议1.建立控制性详细规划编制分地区层级本文认为，针对控规编制完成即是调整规划的开始这个老问题，如果将这认 为是控规的失败，不如认为是控规的正常体现。如果将局部变更调整作为下一个 阶段控规的编制重点，改为由不同的对象来编制，更为符合日常建设特征。根据 编制者的不同，不同身份的人关注的重点不同，将控制详细规划可以拆分为2个 层级：第一个层级，对于区域整体，可以采用框架+通则的方式制定控制性要求， 规划包含控制性详细规划+规划通则的方式。控制

14、性详细规划建立区域的整体框 架，布局用地性质和道路交通、公共设施和基础设施控制等框架性、总体性的内 容，包括总体开发规模、开发密度、整体高度控制。通则负责给定城市地块的具 体指标，在城市范围内统一布局指标，这个层次的规划由政府来编制。在现实中 已经有这种例子，例如深圳的法定图则调整，法定图则一般年代久远，各类指标 需要调整。调整依据通畅是各类深标，各类用地的容积率一般采用深标顶额调整。第二个层级，针对日常控规经常调整的内容，例如容积率、绿地率、配套设 施，开发者认为可以采用的具体方案，如果与通则有不同点，可以采用下一层级 的控规进行具体研究。以上作为本阶段的任务，由开发者来完成。在这类调整中，

15、 应特别重视城市设计的作用，需要将城市设计纳入进来，有针对性的研究指标。1.1.建立针对不同发展阶段的城市的刚弹体系，尤其是加强不发达地区控制性规 划的控规刚性建设。当一个规划进行频繁的调整，那么必然动摇其科学性，法定性、严肃性。但 是控规果真能完全的弹性，不进行调整吗？这个要从规划的根源说起，规划是针 对现状的问题探讨将来的目标，然后制定行动的部署。但是时代是变化的，中国 正在处在高速发展的阶段，5年的近期规划有时候尚不能完全看清楚，有些时候 甚至要编制3年的行动计划，何况对于没有年限要求的控规，本身就存在过多的 不确定内容，对于不能完全清楚目标的空间部署，如何能够强调弹性、刚性，答 案是不

16、能。从现有的技术实践来看，在有限的目标前景指引下，控规到底有应该 强调哪种属性，是要根据控规所在的地区、所要应对的当前问题，撇开控规所处 的现实情况，一概而论强调哪种都是不妥当的。实际对于控规到底应该是强调刚性还是弹性，不同发展程度的城市有不同的 要求。对于西部欠发达地区，由于技术人员的缺乏，城市开发更强调刚性，当地 的管理人员希望不要过多的调整，这虽然有点僵化，但确实也符合欠发达地区的 实际情况。而对于高度发达地区的城市，更希望弹性，强调动态调整。具体到不 同地区不同阶段的城市，应分情况设定控规的刚弹指标和调整程度，不能一刀切， 过分强调规划的刚或者弹。1.1.控规的成果精简、快速审批作为实

17、施性的规划，应对的是快速多变的市场，控规的审批流程确越来越繁 琐，一个地区的整体控规编制法定流程要比局部调整慢的多，如果是重点地区的 控规，资料调研、多部门的意见征集、协调方案往往占据大部分的时间，这导致 一些地方宁愿使用十几年前的控规，也不愿意重新修编控规。可以借鉴的是， 2021年2月发布的广东省自然资源厅印发关于加强和改进控制性详细规划管理 若干指导意见（暂行）的通知，“精简控规成果，控规成果中的法定文件与管 理文件可整合为法定文件；提高修改工作效率，各地可将控规修改必要性论证和 控规修改方案编制环节合并开展，进一步缩短各阶段专家论证、部门征集意见的 时间；提升控规审批效率，有条件的市县可设控规专业委员会，经审议通过的修 改草案可直接报审批机构审批。提高审议控规的频次和效率，原则上每月至少召 开1次会议；优化控规审批流程”。做为重视实际、先行先试的广东开始简化控 规编制、审批步骤，对于其它地区是一个良好的开头。内陆城市、中西部地区也 可以进一步开展精简流程。结语目前，国土空间规划工作聚焦的重点还是在总体规划上，因为总体规划阶段 的各类指引、要求等配套文件相对完善。未来随着省、市、县的国土空间总体规 划陆续批准实施，在新的总体规划指导下，需要开展新的控规编制。总体规划报 批后的详细规划如何延续、继承和创新，目前尚未有明确的要求，各地也都在开 展积极的探