国企改革 文献综述

1、文献综述：国有企业改革中遇到的法律问题摘要所谓国企改制，是指将国有企业改制为企业法人，即有独立的董事、监事， 自主经营、自负盈亏。国企改制的目的是要建立适应社会主义市场经济要求，以 完善的企业法人制度为基础，以有限责任制度为保证，以公司为主要形态，以产 权清晰、责权明确、政企分开、管理科学为前提的新型企业制度。企业改制是当前国有企业摆脱困境、建立现代企业制度的重要途径，是完善 我国市场经济体制的重要环节。在三十年的国企改革过程中，大部分国有企业经 过改制都提高了效率，焕发了新的活力。但与此同时，国企改革也存在着一些不 规范、不完善的地方。本文拟通过对相关文献的阅读、整理，总结我国国企改革 中遇

2、到的法律问题，在此基础上提出作者的思考，以期对今后的国企改革工作有 所借鉴。关键词：国有企业 改制 法律问题文献综述：国有企业改革中遇到的法律问题我国的国企改制开始于1978年，经过三十多年的努力已经取得了比较显著 的成果。但是国企改制是一个涉及政治、经济、社会等问题的复杂过程，其中存 在着各种需要解决的法律问题，例如：在资产评估方面，由于存在着不规范操作 和监管不严等，出现了国有资产的流失；在产权交易方面，缺乏透明度；在法律 适用方面，改制依据主要是部门规章和规范性文件，法院审理相关案件存在困难； 除此之外，还存在着由于利益关系调整而引起的劳动纠纷等。这些问题的存在， 会影响国企改革的进程和

3、效果，因此需要引起我们的重视。-、在对改制企业的资产评估方面，由于操作不规范、监管不力等 原因，导致国有资产的浪费和流失。资产评估是国有企业改制过程中的一个重要环节，在涉及国家出资企业的资 产流转、交易等过程中，合理评估相关资产的价值，是国有资产管理的一项重要 基础性工作，是促进公平交易、防止国有资产损失的重要手段。然而，当前国企 改制评估过程中存在着一些不可忽视的问题。对在企业改制过程中，有些企业聘请的资产评估机构没有资质；或虽有资质 但迁就被评估企业，进行高值低估；资产评估的范围包括改制企业的流动资产、 长期投资、固定资产和无形资产等。但是在评估过程往往存在如下几种情况：只 注重对房产、设

4、备等固定资产的评估，而对专利权、非专用技术、商标权、特许 经营权和商誉等极具价值和增值潜力的无形资产按极低的价格评估或不评估也 不说明理由。而意图从事改制企业经营的人往往从个人私利出发，将企业多年积累的无形 资产，试图从企业的资产总额中除去，以达到降低购买股权成本的目的，从而侵 占国有资产，将国有资产据为己有。还有的从事改制企业经营的人为达到自己的 目的，往往投机钻营，虚增债务或虚减资产，并通过拉关系、托人情等方式，尽 量降低所评估的资产价值导致国有资产的大量流失。要想解决国有资产流失问题，可从以下几个方面入手：1、制定和完善资产评估法律法规，建立规范的行业准则和标准。目前，我 国尚无部完善的

5、有关资产评估方面的法律法规。1991年，国务院发布的国有 资产评估管理办法是目前有关国有资产评估的最高法规，其他关于资产评估的 规定，往往具有明显的部门特征，不能全面调整和规范资产评估市场行为。因此， 尽快制定一部完整系统的资产评估法律，就显得尤其重要和必要。2、建立健全国有资产监督机制，加强行政监管和行业协会监管工作的力度。 对于改制企业中的国有资产由国有资产管理部门代表政府对改制企业的国有资 产进行统管理，通过市场运作，增加产权交易市场透明度，最大限度地盘活国有 资产，防止国有资产流失，确保企业改制的良性循环，切实维护国家、集体和广 大职工的利益。通过立法方面的完善，使企业改制获得完善、清

6、晰的法律支持， 规范政府的行为，淡化政府在企业改制中的行政管理色彩，使其充分发挥监督、 协调职能，由单一的管理职能向服务职能转变，为企业改制工作创造良好的社会 软环境。二、在产权交易方面，国有企业改革不规范，缺乏透明度1、缺乏相应法规和监督，产权交易不规范在市场经济条件下，企业资产流动、产权交易已经成为企业通过市场进行资 本运营的客观需要，虽然国家已经颁布了企业国有资产监督管理暂行条例， 国资委也据此出台了企业国有产权转让管理暂行办法，对产权交易程序及主 体等作了规定，但仍然不尽完善，其中的评估程序仍是按照上个世纪90年代颁 布的国有资产评估管理办法进行，没有更明确具体的规定，另外，现行的企

7、业国有产权转让管理暂行办法也存在令出不行，流于形式问题，虽然有约束机 制，但未见于实效，严重制约了国企改制的规范化运行。2、产权转让主体不清影响国企改制产权交易在企业产权交易过程中，产权转让主体问题一直是个较为模糊的问题。从所 有权人对其资产拥有法律上的占有、使用、收益、处分权角度讲，国企产权转让 主体理所当然地应该是国企资产的所有者，但在实践中，由于产权主体的不明确 致使企业产权交易不能正常开展的情况屡屡发生。根据国资委的有关规定，产权转让导致国有控股地位丧失的，由该企业的资 产经营公司或授权集团公司作为转让主体来进行，否则，仍是该国有企业自己本 身作为转让主体来进行，这就存在一个界限，由于

8、一件问题的动态性，国有控股 地位是否绝对的丧失并不是交易主体事先就能够约定的，因此，具体到操作上， 就存在企业自己卖自己的问题，这将直接影响到企业产权交易的具体运作及资产 交易的市场价值体现。3、产权交易价格随意化，导致国有资产严重流失虽然法律规定了资产评估部门应独立自主地进行评估，不受任何外界影响， 但这是不现实的，一是资产评估相关文件规定的不是很具体，评估人员的主观能 动性非常大，同一评估对象，不同的评估单位进行评估，评估价值会存在很大的 差异，二是由于现在要求评估机构对自己的行为负责，国有资产管理部门只对重 大项目的评估进行审核，一般情况下只是备案制，因此，在无人追究或追究很难 的情况下

9、，评估机构根据企业有关人员的授意，价格可高可低，导致国有资产严 重流失。另外，国有企业有些无形资产也没有评估进来，如商标、商誉、企业自 主开发或受让的专利、各项许可权利等，也导致了国有资产的流失。4、产权市场发育不完善，产权交易行政化随着企业产权制度改革的不断深化，企业进行资产重组、产权交易的步伐加 快，人们自然要求建立一个有形的产权市场，为企业资产重组、产权转让提供一 个客观、公正、公平的场所，为产权交易各方提供全方位的产权购并信息和中介 服务。但目前存在的产权交易市场发育仍不健全，不能完全进行市场化管理，达 到市场化运作，企业产权转让虽然形式上进入了市场，但也只是进入了市场，没 有真正发挥

10、产权交易市场的“市场”作用，致使企业产权交易行为过分行政化， 体现在挂牌几年无人问禁，只有私下或通过政府行政干预来进行。要解决上述问题，应主要从以下几点做起：1、完善产权交易市场，充分发挥市场的能动性，促进国企改制市场化运行。 通过新闻媒体、各类传媒机构广泛宣传，建立产权交易网络系统，让社会了解欲 进行产权转让的国企，让欲投资的人能够很快的知道并了解该国有企业，只有受 让方人数众多，才能“货比三家”，也才可以竞价方式转让国有产权，如果市场 前景较好，达到了卖方市场，对国有资产处理更加有利，这里不仅包括价格因素 还包括其他因素，同时对于整合各地资源，促进经济发展都有很大好处。2、按照市场经济的要

11、求建立健全产权交易市场网络体系，逐步形成全局统 一、纵横结合的格局。一要建立全国性产权交易中心，形成一体化格局；二要在 纵向层次上，可以在市场便利、工业发达的地区建立几个大型的区域性产权交易 市场，负责组织一定区域范围内产权交易的运作;三要在实现纵向层次化的同时， 根据产权交易对象的性质建立各种不同类别的专业性交易市场，以实现交易市场 的横向专业化。3、科学规范评估程序，合理确定交易价格。产权交易最终的成交价格受多 方面因素的影响，如产权交易双方的地位、产权交易市场的供求状况、产权转让 标的市场情况等，但产权交易的底价，作为国有企业，必须是经资产评估机构评 估后的结果。因此，必须严格规范资产评

12、估机构的行为，对资产的价值，特别是 无形资产的价值要得出合乎实际的结果，从而使资产产权的价格切实反映其真实 价值。同时我们要切实保证资产评估机构的相对独立性，国家行政机关不应对其 工作进行过多的干预，以保证其评估结果的真实性。同时，资产评估机构行业协会或相关部门应当制订科学规范的评估方法及可量化 的评估程序，不使评估数值依评估人员不同而有较大差异，以合理地确定交易价 格。4、充分发挥政府行政职能，既要加强管理，又要规范操作。政府应加强 对企业产权交易的政策引导，使产权交易符合国家产业政策和长远发展规划，引 导企业向优化产业结构、产品结构和企业组织结构的方向发展。政府要严格规范 产权交易主体的行

13、为，国有资产产权的出售，必须遵循公平、公正、公开的原则， 严禁将国有企业产权低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人。同时，对于现有法律应当进行细化，使其具有可操作性，不但在产权交易的 程序上具有可操作性，在对产权交易违法行为监督惩治方面也有要可操作性，并 应当严格执行，令出必行，不能有令不行。三、国有企业改制后的债务承担问题由于有些改制行为不够规范，改制过程中存在对企业债务未做清理或清理不 彻底而遗漏债务，或者漠视债权人利益，擅自转让债务，使得债权人对被改制企 业改制前所欠的债务追索，因企业的改制而难于实现自己债权的困境。出现问题 后当事人纷纷起诉至人民法院。又由于各种形式的企业产权制度改革在实

14、施后所 产生的法律后果不尽相同，加之缺乏必要的法律依据，各地人民法院在具体处理 时做法不一的尴尬局面。解决债务承担问题可从以下几个方面入手：1、正确确定债务的承担主体，是处理企业改制后原有债务承担问题的关键。 根据法律和法规以及当前国有企业改制的客观实际情况，除了当事人另有约定外, 被改制企业改制前的债务，原则上应当由改制后接受被改制企业资产的企业法 人承担。不论企业改制采取何种形式，从法律上看，无非是企业法人的终止，变 更和重新设立，原企业的资产包括债权债务，总有新的继承者。由接受被改制企 业资产的企业法人承担被改制企业的债务，是法人独立财产制度的客观要求， 有利于维护市场交易信用和最大限度

15、地保护债权人的合法利益。2、解决企业改制中的债务问题，可以尝试以下几种方法：首先是贷改投。 所谓贷改投就是将贷款改为投资的行为。企业向银行或者非银行金融机构的贷款 形成的债务，可以由债权人将其一部分或者全部转为投资，以增加企业的净资 产，减少债务，从而达到净资产在总资产中所占的比例高于30%的要求，以符 合股票发行的条件。其次是引资还债。如果银行或者非银行金融机构不愿 意将贷款改为投资，那么还可以向境内非法人或者自然人寻求投资，并用投资 资金偿还债务，以减少债务比例，提高企业净资产比例，从而达到发行股票的 条件。再次是债务转移。可以在征得出贷人同意的情况下，先对企业进行分离， 将使用着大量资金

16、的项目分离出来，设立具有独立法人资格的子公司。这一方面 可以减少改建企业的贷款数额，以提高净资产的比例；另一方面新上的项目往 往具有潜在的较好活力前景。因此出贷人的利益也可以得到保障。最后是脱离债 务。这种方法要求变企业整体改建为部分改建。也就是将企业一部分或者大部分 资产作为投资，发起设立股份有限责任公司，并发行股票。这个以原有企业资产 为据，具有三年业绩的新设立的公司是原企业的子公司或关联公司，而原企业 则是新设立公司的母公司，并继续作为债务人，承担原有的债务，而发行股票 的公司则脱离了债务。四、国有企业改制中对于股东权益的保护问题在企业改制过程中经常发生的问题就是大股东利用其控股优势损害

17、小股东 的合法权益。公司改制中对小股东的利益影响是很大的，尤其是在公司的兼并 中。当兼并是善意时，全体股东都会受益。但如果是在恶意兼并时，受害者中, 小股东是首当其冲的。造成这种局面的主要原因是在于我国相关的法律法规还不 完善，目前关于在企业改制中如何保护小股东的利益的立法几乎是一片空白。要想保护小股东的权益，可以从以下两个方面进行改革：1、加强公司管理机构和权力机构的注意义务。赋予股东大会以注意和诚实 义务，对大股东转让股份进行适当的限制。当大股东转让股份超过一定比例时， 防止其出售股份给公司和小股东带来灾难性的影响，防止收购方对公司的掠夺 性的收购。并且赋予董事以注意和善良管理义务。在很多

18、情况下，实际上是董事 而不是股东大会控制公司，董事应当最大限度地保护公司和股东利益，董事的 诚实义务还要求他们不能厚此薄彼，在公司改制中只注意保护大股东的利益而 忽视小股东的利益。2、对小股东的权利予以特别的保护规定。首先，应当赋予小股东相应的诉 讼权利，这是切实可行的，也是最重要的。无救济的权利就不是真正的权利。当 小股东的权益受到侵犯时应当为他们创设两种诉讼权利：股东派生诉讼权利和 直接诉讼权利。股东派生诉讼权利是指当大股东或者董事侵犯公司利益时，其他 股东为了公司的利益而以自己的名义提起诉讼。直接诉讼权利是指当公司的大股 东或者董事的行为直接侵犯了单个或者某一类股东的合法权益时，单个或者

19、 某一类股东为了自己的权益而提起的损害赔偿诉讼。五、国有企业改革中存在的劳动关系调整问题国有企业改制势必会引起劳动关系的调整。不同的利益需求会在劳动关系上 反映出来，而这些利益关系的调整势必会产生大量的劳动纠纷。这里就涉及到企 业改制后原有劳动合同的效力问题。企业改制后，企业的经营机制或者组织形式发生变化，原企业的合同是否继续有 效。劳动法第26条第3款规定，劳动合同订立时依据的客观情况发生重大变化, 致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更原劳动合同达成协议，用 人单位可以依照法定程序解除合同。劳动部关于贯彻劳动法若干问题的意见 第37条则规定，用人单位发生分立或者合并后，可以依据实际

20、情况与原用人单 位的劳动者遵循平等自愿协商一致的原则，变更解除或者重新签定劳动合同。可 以说劳动部的意见在某种程度上与劳动法的精神是相冲突的。有的企业采取一次 性支付职工安置费用，让职工将自己在企业的工龄买断并解除劳动者与企业的 劳动合同关系的做法。对于该不合理的情况，人民法院也不应当予以支持。参考文献：1、韩旭国有企业改制中存在的法律问题及其对策.经济研究导刊，2008年05期2、梁德明国企产权制度变迁中的民众集体失语3、浦纯钰，周科国有企业改制中的法律问题研究.辽宁行政学院学报，2005年06期4、李石泉国有企业改革的回顾和展望.财经研究，1999年10期5、陆汉培国有企业经营机制深化改革.