政策分析概论8-4-1课件

1、8-4-1 政策监控的含义、分类与机制西南交通大学 郭红玲政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。一、政策监控的含义1、特定主体 政策监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织，它是一般政策主体的有机组成部分，由立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及人民群众等所组成。然而，政策监控主体有其特殊性。首先，不同层次的政策由不同层次的机关及其组成人员负责制定、执行、评估及调整，政策监

2、控的主体也因而随之有所不同，表现出明显的层次性。其次，政策监控在政策过程的不同环节之中由不同的机关及其组成人员负责实施，因而政策监控的主体就表现出了多样性的特点。 二、政策监控的特征2、政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行。政策过程的各个环节包括政策的制定、执行、评估、终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于监控的对象。政策监控的主体与客体的划分具有相对性，它们之间并不是简单的监控与被监控的一一对应的关系，而是互相交叉、重合，呈现为复杂的网络状的结构。 3、政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节，它是由监督、控制和调整等功能活动所成的动态过程。4、政策监控具有目标指

3、向，即保证政策系统的顺利运行，提高公共政策的制定和执行质量，促进现实政策目标的实现，提高政策效率。 政策监控是一种多样化的活动，可以从不同角度对政策监控进行分类。按照政策监控在政策过程的所处不同阶段，政策监控可以分为政策制定监控、政策执行监控、政策评估监控和政策终结监控四种。按照政策监控的时间的不同分布分类，政策监控可以分为事前监控、事中监控和事后监控三种。按照政策监控的层次分类，政策监控可以分为自我监控、逐级监控和越级监控三种。按政策监控的主体分类，政策监控可以分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众传媒的政策监控。政

4、策监控的分类所谓的政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。根据政策监控主体的作用内容和方式的不同，可分为立法机关、司法机关、行政机关、政党系统、利益集团、大众传播媒介以及社会舆论的监控等。三、政策监控机制1.立法机关对政策的监控立法机关不仅是最重要的政策制定主体，同时也是最重要的政策监控主体之一。在西方各国，根据议会对政府政策进行监控的权威大小和地位高低，可将议会的政策监控分为一级（如英国的议会至上型）、二级（如美国的三权制衡型）和三级（如法国准议会制有条件的议会监控型）。立法机关政策监控的活动内容及其方式主要表现：（1）依靠

5、法律监控公共政策。无论是公共政策的制定还是实施，均不得违背法律，也不能超越于法律之上，否则，均被视为非法。也就是说，立法机关所制定及其所废止的法律为公共政策提供了框架，从而成为对公共政策的强有力的制约。 （2）以听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控。立法机关有权审查政府的有关报告和计划，所要听取和审议的报告与计划主要是由国家行政机关提出的国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，关于国家预算及预算执行情况的报告，同时须审议的还有计划的主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算的执行情况（草案）。立法机关通过对上述报告的审查并做出相应的决议，对公共政策产

6、生强烈影响，并实现监控的目的。 （3）通过对政府的人事任免权、不信任投票来对公共政策的制定者产生影响。各国政府的主要组成人员大都需经议会批准才能得到正式任命。议会运用这一权力，不但旨在防止被任命者与公职的要求和利益相冲突，更是借此积极影响行政官员的政策主张，从而达到监控公共政策的目的。内阁制国家的立法机关对政府首脑具有直接选举的权力，对其他重要官员免职具有监督同意权。内阁制国家的议会还拥有对出现政策失误的政府进行不信任投票的权力，它也是迫使政府改变政策的一个重要方法。在我国，各级人民代表大会及其常委会对国家机关领导人员及其组成人员拥有选举、任命、罢免、免职、撤职等权力（4）以质询和诘问等方式对

7、公共政策加以监控。质询即是由议员或代表在立法机关中就与公共政策的实施有关的事件向政府有关机关及主要有关负责人发问并要求予以作答的方法。由于质询和诘问都是由法律赋予议员（代表）的权力，公共政策的有关执行者对此无权避而不答，所以，质询和诘问也是立法机关影响公共政策的强有力形式之一。 （5）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府各部门的政策及其执行情况进行监督。各国宪法一般都规定，立法机关及其代表有权视察和检查政府部门的工作以便在这种日常性的监督工作中发现问题并提出意见或建议，以此来督促政府各部门改进工作。 此外，在两院制国家中，两院之间对公共政策相互进行的监控。像英国，上院（贵族院）

8、对下院（平民院）通过的议案虽无直接否决权，但却可通过最长6个月的延搁权力来影响下院通过的公共政策。而美国，“任何一项法律，或具有法律效力的两院决议、命令，必须分别获得两院多数同意” 2.司法机关对政策的监控司法机关的职责与使命在于通过严格执法以维护法律的尊严。西方的司法机关主要是指法院，而我国不仅包括法院，还有检察院。法院和检察院通过审查、提起公诉、审判等行为，对严重违反国家政策的人员实施法律制裁，对政策的执行起着强制性的制约作用，从而达到政策监控的目的。司法机关的政策监控在各国的表现形式各不相同，所起的作用也有所不同。 一般而言，司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面:裁定公共政策的

9、制定程序与原则是否合法；依法裁定公共政策的内容是否合法；依法监督政策的执行是否合法。由于政策灵活性和行政裁量权的存在，使得政策执行领域的情况颇为复杂。司法机关在这一领域的工作在于依照法律裁决执行的过程、方法、手段等是否违法，若有违法行为则坚决督促其改进甚至停止执行，同时对违法犯罪行为进行裁决。 由于司法机关的权力具有被动性，即只有利害关系人请求后才行使，主要体现的是“不告不理”的诉讼原则，因此司法机关的政策监控具有一定的局限性如果利害关系人没有向司法机关提出请求，那么即使政府机关及其人员在政策过程中有违法行为，司法机关也是无能为力的。3.行政机关对政策的监控由行政机关的实施政策监控是一种纵向的

10、监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等。由行政机关所实施的政策监控主要采取以下两种形式:一是行政管理机关的监控，或称一般行政监控。它是根据行政法规定的行政管理权中产生出来的，由上级政府部门对下级政府部门及其所属机关的一种监督和控制，因而成为整个行政管理链条的一个环节。 这种监督又可以进一步细分为以下几种情况:(1)中央政府对所属部门及地方政府及其人员的监督和控制；(2)综合部门的政策监控；(3)主管部门对下级业务部门所属单位的执行情况所进行的监控。二是专门行政监督机关的监控，即行政监察。与前述一般的业务性的监督、检查有所不同的是，这种监控是由有关专门的监督机关对行

11、政机关内部的工作人员所实施的监控，其内容侧重于对违法违纪现象的查处，其对象是自然人而非法人，即它只能对具体的违法违纪人员进行查处，而不能针对某个机关或部门。4.政党系统对政策的监控政党系统可以简明地划分为执政党（也可以包括参政党、多党联合执政等形式）和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党，在野党对公共政策也有一定的影响。一般说来，执政党的政策监控大都采用以下几种方式： （1）将自己的成员选入立法机关、通过影响立法来影响并监控公共政策的制定。通过这种途径，该党及其所代表的利益、纲领、路线、方针等都可以在公共政策中得到反映，这种方式对公共政策的影响就是非常强烈的。（2）通过将自己的成员列入各级

12、政府机关及政府各部门中以影响政策的实施。这是执政党实施政策监控的另一种强有力的形式。如在西方，执政党一般不直接参与政府决策和政策执行，而是以政府首脑的名义发挥间接作用。（3）由于执政党事实上控制了各种权力机构，它就可以动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法等等。（4）执政党还常以其所影响的社会团体、社会组织以及它所掌握的大众传播媒介等制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力的控制与监督。 在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用。其监控的主要方式有二：一是由于在野党可以在立法机关、行政机关占有一定的席位，因此能够根据法律赋予的权力对政策过程施

13、加一定的影响，并加以制约。我国是社会主义国家，与西方国家相比，参政党即民主党派参政议政的权力较大，从而政策监控的力度也较大。二是在野党也可以动用其所影响的社会力量如社团组织、新闻媒体等对国家各级机关及其工作人员进行各种形式的监督。 5.利益集团对政策的监控利益集团是以特定的利益为背景而进行经常性活动的组织，如工会、各种行业协会等。它在政策过程中的主要作用在于：一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施；二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。游说活动是各种有组织的利益集团影响公共政策的主要方式。在美国，游说活动受到宪法第一修正案

14、的保护，该修正案规定：“国会不能制定有关下列事项的法律：剥夺言论自由或出版自由，或剥夺人民和平集会及向政府要求伸冤的权利。” 有四种游说的方式：（1）接近。为了影响决策，有组织的利益集团必须首先接近决策者，让他们倾听你的问题，知道他们各自的个性、了解他们的助手和他们本人怎样展开工作，以及他们想收到的信息的类别。（2）提供信息。一个游说者应掌握以下三种信息：法律程序的知识；有关在讨论问题的专门知识；本问题中所涉及团体的信息。游说者们必须花相当多的时间和精力去了解他们所关心的议案的进展情况。此外，游说者所提供的信息（包括技术报告和分析材料）必须准确、适时，这种信息提供给议员们在立法辩论和国会演讲时

15、用，这就起到了国会工作人员的作用。（3）基层动员。这是有组织的利益集团动员选民为维护其自身利益而对议员施加压力以影响国会的一种方式。其做法是给议员写信、寄明信片、拍电报、打电话等。此外，向某些报纸提供新闻分析或社论，然后将有关剪报寄给有关议员，也是一种动员策略。（4）提供竞选支持。游说成功的关键越来越依赖于竞选赞助，而由于竞选费用的增加，议员们也必须更加依赖来自于利益集团的赞助。以赞助竞选为条件以换取特定的投票承诺被认为是一种“粗鄙”策略。相反，有组织的利益集团则长期赞助在任的国会议员，至于如何回报则让议员们自己去理解。如果一个议员不断投票反对某个有组织的利益集团，那么这个集团就可能在以后的选

16、举中赞助他们竞争对手。利益集团通过它们的种种活动,对公共政策有非常重要的影响。一方面，它试图阻挠、反对、迟滞不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。 6.公众和大众传媒的政策监控作为一个个体，公民在对影响自身利益的政策表达特有的要求的同时，就对公共政策给以一定的监控，以减少、纠正或避免公共政策对自身合法权益的损害。公民对公共政策的监控方式主要表现为面访、写信、发E-mail、投诉和提起诉讼等。大众传播媒介对公共政策的监控。大众传播媒介在社会生活中发挥着传播信息、揭示事实真相、增长知识和扬善抑恶的作用。通过大众传播媒介所形成的社会舆论，及时纠正错误、处理问题，对公共政策合法性、有效性和合理性进行有效的监控，揭露事实真相，督促政府改进不足，实现维护公共利益和公民的合法权益的目的。公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。社会舆论是公共意志的集中反映，即它体现和表达了公众的利益、愿望与要求。社会舆论对公共政策的影响因各国国情的不同而有所不同。在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量可能会大一些；反之，则会小一些。社会舆论对政策监控要真正发挥舆论监督的作用，除了保证它的相