会计预算课件

1、新预算法修订解读目录第一章预算法理念第一节 我国预算法的内涵和法律定位一、我国预算法的立法概况二、我国预算法的内涵三、我国预算法的法律定位第二节预算法的理念一、预算的产生二、通过预算法控制政府权力的理念三、通过预算法实现国家宏观调控的理念四、预算公平理念五、预算法的正当程序理念六、预算法的可诉性理念第一节 我国预算法的内涵和法律定位一、我国预算法的立法概况预算法律制度 是指国家经过法定程序制定的，用以调整国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理 过程中发生的预算关系和法律规范的总称。预算法是财政法的核心。1951年，政务院就颁布了预决算暂行条例，这个条例一直沿用了40年。1991年国务院发布了

2、国家预算管理条例。1994年第八届全国人大第 2次会议通过中华人民共和国预算法（以下简称“预算法”），自 1995年1月1日起施行。第二节预算法的理念二、通过预算法控制政府权力的理念控制政府权力是预算法根本性理念。一个国家的政府从本质上来看，其实就是一个国家或社会的代理机构，其承担着一种受社会公众委托,而进行的受托管理责任，甚至可以理解为是一种特殊信托关系。从这个角度来说，预算权绝不是公权机关的权力，相反却是国家全体人民的权力。人民为了防止公权机关滥用预算权，自然有权依法通过相应方式对政府财政收支行为进行有效控制和 监督，人民通过权力机关控制了财政收入与支出，实际上也就控制了政府的“钱袋子”，

3、从而具有约束和 监督政府活动的能力。从西方社会的市场化进程来看，只有将政府财政收支纳入法律的约束下，才能确保政府各项经济行为 的法治化与规范化，避免贪腐、浪费超支现象的发生。三、通过预算法实现国家宏观调控的理念预算法一方面通过控制政府权力和规范政府行为来实现财政收支的健康、合理发展，另一方面也要保 证政府利用预算收支去完成其所担负的各项基本职能，即通过行使财政权力完成政府事务的执行权，实质 上就是完成政府的宏观调控职权。我国预算法的最终理念应保证政府少花钱多办事，防止政府多花钱少办事或只花钱不办事。从实际情况来看，我国的国情、历史条件和所处经济阶段与西方国家完全不同，因此我们只能学习与参考西方

4、国家发展多年，业已成熟的预算管理体系，但不能完全照搬西方模式。既不能放弃预算法对国家公权力的限制，也不能将其成为政府束手束脚的工具。西方国家的议会通过 控制预算、否决预算、不予拨款等制约政府，使得政府寸步难行，甚至破产关门。三、通过预算法实现国家宏观调控的理念预算法一方面通过控制政府权力和规范政府行为来实现财政收支的健康、合理发展，另一方面也要保 证政府利用预算收支去完成其所担负的各项基本职能，即通过行使财政权力完成政府事务的执行权，实质 上就是完成政府的宏观调控职权。我国预算法的最终理念应保证政府少花钱多办事，防止政府多花钱少办事或只花钱不办事。从实际情况来看，我国的国情、历史条件和所处经济

5、阶段与西方国家完全不同，因此我们只能学习与参考西方国家发展多年，业已成熟的预算管理体系，但不能完全照搬西方模式。既不能放弃预算法对国家公权力的限制，也不能将其成为政府束手束脚的工具。西方国家的议会通过 控制预算、否决预算、不予拨款等制约政府，使得政府寸步难行，甚至破产关门。四、预算公平理念预算作为财政分配和宏观调控的主要手段，具有分配、调控和监督的职能，本质是一种社会财富的分 配方案，对社会的有限资源进行优化配置，实现各个地区间的经济均衡发展，对社会关系的协调有着极其 重要的作用。用预算协调化解社会中各方利益冲突是各个国家普遍采用的做法，也是实现社会公平的一项重要制度。五、预算法的正当程序理念

6、加强过程控制是预算法修改的一个指导方针。法律程序指主体遵循法定的时限、时序，按法定的方式、关系进行的法律行为。预算的正当程序理念是一种利益分配机制，它是实现个人利益、国家利益和社会利益最优化的程序， 更是实现行政合法化、司法正当化及程序自身合理化不可或缺的手段。六、预算法的可诉性理念法律责任是法律调整的基本手段，没有法律责任或法律责任的追究程序不完善，就无法充分发挥法律 的调整作用。法律的可诉性，是指凡法律规定的内容被违反或者人们的纠纷可以在法律上找到解决根据（具有法律意义）时都可以通过诉讼机制来解决和裁判的法律的内在规定性。综上，预算法的理念即是制约政府财政权力，规范国家财政行为，在保证社会

7、公平的基础上维护 人民的权利和全体纳税人的利益。强调预算法的上述理念才能从形式上的国家预算转变为实质上的预算国家，从服务政府转变为服务人 民，从政府管理的工具转变为管理政府的工具。这就是预算法所应体现的精神和灵魂。2014年9月26日，国务院以国发201445号印发关于深化预算管理制度改革的决定，对预算法修 订的内容做出了更为细化的规定。该决定充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性、准确把握深化预算管理制度改革的总 体方向、全面推进深化预算管理制度改革的各项工作、切实做好深化预算管理制度改革的实施保障工作。党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革。中央政治局审议通过的改革总体方案，提

8、出了重点推进的3个方面改革：一是改进预算管理制度；二是完善税收制度；三是建立事权和支出责任相适应的制度。预算管理制度改革是财税体制改革的重头戏，应先行推进，并在前两年取得决定性进展，为 2016年基本完成深化财税体制改革的工作任务奠定基础。第一节 现行预算法贯彻执行中存在的问题预算法是建国以来我国财政预算管理方面颁布的第一部根本大法，这一法律的实施，改变了我国 国家预算行为无法可依的状况，在一定时期内发挥了重要的预算分配和监督职能，但由于制度的前瞻性与 现实的滞后性之间存在矛盾，预算法的贯彻过程中困难重重，并出现了一系列严重的问题，从而影响 了预算法功能和作用的发挥。审计署历年披露的审计报告等

9、大量证据显示，在公共资金管理中，各种形式的腐败和寻租以及浪费和低效率非常普遍，而且呈现逐步蔓延的趋势，甚至发展到足以危及执政能力与合法性的地步。历史经验和现实仍在警示人们，永远不要忘记两个“少有例外”：与相对强大的财政资金汲取能力相比，政府花好人民钱的能力弱小得多，少有例外；越是有钱花的政府，越是难以花人民的钱，少有例外。十八届三中全会启动新一轮全面深化财税改革和预算法的修订，正是置于这样的背景下，消解财 政社会的这个治理困境成为当前改革的一大命题。很明显，旧预算法已无力担当重任，这就是为什么 国人应对新预算法有较高期待的根本原因。一、预算管理权限的划分存在缺陷从预算法规定以及预算实践来看，政

10、府集预算编制权与执行权于一身。实际运作中，则由政府财政部 门具体负责预算编制和执行工作。财政部门集预算编制权与执行权于一身的做法存在着很大缺陷。第一，财政部门既负责预算执行，又负责预算编制的具体工作，不符合分权制衡原则，容易因权力过 于集中而造成权力的滥用。第二，预算编制专业性、技术性极强，涉及本区域经济社会发展各个方面，而预算由政府财政部门独 家编制，难免因考虑欠周全而使其缺乏科学性。第三，财政部门集预算编制权与执行权于一身，有可能掩饰其在预算执行过程中发现的预算编制疏漏 甚至失误。与此同时，基于政绩等方面的考虑，政府也有可能要求财政部门在编制预算时有意保留，为预 算执行提供方便。2014年

11、9月26日，国务院以国发201445号印发关于深化预算管理制度改革的决定，对预算法修 订的内容做出了更为细化的规定。该决定充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性、准确把握深化预算管理制度改革的总 体方向、全面推进深化预算管理制度改革的各项工作、切实做好深化预算管理制度改革的实施保障工作。党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革。中央政治局审议通过的改革总体方案，提出了重点推进的3个方面改革：一是改进预算管理制度；二是完善税收制度；三是建立事权和支出责任相适应的制度。预算管理制度改革是财税体制改革的重头戏，应先行推进，并在前两年取得决定性进展，为 2016年基本完成深化财税体制改革的工

12、作任务奠定基础。决定同时指出，当前，我国已进入全面建成小康社会的关键阶段。随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题。主要表现在：(1)预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；(2)预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理；(3)预算约束力不够，财政收支结构有待优化；(4)财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高；(5)预算透明度不够，财经纪律有待加强等，财政可持续发展面临严峻挑战。第一节 现行预算法贯彻执行中存在的问题预算法是建国以来我国财政预算管理方面颁布的第一部根本大法，这一法律的实施，改变了我国 国家预算行为无法可

13、依的状况，在一定时期内发挥了重要的预算分配和监督职能，但由于制度的前瞻性与 现实的滞后性之间存在矛盾，预算法的贯彻过程中困难重重，并出现了一系列严重的问题，从而影响 了预算法功能和作用的发挥。审计署历年披露的审计报告等大量证据显示，在公共资金管理中，各种形式的腐败和寻租以及浪费和 低效率非常普遍，而且呈现逐步蔓延的趋势，甚至发展到足以危及执政能力与合法性的地步。历史经验和现实仍在警示人们，永远不要忘记两个“ 少有例外”：与相对强大的财政资金汲取能力相 比，政府花好人民钱的能力弱小得多，少有例外；越是有钱花的政府，越是难以花人民的钱，少有例外。十八届三中全会启动新一轮全面深化财税改革和预算法的修

14、订，正是置于这样的背景下，消解财 政社会的这个治理困境成为当前改革的一大命题。很明显，旧预算法已无力担当重任，这就是为什么 国人应对新预算法有较高期待的根本原因。门具体负责预算编制和执行工作。财政部门集预算编制权与执行权于一身的做法存在着很大缺陷。第一，财政部门既负责预算执行，又负责预算编制的具体工作，不符合分权制衡原则，容易因权力过 于集中而造成权力的滥用。第二，预算编制专业性、技术性极强，涉及本区域经济社会发展各个方面，而预算由政府财政部门独 家编制，难免因考虑欠周全而使其缺乏科学性。第三，财政部门集预算编制权与执行权于一身，有可能掩饰其在预算执行过程中发现的预算编制疏漏 甚至失误。与此同

15、时，基于政绩等方面的考虑，政府也有可能要求财政部门在编制预算时有意保留，为预 算执行提供方便。二、财政支出未完全纳入预算统一管理为抵御世界金融危机对我国的不利影响，2008年11月5日召开的国务院常务会议提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了十项扩大国内需求的措施。为实施上述措施，国务院决定到2010年底投资人民币4万亿元。2008年12月15日，十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报。委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金，在批准之后，按照批准的预算执行。上述举措对

16、于积极应对金融危机不无意义，但与先有预算后有支出，无预算不支出的现代预算原则不相吻合。根据预算法第19条的规定，4万亿元庞大的财政投资属于预算支出范畴，理应先行编制预算并报全国人民代表大会审批。而委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金则不仅无法律依据，而且这种一揽子授权的做法更是将财政支出直接排斥在预算审批监督之外。预算法的严肃性和权威性遭受到极大影响。相近的情况，美国政府于 2008年9月提交的7000亿美元救市方案却是获得参众两院通过并经美国总统布什签署2008年紧急经济稳定法案后才正式生效。三、财政预算编制中的问题(一)复式预算编制的问题旧预算法第26条

17、规定：“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。”实际中，复式预算只是在中央和省两级预算试行，市、县、乡级预算仍是单式预算，即使试编的复式 预算也不是完整意义上的复式预算。因为试编的复式预算只是在原有预算收支科目的基础上进行粗略的划分，而这些预算科目是为了适应 过去不分资金性质而只按部门或行业管理的需要划分的，难以适应复式预算按资金性质划分的要求。(二)层层代编的问题预算法第14条、15条规定，国务院负责向全国人大作关于中央和地方预算草案的报告，地方政 府负责向本级人大作关于本级总预算草案的报告，下一级政府报送的预算汇总后只需报本级人大常委会备 案。执行中缘于以下几个问题而出现与预算法要求

18、相违的情况：(1)人大组织法对各级人代会举行的时间没有作自下而上的规定，为了不影响全国人代会审议中央和 地方预算草案，财政部门往往被迫采取层层代编的方法，并逐级向上汇总以应急需。这样，一方面会使代编草案与地方财政部门编制的预算草案之间产生差距，从而形成两本账；另一方 面使汇总后的中央和地方预算草案缺乏真实性，掩盖了预算中的问题。(2)地方人代会一时难以改变习惯做法，不仅要审查本级的预算草案，而且仍以计划经济下的思维方 式去关心并要求了解全地区总的预算，在下一级人代会没有全部举行的情况下，下级财政部门只好代编报 送，这样的预算与预算法要求相去甚远。(三)预算编制时间过短的问题预算编制时间过短，造

19、成预算编制科学性、细致性不足。所谓预算即预测估算，既要符合国家的方针政策和经济发展的客观规律，又要结合各项收支的内在经济联系进行周密的测算，是一项技术性、专业性很强的工作。而我国长期以来预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来。在过短的时间内完成，难以保证其科学性和细致性。(四)收入预算编制的问题旧预算法第29条规定：“各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。”目前在实际工作中哪些收入应纳入预算内管理，哪些收入属于预算外资金，项目

20、与范围不明确。虽然1996年国务院关于加强预算外资金管理的决定中曾将一批预算外资金纳入预算管理，对一些项目作了规范，但由于只是部门文件，力度不够，加之具体操作上还有些难度，实际贯彻情况不甚理想，出现了与预算法不相符的情况。具体表现为：(1)应纳入预算收入的没有纳入预算收入，如社会保障基金。(2)将非正常收入作为编制预算收入的依据。某些部门和领导为了显示自己的政绩，将一些非正常的收入，如罚没收入、捐赠收入等纳入预算作为编制预算收入的依据。(3)乱列收入。一些部门在预算收入的编制中编一些让人看不懂的项目，以便蒙混过关。(五)支出预算编制的问题旧预算法第28条、30条规定：“各级预算支出的编制，应当

21、统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。”又规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”但实际执行中出现如下问题：(1)客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成 经济“热上加热”。(2)法律之间不协调，增加了保持预算平衡的难度。除了预算法对预算收支及其结构进行规范性的界定以外，其他专业方面的法律、法规，如农业、科技、教育、计划生育、环境保护等，也对各自在预算支出中应占的比重或增长比例作出了具有约束

22、性的规定。如对农业投入占当前财政支出比重不能低于上年，科技支出要达到财政总支出的1%教育投入要与财政经常性收入的增长相适应，财政经常性收入增长1%教育事业费必须增长 1.2%以上，等等。这些“法定支出”使财政部门在预算支出编制中要保证不列赤字困难重重。四、预算审批中的问题预算审批流于形式，我国各级权力机关虽然依法享有预算审查批准权，但从实际运作来看，预算审查往往流于形式。各级人大代表每年开会审批预算实际上就是认真走过场，被动搞形式。人大代表在审议政府预算时，常常会陷入这样的尴尬：政府提出的整体预算中，有一部分项目预算是合情合理的，也有一部分项目预算是不合理的。由于预算审议投票采取整体的、一揽子

23、表决，一些人大代表便左右犯难，即若投赞成票，无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过；若投反对票，又意味着自己赞同的项目预算会受到牵连。在整体表决模式下，很多人大代表投出的票，不管赞成还是反对，都未能充分体现自己的本来意见，也未能充分行使自己的权利。究其原因，主要在于：第一，预算草案过于粗略且缺乏比较详细的说明资料，故各级人大很难对其进行深入审查；第二，预算审查是一项专业性、技术性、政策性很强的工作，但代表人大特别是地方人大缺少这方面的专门机构和专业人员；第三，预算审查的时间过短，如 2008年全国人民代表大会会期 13天半，预算审查的时间不到一周， 要在很短时间内完成对预算草案的实质审查

24、往往不太现实；第四，由于预算法第54条与第53条规定不协调，使得财政超收收入往往由政府自行支配，使得预算 审查、预算约束形同虚设。五、预算执行中的问题在通常情况下，预算一经批准，就应具有法律效力，而法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。”天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。认真贯彻实施预算法是我国财政经济工作的一项重要任务，但由于缺乏法定责任和相应的制约手段， 以致预算执行中产生了与预算法矛盾的现象。（一）预算调整不按程序办事旧预算法第54条规定：“预算的调整必须提请本级人大常委会审查和批准；未经批准，不得调整。但在实践中，人治代替法治，凭人情和长官意志进行预算调整的现象较为严重，只要

25、领导批了条子，开了口子，不管是否经过人大常委会的批准，都可以在预算中随意加以调整，预算执行随意性过大。其主要表现为：第一，预算调整频繁。预算法实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，但调整很少报人大常委会审批。第二，预算科目之间的资金调剂过于随意，挤占、挪用预算资金等问题比较突出。第三，预算执行率低，预算与决算差距很大，影响了预算的严肃性，政府预算支出随意且不受控制。例如，从旧预算法第53条规定来看，预算调整的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入 或减少支出，但什么是特殊情况、哪些特殊情况需要通过调整预算来解决、哪些需要通过动用特殊用途的 预备费来解决等问题均没有明确规定。而在实际执行中

26、，不少地方政府认为，如果既增收又增支，但收支维持平衡的话，政府就可以对这部分收入的使用作出决定，而不必向人大提交预算调整方案。这就有可能造成年初编制收入预算时为未来执行留有较大空间和余地，为了避免出现当期的超支和赤字，而在实际执行中尽量多增加财政收入，多收的财政收入可以由政府自行安排，不受约束，这样就使得 人大审批预算失去意义。（二）组织收入和执行支出产生的问题预算法规定，国家实行中央与地方分税制，上级政府不得在预算外调动下级政府预算资金，下级政府不得挤占或截留属于上级政府的预算资金。但在实施中存在着：某些地方政府将应纳入预算内的收入放在预算外，私设小金库，拖欠、截留、隐瞒上级财政收入，擅自越

27、权减免税收，违规超越权限，突破计划乱退库；属于地方固定收入的税收，税率设置权在中央，政策制定和减免权也在中央，结果是中央对地方的收入有调控权，地方预算收入组织受到影响；一部分中央支出向地方转嫁，如军分区退休干部公费医疗、武警防暴队支出、支援三峡及贫困地区支 出等。（三）预算执行中存在法律空档我国预算年度与日历年度同步，自公历 1月1日到12月31日止，而立法审批机关一一全国人民代表大会召开会议的时间一般在每年 3月上旬，地方人代会开会时间更晚些，待预算获得正式批准后，预算年度已过去三四个月的时间了，这就使得我国政府预算收支中每年有1/4的时间是在立法机构的监督之外，差不多形成了 1/4预算年度

28、的法律空档。虽然旧预算法第44条对此作出规定，在此期间，各级政府可先按上年同一时间的预算数额支出，待预算获得批准后，再按批准的预算执行，但由于该规定在本法和实施条例中均没有具体指导，因此实际 中的约束力不大，出现了预算约束的“真空时期”。这一问题也大大降低了我国政府预算的法定性程度， 助长了各级地方政府随意支出的欲望，对待各项支出，形成了 “能支出就先支出，以后再说”的支出冲动。国务院关于深化预算管理制度改革的决定中对预算执行管理方面作出了明确的要求，具体包括：.做好预算执行工作硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，

29、通过以后年度预算安排资金。及时批复部门预算， 严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，中央对地方一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内正式下达，专项转移支付在90日内正式下达。省级政府接到中央一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内正式下达到县级以上地方各级政规范预算变更，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需

30、要调剂使用的，按照财政部的规定办理。.规范国库资金管理规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。地方各级财政除国库集中支付年终 结余外，一律不得按权责发生制列支。按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款 及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及

31、未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资 金余额。.健全预算绩效管理机制全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所 有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价 结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。.建立权责发生制的政府综合财务报告制度研究制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建立政府综合财务报告和政府会计 标准体系，研究修订总预算会计制度。待条件成熟时，政府

32、综合财务报告向本级人大或其常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机 制。六、预算监督中的问题目前预算法体系下的预算监督存在不少问题，如人大常委监督的动能不足，很多人大代表甚至认 为，预算计划在执行中大部分都是要调整的，更何况还有同级党委在对预算安排和执行过程进行把关，这 种“只管抛孩子到天空，但谁也不接”的思想使得人大审查年初预算无非是走过场而已，导致不少人大代 表对预算监督的积极性不高，毫无热情。我国现实中的人大和政府在利益上具有耦合性的特征，预算计划执行中也存在大量不确定性的原因， 基于此，人大常委对预算监督表现了异常的松懈，很多

33、人甚至怕监督多了，影响部门之间的相互团结，更 怕影响自身利益和领导政绩。财政预算以及财政预算监督具有较强的专业性和技术性。但目前地方人大代表的参政、议政、督政能力有待增强，对预算监督的有关法律、法规掌握有限，懂财政专业知识的代表更少。这在一定程度上制约了财政预算监督的效果和质量。预算监督乏力，除人大自身原因外，与预算法有关预算监督规定不完善不无关系。预算法未就预算监督的主体、原则、范围、内容、程序等做出详细规定。而涉及预算法律责任的条款 仅有三条，面对预算实践中出现的各种问题，往往难以进行责任的追究。七、决算编制中的问题I -（一）编制的真实性问题I -旧预算法第60条规定：编制决算草案，必须

34、符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。”I实际中，一些地方在办理决算时，不是实事求是地反映预算的真实面貌，而是见机行事。I是赤字的地方怕批评而报平衡，是平衡的地方怕自己的好处被上面拿走而报赤字；卜有的弄虚作假、匿收移支，用主观臆想估计的数据代替实际执行结果；卜有的把本年度的收入和支出列入下年度。卜（二）决算审批的问题卜旧预算法第62条、64条规定：“财政决算由本级政府提请本级人大常委会审查和批准，经批准I 一后报上级政府备案。”目前在实际工作中，决算要经过上一级财政和本级人大常委会两个层次的批准。由于现行的财政体制是中央和地方实行分税制，上下级政府之间的财政分配关系最终要通

35、过财政决算来明确，并经上级财政审查批准，因而就出现了上级财政部门对下级财政部门的决算审查的问题。八、法律责任追究中的问题我国的司法机关面对行政机关的违法行为基本上是没有约束力的，这种缺陷使财政违法行为基本毫无“可诉性”，无法有效地保证预算法能被遵守和执行。而最可能违反预算法规定的就是行政机关，约束政府行为的预算法在面对行政机关时处于无效状态。只有当行政机关中个人涉及贪污、受贿和挪用公款时，才有可能作为触犯刑律而被提起公诉。第二节 预算法修订中面临的主要困难预算法自1995年1月1日正式实施以来，在强化预算的法律约束力、规范预算管理程序中起到了 不可否认的积极作用，但始于 20世纪90年代末期的

36、新一轮中国预算改革，促使预算管理从理论到实践层 面，都发生了全方位的变革。然而预算法的修订工作，仍因种种原因而难以得到实质性的推进，制约了中国预算改革的进程。一、预算法中的技术性问题与财政基本法问题之间的协调现行预算法中既涉及预算流程管理中的专业技术规则问题，又涉及很多财政基本法层次的问题，两者错综复杂，难以理清。预算法的专业技术性规则问题主要包括：预算编制与执行机构的分离与制衡问题，复式预算体系的构建，预算收支范围与政府收支分类改革的关系，临时预算与按上年拨款的既有规定之间的关系，预算先期执行等问题；预算法中涉及的财政基本法层次的问题主要包括：预算法与相关部门法的协调问题，地方政府的举债权限

37、问题，设置几个层级的政府财政预算问题等。因此，当前的预算法修订工作重点应放在解决预算流程管理中的专业技术规则问题上，而对于财政基本法层面的问题，如果涉及因素较多，可以暂不纳入修订的范围，等待今后时机进一步成熟时配合财政基本法的出台而进行相应调整。二、人大与财政部门之间的利益矛盾所谓财政基本法主要涉及财政法的一些基本制度，包括财政法的原则、财政权力的分配、政府间财政关系，财政收入和支出的形式，重要的财政收支制度、预算制度、监督制度等，都需要在财政基本法中加 以规定，以体现其重要性和普适性。预算法与其他法律的一个重要区别，就是预算法涉及人大和政府两个执法主体。从预算权力划分来看，预算法规定的权力机

38、关和行政机关的权限如下表所列示。（一）预算和决算的编制和执行的职权国务院财政部门地方各级财政部门编制中央预算、决算草案本级预算、决算草案中央预算的调整方案本级预算的调整方案执行组织中央和地方预算的执行组织本级总预算的执行报告定期向国务院报告中央和地 方预算的执行情况定期向本级政府和上一级政府财政部 门报告总预算的执行情况提出中央预算预备费动用方案本级预算预备费动用方案（二）审查、批准和监督全国人民代表大会县级以上地方各级人民代表大会审查中央和地方预算草案本级总预算草案中央和地方预算执行情况的 报告本级总预算执行情况的报告批准中央预算本级预算中央预算执行情况的报告本级预算执行情况的报告改变或撤销

39、全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的 决议本级人民代表大会常务委员会关于预 算、决算的不适当的决议本级政府关于预算、决算的不适当的决 定和命令全国人大常委会地方人大常委会监督中央和地方预算的执行监督本级总预算的执行审查和批准中央预算的调整方案本级预算的调整方案中央决算本级政府决算撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于 预算、决算的行政法规、决定和命令本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令省、自治区、直辖市人民代表大会及其常 务委员会制定的同宪法、法律和行政法规 相抵触的关于预算、决算的地方性法规和 决议下一级人民代表大会及其 常务委员会关于预算、决算 的不适当的决定、命令和

40、决 议（三）各部门、各单位的职权部门单位编制本部门预算、决算草案本单位预算、决算草案执行组织和监督本部门预算的执行和定期向本 级政府财政部门报告预算的执行情况按照国家规定上缴预算收 入、安排预算支出监督接受国家有关部门的监督从上述一系列表格可以看出，中央和地方各级人民政府及有关部门负责编制预算、执行预算，同时， 这些机构和部门也有监督职能，而人大及其有关专门委员会和工作委员会负责预算的审查、批准和监督等 具体工作。而预算法修订中的一个核心问题就是预算管理的核心权力在人大与财政部门之间的合理配置问题。开始于2004年的预算法修订工作之所以暂停，从一定程度上来源于人大与财政部门在争当预算部 门的“

41、龙头与核心”方面存在着较大分歧。从国家预算编制理论上，各级人民代表大会作为最高权力机关，代表着广大民众的利益，因此加强人 大及其常委会在预算管理中的权力配置，提升其应有的预算管理权威有助于推进预算管理的法治化和科学 化水平。但是在现实中，由于各级人大全体会议的会期相对较短，会议期间审议的事项涉及社会民生的方方面 面，导致人大全体会议对于政府预算草案的审议，难免不够深入和细化。在预算管理专业程度上，各级人大常委会及其专门委员会，较之同级财政部门具有更为明显的劣势。这就使得这种加强人大常委会预算监督权的预算法修订取向难以获得更加广泛的立法支持，人大和财 政部门之间的某种权力之争，也进一步导致了预算

42、法修订陷入某种困境与僵局。三、预算法与部门法的冲突与协调问题我国教育法、农业法等部门法中的“法定支出”对预算法执行造成的巨大冲击，由来已 久且不断恶化，其本质是财政资金的授权安排究竟应受制于预算法还是其他部门法律。从预算法的“经济宪法”地位来看，当然应该是受制于前者，然而，预算法中对此适用问题并没有明确的规定。据调查，上级各项法律、政策、配套等新增支出，在有些地方占到当年可用财力增加额的200减上在一些省每年仅教育、农业、科技三项按法律要求安排的支出增长就要占当年新增财力的一半以上。尤为严重的是，某些部门法对于法定支出的规定，采取了 “一刀切”的方式，要求各级财政均应按照僵化固定的比例保持法定

43、支出的增长。综上，我国目前预算制定仓促，编制时间短，预算审批流于形式，预算执行与监督有待加强。修订预算法必须强调过程控制，合理配置预算的制定权、执行权与监督权，科学设定预算规则，保证 过程独立、权力博弈、利益兼顾与人民参与，保障人民对预算的知情权与监督权。尤其是要注意的是决算 的编制和审批。我国历来存在重预算、轻决算和重预算分配、轻执行管理的倾向。不按既定预算执行，随意变动预算并非个别现象，必须完善决算编制、审批程序，强化违反预算法的 法律责任，才能真正促进预算法的修改和财政法治的进步。第一节新旧预算法修改法条对比一、修订历程2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上

44、高票通过全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国预算法的决定（以下简称新预算法），修改后的预算法 于2015年1月1日起施行。从2004年预算法的修订工作启动，经三届全国人大常委会审议，长达十年的预算法修法之路终于尘埃 落定。2014年4月，按照十八届三中全会决定的要求，送交第十二届全国人大常委会第八次会议审议的“三 审”稿对预算法的立法宗旨、全口径预算管理制度、预算公开、做实人大预算监督、赋予地方政府发债权 等方面做了大幅修改。在此基础上，2014年8月递交全国人大常委会第十次会议的“四审”稿对地方政府发债、专项转移支 付、超收和短收、国库管理等方面又做了修改。二、修订内容与原预算法

45、相比，新预算法法律条文从原来的79条增加到101条，增加了 22条，这次修改是全面的修改。第二节 新预算法重点修订内容解读新预算法无论是在立法宗旨修改、保留央行国库原有条款，还是在人大对政府预算监督、允许地方政府发债等方面，都有很大进步。|、立法宗旨一一落脚点从 “工具”到“最终目的” 的转变立法宗旨，也称立法目的，是关于制定或修改预算法的基本目的，是预算法要实现的基本任务，体现 预算法的根本价值追求和基本精神，最集中体现一部法律的基本价值判断准则。旧预算法第一条规定了立法宗旨是“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法

46、。”可以看出，旧预算法中的“健全国家对预算的管理”、“加强国家宏观调控”等表述只强调了政 府部门对所属机构、单位、个人行为的规范和监督，是政府自身管理和管理人民的法律，而社会、公众、 立法部门管理和规范政府行为的根本宗旨没有得到应有的体现，即旧预算法具有很强的“工具性”职 能。这样规定的背景在于上世纪 90年代中期经济体制刚刚转型，受到财政领域国家主体分配论和计划经济 时代的思维惯性的影响，其结果是直接将整部预算法的立法方向偏于一种国家的管理，强调国家的管 理作用而忽视了国家预算行为的规范、控制与监督。由于立法宗旨直接决定了预算法的基本价值以及相关具体制度设计的选择，这种过于强调预算“工具 性

47、职能”的规定，不利于我国社会主义市场经济体制下预算法应有的价值实现，并且会导致一系列问 题的出现，比如过于强调预算计划而忽略计划中人民的利益。根据修订后的新预算法第 1条规定：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管 理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”可以看出，新预算法对立法宗旨和理念作出了根本性的转变，从旧法“以国家调控为中心”转变 为“以保证公平为中心”，从“帮助政府管钱包”的法律，转变为“规范政府花钱”的法律。立法宗旨中删除了预算法作为国家宏观调控工具的措辞，因此更加偏向于最终结果而非预算工具。现行预算法的立法宗旨概

48、括来说包括两方面，即以结果为导向、以市场为根基。以结果为导向要求预算不仅重视财政资金的收支计划这种“管理”，还要重视财政资金收支项目的实 施效果，即如何使用财政性资金最大限度地满足社会公众的需要。以市场为根基要求国家预算要科学、要符合市场经济规律，例如有关环境保护的财政支出，必须尊重 市场经济发展的规律，以损害环境为代价的违背市场经济规律的地方预算政策，将不能达到公共利益最大 化。二、实行全口径预算管理，政府全部收支预算接受人民监督长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外，但财政分配实际上只对预算内资金 进行分配，而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，导致预算外资金游离

49、于预算管理之外，这 种双轨制运行既违背了预算的完整性的经济与法则，又削弱了财政的宏观调控能力。而实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。依据通过预算法控制政府权力的修订理念，从法律层面确立全口径预算，硬化预算支出约束这是 第一次，也是一大亮点。新预算法第4条明确规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第5条明确规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预 菅， 畀 即修订后加入的第四本预算叫“社会保险基金预算”。社会保险基金的收入不全是财政收入，主要是 社会保险缴费，还包括于一般公共预算中转移进来的。另外，还有大量的资金是公共预算当中补贴进去的

50、, 因此社会保险基金预算也要公开。随着预算管理制度改革的不断深化，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督，这些法条 的增加，将有助于我国向新的货币政策框架的转型，为走向全口径预算，完善中国特色的预算体系奠定了 法制基础。新预算法也删除了有关预算外资金的内容。并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算， I 这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。I预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对四本预算!一 功能定位、编制原则及相互关系作出规范。IIi将长期以来游离于监管外的收入纳入监管范围，这有利于建立健全全口径预算管理体

51、系，杜绝“小金I库”腐败的可能性，维护法律的权威。I收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵I 盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。!止匕外，新预算法还明确了四本预算是什么、怎么编、什么关系，分别在第6条、第9条、第10条II和第11条中就募集或收入来源、安排支出的去向和编制原则进行了明确规定，通过这样的规定确立了全口II 径预算的体系。I三、加强预算内容的细化I预算编制如果过于简单和粗略，不利于立法机关和社会成员进行监督。实际中，财政部门提交的预算草案编制粗略，项目不细，预算报表

52、所列科目级次过少，所列内容过粗，I 且没有比较详细的说明材料。大多数地方财政部门预算草案科目只列到“类” 一级，没有“款”、“项”、II“目”的具体内容。对于预算不够细化问题，新预算法第32条、37条、46条等多处做出明确规定。I一如第32条第三款和第四款明确要求：“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类D I i 科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要i 以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。I前款所称政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项；按其经济性质分类分为类、款。”对各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。能明确反映政府职能活动和政府