公路建设领域腐败问题浅析

1、公路建设领域腐败问题浅析摘要:改革开放以来，我国的公路建设取得了举世瞩目的成 就，使拥有公路工程生杀予夺大权的交通管理部门日益炙手可热，也逐 渐成为腐败病毒侵蚀的高危行业，本文从分析腐败产生的原因入 手，寻找解决措施。关键词：公路建设；反腐败；代建制；委托一代理近年来，交通腐败已经形成系统性、行业性腐败。从四川省交 通厅长刘中山、贵州省交通厅长卢万里开始，已有近十等省份的18 位厅长落马。河南省更是创下了连续三任交通厅长“前腐后继”的 犯罪纪录。然而在这些案件却并没有给后人以警示，交通厅长现象 己经出现了 “多米诺骨牌效应”，公路建设领域已经成为了众多高 官跌入深渊的“百慕大”。公路建设动辄涉

2、及上亿元的投资，交通 腐败的社会危害可想而知。它导致国有资产的严重流失。面对如此 严峻的腐败形势，再面对即将实施的新的庞大的公路建设规划，我 们非常需要站在交通建设的十字路口，全面诊断交通腐败的根本原 因，准确探求治理交通腐败的有效对策，真正以“前车之辙”作“后 车之鉴”。一、公路建设领域腐败问题原因分析（一）、权力本身的特性是产生腐败的根源。一方面，权力具有合法侵害能力和处分公共产品的能力。这种处分能力是得违反他人意愿的，不需要权力对象的同意。权力行为 是通过权力行为人作用于权力对象的，权力行为人只能是自然人。 人的追求个人利益的本性使得权力的行使极易受权力行为人自身 利益驱动，使得权力行为

3、人滥用权力的合法侵害能力和处分公共产 品的能力为自己谋取利益。另一方面，权力有自发集中的倾向。由 于权力的行使是通过权力行为人实现的，权力的集中倾向将使权力 最终集中到部分权力行为人手中。权力行为人受追逐个人利益的本 性的驱使而滥用权力，腐败也必然产生。（二）、权力影响资源配置是寻租产生的直接原因。市场的“失灵”使得政府“看得见的手”开始对市场进行宏观 调控或行政干预。政府必须在一定的限度内掌握必要的经济资源和 参与必要的经济活动。布坎南的“经济人”理论认为政府并不是完 美无缺的，政府也是由不同的利益集团构成的，代表不同团体利益， 其决策不可能完全意义上的公平。在政府干预“市场失灵”的过程 中

4、，参与市场竞争的主体，为了获取自身利益，往往通过非法手段 对政府制度、决策、行为施加影响，为自己获得制度的保障，寻租 由此产生。（三）、“投资、建设、使用、管理”四位一体的公路建设体制 是交通部门腐败的制度原因。交通部门既是投资者，又是管理者，负责公路规划设计、建设 施工的全部环节，交通部门的领导掌握着公路建设项目审批、资金 拨付、招标投标、材料采购等重要权力。权力的高度集中使得公路 建设承包商纷纷通过寻租获得制度保障。二、公路建设腐败问题解决措施要从根本上治理交通腐败，必须从改革四位一体的公路建设体 制入手。我国传统的公路建设模式包括指挥部模式和项目法人模 式。在指挥部模式下，交通部门是自建

5、自管容易诱发腐败；在项目 法人制模式下，由于我国特殊的国情，公路建设公司是从交通部门 隶属企业改制而来，由其组建的项目法人难以摆脱交通部门的限 制，腐败现象仍然不能得到有效遏制。“代建制”是改革四位一体公路建设体制、遏制腐败的有效途 径。“代建制”是通过“代建合同”的方式，从法律上明确交通部 门和代建人之间的权限，代建人作为代理人根据“代建合同”的授 权独立行使代建权力。在采用代建制模式下，代建关系作为公路建 设管理模式中的一种委托合同关系，政府或项目业主与代建单位是 委托与受托关系。代建制对寻租的制约体现在以下方面：第一，代建制制约政府官员或项目业主的寻租主要是通过建立 新型产权结构来实现的

6、。从产权关系来看，项目业主是项目的投资 主体，具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权，在 代建制模式中，需要将项目业主的部分权力转移给代建人，把资产 的控制权从所有权中分离出来，由代建人控制资产的转化，使建设 项目具有新型产权结构。在建设项目立项后，由政府或代表政府的 项目业主公开选择具有独立法人资格的代建人，通过代建合同进行 授权，使代建人在项目建设期间具有“代甲方”的地位，代理甲方 负责建设期间的项目质量管理、投资控制、工期控制。第二，弱化业主权力。由于建立了新型产权关系，由产权衍生 出来的建设期间资产的控制权转移给了代建人，客观上“弱化”了 项目业主的权力。从项目立项开始，项目

7、业主开始退出“权力市场”。随后进行的工程可行性研究、勘察设计、工程施工招标、工程 建设等一系列重要而关键的环节，由代建人代理项目业主组织实 施，同时接受项目业主的监督。实现代建制后，业主方与承包商、 供应商的直接接触被压缩到了最低的限度。因此，承包商对项目业 主进行受贿的概率大大降低。第三，代建人权力有限性。代建人实施具体管理，面对众多承 包商和供应商，但却受业主方的监督制约，受代理权限的限制。一 些重要权力，如资金拨付、工程决算、审计等受到项目业主严格监 督。由于契约的制约，滥用这部分“产权”将会受到严厉的惩罚， 有利于排除项目建设实施过程中的各种干扰，通过代建合同有效地 约束权力资本化现象

8、。但是，我国的代建制还处于起步阶段，缺乏 配套制度，还不能充分发挥遏制腐败的作用。本文运用经济学的委 托一一代理理论分析如何解决公路建设中的信息不对称，发挥代建 制的作用。委托代理关系中的信息不对称可能产生两种后果：一是逆向选 择。这种信息不对称发生在委托代理关系之前。代理人不具备提供 某项产品或服务的能力，但是他为了得到代理资格会做出欺骗性承 诺。而委托人又不能准确辨别代理人的能力水平，委托人受到代理 人的蒙蔽，将事情交给不合格的代理人办理。二是道德风险。这种 信息不对称发生在委托代理关系发生之后。代理人在取得代理资格 之后为了自身利益可能采取欺骗性行为，在最大限度的增进自身利 益的同时做出

9、不利于委托人的行为，委托人不能直接观察到这种行 为，只能观察到结果。公路建设中的委托代理关系表现为：投资人作为业主与代建人 是委托代理关系，业主是委托人，代建人是代理人。代建人具有提 供工程建设的能力，业主需要这种能力，但是业主不能准确判断其 是否具有这种能力，交易中信息是不对称的，因而可能产逆向选择 和道德风险。而代建人为了避免其损害业主利益的行为被发现，就 可能对业主进行行贿以获得制度上的保障。对代理人的逆向选择可 以采用在代理人之间形成充分的竞争的方法，通过代理人市场来对 代理人进行管理。对代理人的道德风险可以采用监督的方法。因此，可以通过以下方式完善代建制的配套制度：一是大力发 展代建人市场。建立健全代建制相关法律制度，统一代建制管理办 法，明确代建人主体的法律地位，明确代建阶段的界定。加快国有 建筑企业市场化改革，清理落后的中小企业，统一公路建设市场准 入制度。二是加强对