政府投资项目效益审计和案例讲解

1、政府投资项目效益审计和案例讲解0109101092一、客观基础和背景（一）政府绩效审计的客观基础1、公共资源所有权属于国家和社会公众的 资源。（1）广义公共资源包括：土地、森林、矿山、 海洋、环境、物种等；（2）狭义公共资源包括：国有资产、财政资金等。 在国外，政府绩效审计已经涉及广义的公共资源； 在我国，受到法律环境的限制，效益审计暂时只涉及狭义的公共资源。01093（一）客观基础2、公共资源责任的形成 所有权：国家和 民选立法 公共 社会公众 机构 资源 承担公共 资源责任 管理、使用：政府机关和事业单位 支配权：01094（一）客观基础3、检查公共责任是政府绩效审计的客观基础（1）由审计

2、机关代表公共资源所有者，对使用、管理、支配者公共资源责任的履行情况进行检查；（2）检查公共责任是现代国家审计的本质；（3）有利于降低交易成本。（4）公共资源的所有者需要通过审计获得政府、事业单位公共资源责任履行情况的信息，用于进行财政支出方面的决策。01095（二）背景1、国外绩效审计的产生发展（1）二战后财政支出和纳税规模扩大；（2）政府预算制度改革由传统的资金规模预算改为零基预算：项目（机构）的资金预算支出项目的法定目标（机构的管理目标）；（3）公众民主意识（公共责任观念）的增强杨时展的“三阶段论”；（4）各国政治体制不同，尤其是国家审计法律地位不同，导致绩效审计发展不平衡；01096(二

3、）背景（5）议会和政府的不同态度；（6）1986年最高审计机关国际组织悉尼会议具有一定的历史意义2、我国开展效益审计的背景（1）审计法规定财政、财务收支的效益性审计是我国审计机关的法定职责；（2）我国审计机关的法律地位使我国开展绩效审计落后于发达国家；90年代初的“两个延伸”01097二、效益审计的理论结构(一）绩效审计的定义（1）一组同义词：国外流行的叫法“货币价值审计”（Value for Money)绩效审计（Performance Auditing )综合审计（Comprehensive Auditing )（2）1986年悉尼会议上对绩效审计提出的定义：“对公营部门管理的经济、效率、

4、效果性的评价”（3）我国的效益审计可定义为：由国家审计机关对政府机关和事业单位以及它们所管理、实施的预算支出项目的经济、效率和效果性进行独立监督和评价的活动。01098（二）绩效审计的对象审计对象客体政府机关或事业单位（统称机构） 是公共资源的使用、管理、支配者； 预期目标为管理目标或法定职责。预算支出项目和投资项目（统称项目） 被审单位为项目的管理部门和实施单位； 预期目标为项目的法定目标； 例如：退耕还林（还草）项目的法定目标是在规定期间内完成退耕的面积和质量标准。01099（三）审计的主体和目的1、审计主体：国家审计机关 在国外也有委托或聘用职业中介组织的做法。2、审计目的：直接目的：经

5、济、效率、效果性最终目的：检查公共资源责任，加强人大的立法监督；最终目的：促使公共资源利用效益提高。010910（四）审计范围1、对预算支出项目审计的审计范围（1）项目的预期目标的实现程度 法律文件规定的法定目标 （零基预算）预算支出的 可行性研究设计的目标预期目标 专家推荐的目标 决策文件规定的目标010911（四）审计范围（2）项目的管理有效性例如：退耕还林（还草）专项资金项目： 项目管理部门 （监督管理） 项目实施单位 项目实施单位 财政部（拨款） （资金拨付到位） 省、市、县 国家林业局 （配套资金到位） 林业部门 （组织实施） （可行性论证） 乡、镇政府 国家计委 （工程、采购招投标

6、）村、农户 （审批项目） 010912（四）审计范围2、对机构的审计范围（1）机构的管理目标（法定职责）实现（履行）情况可以定性描述，也可用定量指标，例如： 非法砍伐（m3) / 全部砍伐（m3）*100% 非法销售海鱼（吨）/全部海鱼销售（吨）*100%（2）公共资源的利用效益，例如： 管理森林面积（平方公里）/管理人员数 完成海鱼销售量（吨）/渔场占有土地面积（亩）（3）机构的管理控制有效性 针对与目标（职责）有关的内部控制。010913（五）审计评价标准1、评价标准的内容（1）预期目标实现评价的标准（2）管理有效性的评价的标准前期决策管理：决策程序、内容和方法工程建设管理：招投标、合同、

7、质量、工期资金财务管理：资金到位使用、概算执行、 财务核算监督等；后期营运管理：管理方式、社会经济效果2、评价标准的不确定性审计风险的防范010914三、局限性和风险（一）1、被审项目或机构的预期目标难以确定例：某医院内设自助餐厅明年亏损几十万元，审计人员与有关人员讨论的结果如下； 医院院长： 工作效率目标 营养学家： 健康、营养目标 医院员工： 福利目标 餐厅经理： 就业目标防范对策：尽量采用权威性的目标来源，例如： 医院管理层关于设立餐厅的决策文件； 自助餐厅的章程等。010915三、（二）2、评价体系和审计程序不确定（1）效益审计的对象差异很大，表现为环境、目标、职责、所使用的资源、提供

8、的服务、管理方式等。（2）与企业相比，评价体系的不统一,有两种风险：评价指标的确定受主观影响大；评价结果不为被审单位（项目）管理层接受。010916三、（二）（3）审计程序不统一准则和指南无法就工作内容和操作规程作详细的规定；审计过程的设计随意性大，受主观影响强；与被审机构（项目）自身业务相冲突。（4）以上风险的控制方法：与被审机构（项目）管理层充分协商；借鉴国际、国外的审计准则或指南；尽快制定我国审计机关效益审计的指南或手册。010917三、（三）（3）缺乏法律依据审计机关的行为是政府行为（我国），必须有法律依据；各国法律对审计机关职责的授权程度不同；我国的效益审计处于非完全授权的状态；效益

9、审计可能遭遇越权审计的风险；解决途径： 延伸审计（在现有职责中寻找突破口） 补充授权（行政法规或部门规章） 修订法律（修改审计法）010918三、（四）（4）依据的资料缺乏可靠性效益审计应以财务审计、合法性审计为前提， 以确保评价指标测算和评价结果的正确性；对非财务信息的可靠性缺乏认定的手段， 例如技术统计资料等；科学设计收集资料的方法；注意现象之间的 相关联系。010919四、审计项目的选择（一）1、国外的选题范围很广泛英国审计署对苏格兰博物馆和艺术馆的服务和收藏品的安全性进行审计；对入境机场口岸工作效率的审计，涉及到口岸员工和入境旅客的人数比例、员工休病假的时间占全部工作时间的比率等；英国

10、审计署对肥胖问题的效益审计，指出因为国人体重超标，国家每年增加15亿英镑的医疗支出，还提出了一些减少和防范肥胖的措施。010920（二）选择的背景和步骤（1）选择的背景效益审计不属于常规审计，立项需要选择；审计对象众多（机构和项目）和审计资源不足存在矛盾，选择有利于审计资源利用效率提高；编制年度审计项目计划（战略规划）的需要。（2）选择的步骤（INTOSAI）确定进行选择的潜在审计领域；建立用于选择的标准；确认用于选择的主要信息渠道。010921（三）选择的标准1、公共责任风险的大小审计机关对管辖范围内的审计对象建立动态的信息资料库，对其潜在的风险进行关注；编制年度审计项目计划时，对审计对象的

11、公共责任风险进行初步评估；例如：固有风险-被审机构业务的性质、项目资金的拨付层次多少、管理层和实施人员素质的高低；（采购、工程承包、现金、人事一般属于高风险）控制风险项目管理部门对实施单位的监管力度、财务制度和帐户设置、职务分离和授权控制等。010922（三）选择的标准（2）重要性的判断对信息使用者判断、决策的影响程度；（效益审计结果的使用者是立法机构即预算的决策者、政府和其他公共资源的管理者）对国家政策和地方经济发展的影响程度；预算支出（投资）金额的大小等；是否建立重要性水平？判断基础和比率如何确定？有待于进一步研究。010923（三）选择的标准（3）议会和社会公众关注的程度 （包括政府和新

12、闻媒体）；（4）增值性，即节约资源或改进服务质量的空间和潜力；（5）对审计风险的初步评估，包括审计主体的资源和能力；预期效果（法定职责目标）是否明确；评价标准是否明确；收集资料的技术要求和难易程度等。010924五、审计程序和方法（一）（一）概述效益审计可以按审计目的分为两类：经济性侧重于资源消耗 管理审计效率性侧重于管理程序 （客户中心）效果性侧重于期望目标 效果审计 （立法中心） 管理审计服务于被审机构和项目的“增值”，效果审计服务于对公共责任的检查，对于外部审计后者用得较多。010925（一）概述一个完整的效益审计过程，可以包括以下步骤：1、战略规划选择效益审计的项目（领域）2、初步研究

13、审前调查 意义：是否立项（开展全面审计）的依据； 编制审计方案（计划）的依据。3、审计方案（工作计划）-确定效果及目标体系4、信息收集与分析测算指标、评价效果5、报告和传递审计结果6、后续审计010926（二）实施方案除6号令一般要求外，应该包括：1、审计范围，被审单位和延伸调查范围。2、评价标准的选择，包括被审计项目的预期目标。010927（三）审计报告除6号令一般要求外，我国的实务惯例是：1、情况段：被审项目概况、审计项目概况（可作前言）2、评价段：就审计范围和目的作全面评价3、问题（发现）段（详细）4、建议段：包括对政府宏观管理的建议、对被审项目 的建议。如果是长式报告，可以设内容摘要。

14、合法性问题与效益有关的要反映，并分析其对效益的影响。010928（四）审计方法除常规审计方法外，还包括效益审计的特有方法：1、与管理层讨论（访谈）；2、调查表（问卷）；3、利用专家工作（专业技术性）；4、统计数据测算指标；5、查阅文件资料（会议记录、决策文件等）。010929（二）初步研究（审前调查）1、初步研究的目的：确定开展全面审计的前提是否存在， 为编制审计计划提供依据。2、初步研究的内容（亚审附件3）（1）被审项目的管理、实施机构及权限；（2）项目的效益目标；（3）有关部门和单位的责任关系；（4）项目和利益关系方的内、外环境；（5）影响项目执行的限制因素；（6）管理过程和运作情况；（7

15、）项目有关的公共资源等。010930（二）初步研究3、审前调查的渠道（INTOSAI）（下列渠道的选择应考虑成本效益原则）（1）法律文件或政府决策文件；（2）近期的审计报告和评估结果；（3）科学研究和相关调查；（4）项目可行性研究报告和机构章程；（5）年度报告和管理层会议记录；（6）与被审项目（机构）管理层或利害关系人的讨论；（7）管理信息系统等。010931（三）编制项目计划（方案）1、审计实施方案的理论实质（1）实施审计的事前规划；（2）选择耗用资源少而效用大的最优方案。2、实施方案的基本内容：（1）确认审计目的和审计范围（时间和事项）；（2）开发审计框架和筹划（包括准则、方法、标准、数据

16、收集等）（3）确定审计的质量保证、时间表和资源配置。010932（三）项目计划（方案）4、编制审计方案的步骤（INTOSAI）（1）收集被审项目的信息（知识和问题）；（2）确定审计目标、范围和标准（使用者的需求）；（立法中心和客户中心使用者不同）（3）初步分析，确定需采取的方式和审计测试的范围和性质；（4）人员分工、经费预算和时间安排；（5）与被审项目管理层就目标、范围和标准进行讨论协商。010933（四）效果和目标体系1、案例A 为了达到公共卫生法所规定的医生人数比例，美国议会通过对医学院学生实施资助的支出法案。 具体目的：一是提高进入医学院的学生人数和质量，二是鼓励毕业生到缺少医生地区就业

17、。 项目措施：一是奖学金，二是低息贷款，三是免除部分偿贷责任。 项目实施十年后审计机关开展效果审计。010934（四）效果和目标体系2、效果和目标体系的确定案例A中：通过法律文件、委员会报告、听证会资料的审阅进行确定。总目标：缓解将会出现的缺少医生的状况。 （指标：医卫人员占人口的比重）二级目标：a-1提高入学人员的数量和质量 （指标：申请人数、录取比率） a-2鼓励到缺医地区工作 （指标：人数、比例、年数） a-3来自低收入家庭学生的增加 （低收入家庭学生所占的比例）010935案例： 某公路建设项目效益审计案例(杭州市审计局）1、项目概况某公路建设项目是省政府批准的重点工程，本项目审计的分

18、为A、B、C三段，全长公里。三段工程都由ABC三县政府成立指挥部负责建设管理；A/B段后期又成立项目法人，进行收费经营；设计单位、监理单位和施工企业（略）；三段工期为1年半至3年半不等，分别于1999年2月和2000年3月开始收费。0109361概况三段概算总额84129万元；审计核定总投资83665万元。建设资金来源：省交通厅拨款20%；地方政府投资39%；企业投资16%；银行贷款25%；共计82991万元。0109371概况审计目的：（1）项目建设活动的合法、公允、效益性；（2）建设项目投资的经济、效率、效果性；（3）促进项目提高管理水平和政府投资效益。审计范围建设项目涉及到的项目主管部门

19、、以及建设、勘察、设计、施工、监理、运营、采购等单位和企业。（时间？） 0109381概况审计内容：前期管理包括：立项审批、规划、勘探、设计、概算编制、征地和拆迁等；建设管理包括：招投标、概算执行、损失和质量、内部控制、设备材料采购、合同及承包、工期、环保；资金管理包括：资金来源与到位情况、资金使用、建设成本与工程造价、运营收入、税费计缴等；项目投资绩效：投资控制、质量、社会效益、经济效益、环境效益。0109392项目选择与评价标准审计项目选择省属重点项目，职责范围，省厅要求；投资规模大，与经济发展联系密切；筹资渠道多元化，后续经营新模式，有探索意义。0109402选择与标准评价标准（1）投资

20、决策评价决策过程 国家规定程序决策内容 国家政策、行业规范、实际情况、时效；（2）建设管理评价管理水平 法规制度规定职责和范围管理效果 技术规范标准0109412选择与标准评价标准（3）资金管理评价管理内容范围 法规制度资金使用效果 可行性研究、概算（4）投资效果评价经济、社会、环境效益 项目建议书、可研报告中的决策目标和技术经济指标0109423实施过程（1）审前调查：收集项目前期决策和报批等资料；问卷调查和咨询有关人员；了解项目概况和重点关注的问题。（2）工程审价：委托中介机构对工程结算进行审核，利用审价软件对审核结果进行复核分析；根据审前调查和审价的结果，分析工程建设中问题和线索；编制审

21、计实施方案。0109433实施过程（3）进点审计根据审计实施方案，紧扣决策、工程、资金（财务）、效果（运营）四个环节进行检查；分析问题对效益性的影响；延伸审计了施工单位、经营企业等。（4）评价报告编制各种明细表、对比分析表；评价合规、经济、效率效果性；提出审计结果报告。0109444审计评价投资决策决策阶段进行了项目建议和可行性研究，其后又编报了初步设计和概算，决策程序合规；决策内容符合国家宏观调控政策和投资方向。建设管理内部控制基本齐全，项目建设基本顺利。0109454审计评价资金（财务）管理项目多种渠道筹措资金，资金到位基本符合工程进度要求；会计核算比较规范。投资效果改善当地交通、投资和旅

22、游条件；A段收费当年实现可分配利润843万元；C段测算静态投资回收期约16年，少于批准的项目收费期30年。0109464审计发现（1）设计、监理不到位，影响投资、质量和工期B段大桥因设计考虑不周，停工半年重新设计和施工，延误了工期；C段设计考虑不周，导致加固工程支出700万元损失；B段监理单位未尽职责，对应该由承包商承担的自然灾害损失万元审签由业主承担.0109474审计发现(2)概算编审不严,多处超概算支出和投资AB两段概算漏列建设期借款利息1161万和3300万；管理费用控制不力，B段建设单位管理费用超概66%；任意变更大搞计划外工程，C段改变建设内容，用237万元对亿由外资控股经营的某公

23、路一期工程进行整修；还扩大规模建设管理用房，导致超概算460万元；绿化、交通设施等工程以概算包干代替决算，相关职能部门的垄断，使建设单位无法对款项拨付、施工进度和质量验收监控。0109484审计发现（3）招投标违规现象较多，地方行业保护严重采取“定向议标”规避公开招标，由建设单位指定发包给当地施工企业；设计、监理不经法定招投标程序，由行政主管部门或建设单位直接指定，而且均由省、市、县交通系统内的单位统揽，导致缺乏有效制约；省交通厅利用行政审批干预投标结果，将已中标的外地企业发文改为不中标；直接指定施工企业购买当地企业生产供应的建筑材料，涉及金额2000万元等。0109494审计发现（4）违规分（转）包严重，无资质承接工程C段两个标段的施工单位将工程分包给4家单位，分别占本标段工程总价的75%和30%，分包单位基本无施工资质，其中两家因自身无能力又分包给其他无资质工程对或个人，层层分包，层层抽取管理费，增加投资由