公共事业管理学(第三版)娄成武司晓悦郑文范我国志愿服务的行政化问题对策研究

1、31/31我国志愿服务的行政化问题与对策研究刘 勇摘 要五、六十年代以来，国际上对社会发展观的认识正从过去强调经济增长转向强调整个社会生态的可持续发展。在我国，随着现代企业制度的改革和城市化建设的高速发展，大量的公共事务和社会问题也随之产生，如老龄化、下岗就业以与社区建设等，这些问题和事务仅靠政府一手包办难以令人满意，在政府能力限度之外急需一种新的社会合力来支持这股有效的处理这些公共事务。这就使志愿活动成为政府促进公共事务解决的一种行政体制外的动员和组织方式。这一政策促使大量志愿组织和志愿活动逐步形成规模。志愿服务作为公共事业组织（第三部门）中的一个重要领域，是随着公共事业组织的独立而发展起来

2、的。由于受我国国情和改革的进程的影响，公共事业组织的主体地位确立的异常艰难，使得志愿服务行动的发展也不顺利，在志愿服务中产生了行政化的问题。它不仅对志愿服务本身是一种损害，同时对整个公共事业组织的建设发展也极为不利，从而必将影响我国政治体制改革的深入开展，影像“小政府、大社会”的改革目标的实现。为了克服这种不利局面，一方面要借鉴国外志愿服务的发展经验为我所用，另一方面要结合本国的成功实践，从确立公共事业组织的主体地位入手，实现志愿服务的结构转型，辅以法制保障，从而发掘出克服志愿服务中的行政化问题的有效对策，为志愿服务事业的持续深入发展注入动力，推动我国社会改革目标的实现。关键词：志愿服务 志愿

3、组织 行政化问题 公共事业组织 政府目 录 TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc66947089第一章引言 PAGEREF _Toc66947089 h 4HYPERLINK l _Toc669470901.1 研究意义 PAGEREF _Toc66947090 h 4HYPERLINK l _Toc669470911.2 研究方法 PAGEREF _Toc66947091 h 4HYPERLINK l _Toc669470921.3 论文结构 PAGEREF _Toc66947092 h 5HYPERLINK l _Toc66947093第二章志愿服务的理论分析

4、PAGEREF _Toc66947093 h 6HYPERLINK l _Toc669470942.1新“公共空间”理论 PAGEREF _Toc66947094 h 6HYPERLINK l _Toc669470952.1.1志愿精神的兴起 PAGEREF _Toc66947095 h 6HYPERLINK l _Toc669470962.1.2都市新“公共空间”的发育 PAGEREF _Toc66947096 h 7HYPERLINK l _Toc669470972.2公民社会理论 PAGEREF _Toc66947097 h 8HYPERLINK l _Toc669470982.2.1公

5、民社会的涵义 PAGEREF _Toc66947098 h 8HYPERLINK l _Toc669470992.2.2志愿组织的涵义 PAGEREF _Toc66947099 h 9HYPERLINK l _Toc669471002.2.3志愿组织的发展对建构公民社会的意义 PAGEREF _Toc66947100 h 9HYPERLINK l _Toc66947101第三章我国志愿服务中的“行政化”问题 PAGEREF _Toc66947101 h 11HYPERLINK l _Toc669471023.1 志愿服务中“行政化”问题的提出 PAGEREF _Toc66947102 h 11

6、HYPERLINK l _Toc669471033.2志愿服务中“行政化”问题的诱因 PAGEREF _Toc66947103 h 11HYPERLINK l _Toc669471043.2.1外部原因 PAGEREF _Toc66947104 h 11HYPERLINK l _Toc669471053.2.2内部原因 PAGEREF _Toc66947105 h 12HYPERLINK l _Toc669471063.3 志愿服务“行政化”问题的后果 PAGEREF _Toc66947106 h 13HYPERLINK l _Toc669471073.3.1 不利于志愿精神的培育 PAGER

7、EF _Toc66947107 h 13HYPERLINK l _Toc669471083.3.2 不利于志愿服务目标的实现 PAGEREF _Toc66947108 h 13HYPERLINK l _Toc66947109第四章国外志愿服务的发展经验 PAGEREF _Toc66947109 h 14HYPERLINK l _Toc669471104.1 国外志愿服务概况 PAGEREF _Toc66947110 h 14HYPERLINK l _Toc669471114.1.1国外志愿服务的起源与演进 PAGEREF _Toc66947111 h 14HYPERLINK l _Toc669

8、471124.1.2 国外志愿服务的特点与发展趋势 PAGEREF _Toc66947112 h 14HYPERLINK l _Toc669471134.2国外志愿服务发展经验对我国的启示 PAGEREF _Toc66947113 h 15HYPERLINK l _Toc669471144.2.1 西方的志愿者活动具有民办性质 PAGEREF _Toc66947114 h 15HYPERLINK l _Toc669471154.2.2 西方企业普遍支持慈善事业 PAGEREF _Toc66947115 h 15HYPERLINK l _Toc669471164.2.3政府提供政策法规上的支持

9、PAGEREF _Toc66947116 h 15HYPERLINK l _Toc669471174.2.4 志愿组织与民间团体合作 PAGEREF _Toc66947117 h 16HYPERLINK l _Toc669471184.2.5 社区成为志愿者活动的重要载体 PAGEREF _Toc66947118 h 16HYPERLINK l _Toc66947119第五章我国克服志愿服务中“行政化”问题的对策研究 PAGEREF _Toc66947119 h 18HYPERLINK l _Toc669471205.1建立公共事业组织的主体地位 PAGEREF _Toc66947120 h

10、18HYPERLINK l _Toc669471215.1.1 公共事业组织的职能优势 PAGEREF _Toc66947121 h 18HYPERLINK l _Toc669471225.1.2公共事业组织与政府合作的必要性 PAGEREF _Toc66947122 h 19HYPERLINK l _Toc669471235.1.3 建立公共事业组织的主体地位 PAGEREF _Toc66947123 h 20HYPERLINK l _Toc669471245.2 实现志愿服务的结构转型 PAGEREF _Toc66947124 h 21HYPERLINK l _Toc669471255.2

11、.1政府倡导 PAGEREF _Toc66947125 h 21HYPERLINK l _Toc669471265.2.2社会整合 PAGEREF _Toc66947126 h 21HYPERLINK l _Toc669471275.2.3管理分层 PAGEREF _Toc66947127 h 22HYPERLINK l _Toc669471285.2.4团体独立 PAGEREF _Toc66947128 h 22HYPERLINK l _Toc669471295.2.5竞争选择 PAGEREF _Toc66947129 h 22HYPERLINK l _Toc669471305.2.6激励机

12、制 PAGEREF _Toc66947130 h 23HYPERLINK l _Toc669471315.3支持非营利服务组织的发展 PAGEREF _Toc66947131 h 23HYPERLINK l _Toc669471325.4 强化志愿服务的立法保障 PAGEREF _Toc66947132 h 24HYPERLINK l _Toc669471335.4.1志愿服务立法的意义 PAGEREF _Toc66947133 h 24HYPERLINK l _Toc669471345.4.2志愿服务立法的原则 PAGEREF _Toc66947134 h 25HYPERLINK l _To

13、c66947135第六章志愿服务发展的成功案例XX市义工联的成长启示 PAGEREF _Toc66947135 h 26HYPERLINK l _Toc669471366.1体制外生长阶段 PAGEREF _Toc66947136 h 26HYPERLINK l _Toc669471376.2政府支持阶段 PAGEREF _Toc66947137 h 28HYPERLINK l _Toc669471386.3法制保障阶段 PAGEREF _Toc66947138 h 29第一章 引言1.1 研究意义志愿服务是几乎是每个文明社会不可缺少的一部分，它是指任何人自愿贡献个人时间和精力 ，在不为物质报

14、酬的前提下，为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的活动。志愿服务活动直接服务的对象是社会困难人群，以与整个社区的福利促进和社会问题的解决，从而满足各种生活需要。对社会而言，志愿活动具有以下积极意义：一是传递爱心，传播文明。 志愿者在把关怀带给社会的同时，也传递了爱心，传播了文明，这种“爱心”和“文明”从一个人身上传到另一个人身上，最终会汇聚成一股强大的社会暖流；二是有助于建立和谐社会。志愿工作，提供了社交和互相帮助的机会，加强了人与人之间的交往与关怀，减低彼此间的疏远感，促进社会和谐；三是促进社会进步。社会的进步需要全社会的共同参与和努力。志愿工作正是鼓励越来越多的人参与到服务社会

15、的行列中来，对促进社会进步有一定的积极作用。对志愿者个人而言，志愿活动具有以下积极意义：一是奉献社会。 志愿者通过参与志愿工作，有机会为社会出力，尽一份公民责任和义务。二是丰富生活体验。志愿者利用闲余时间，参与一些有意义的工作和活动，既可扩大自己的生活圈子，更可亲身体验社会的人和事，加深对社会的认识，这对志愿者自身的成长和提高是十分有益的。三是提供学习的机会。志愿者 在参与志愿工作过程中，除了可以帮助人以外，更可培养自己的组织与领导能力。学习新知识、增强自信心与学会与人相处等。由此可见，加速志愿服务事业的发展，对于推进我国的社会主义市场经济体制的建立，对于发展和健立较为完善的社会保障体制，对于

16、促进良好社会风尚的形成都具有十分重要的重要意义。然而，我国的志愿服务目前正处在初级阶段，由于受国情和民情的影响，出现了一些问题，如：志愿者资源不足、缺乏社会化的运作方式、志愿服务资金不足、法律保障机制不健全等。而志愿服务中的”行政化”问题则是对志愿服务本身和它的深入发展都有负面影响的严重问题，只有对它进行深入地分析、解决，才能保证志愿服务朝着健康的方向快速发展，从而对我国的经济建设和人民生活质量的改善发挥应有的作用。这就是本文的立意所在。1.2 研究方法本文综合运用历史研究、比较研究、案例研究等多种研究方法，从志愿服务”行政化”问题的诱因切入，结合国外志愿服务的发展经验，并借鉴国内的成功案例，

17、提出了克服志愿服务中的”行政化”问题，发展我国志愿服务的对策。1.3 论文结构 本文共分五部分。第一章引言，介绍了论文的研究意义和研究方法；第二章为志愿服务的理论分析，列举了都市“新空间理论”、公民社会理论两项理论基础；第三章为志愿服务中的“行政化”问题，阐述了我国志愿服务“行政化”问题的诱因和后果；第四章为国外志愿服务的现状与启示，介绍了国外志愿服务的发展概况与对我国发展志愿服务的借鉴作用；第五章为“行政化”问题的对策研究，通过建立公共职业组织的主体地位，实现志愿服务的结构转型，支持非营利服务组织的发展，以与强化志愿服务的法律保障四方面的措施来达到解决志愿服务中的“行政化”问题；第六章为志愿

18、服务的成功案例XX市义工联的成长启示，通过分析XX市义工联的发展历程，为我们解决志愿服务中的“行政化”问题提供了现实中的有利证据。第二章 志愿服务的理论分析2.1新“公共空间”理论2.1.1志愿精神的兴起 对于志愿活动的中观理论分析，我们提出志愿者这一人性假设，正如人有作为经济人的一面，人也具有为社会服务的志愿精神的一面，志愿服务理论假定志愿者的存在。志愿者可以看作是任何一个人，只要肯自愿利用自己的知识、时间和精力等来为增进社会福利或解决社会问题而努力，并不计任何报酬，都可被视为志愿者。志愿者具有以下几个特征： (1)自愿的，而非强制的志愿者进行志愿服务必须出于自愿选择，而不是来自于外界的强制

19、，这样才能使我们将志愿活动与政府行为和人们在单位内的职业行为区分开来。据调查，大多数市民均认为参加志愿服务活动应该出于自愿。虽然目前一些志愿服务活动是由政府和单位组织发动，一些志愿者的自觉意识还不很鲜明，但随着志愿活动的进一步规范化，自愿性应被看作是分析志愿活动的第一个前提界定。(2)非营利性志愿者活动的动机和目的都应是非营利趋向的，否则就会与人们追求个人利益最大化的经济行为相混淆，非营利性保证了志愿精神的本质是奉献社会、服务社会。社区志愿服务属于社区服务内非营利的一部分。当前一些社区内的低偿服务如果以营利为目的，就不应看作是志愿服务。(3)利用自己的资源虽然组织志愿活动的可以是政府或其他社会

20、组织，可以动用各种公共资源，但作为志愿者本人的志愿服务却必须运用的是自己的知识、时间和精力，而不是他人的或公共的资源，这就体现了志愿精神的实质是自我奉献。(4)服务他人的社会公益目标志愿服务体现的是人的社会性。他不是个人的私人生活处理，而是在一定的公共空间内和特定的人群中间的互助和他助，因此社会公益的实现是志愿服务的客观目标，也是志愿精神的现实效果。由以上对志愿者的分析可以看出，志愿精神或者说志愿原则是志愿者进行志愿活动的核心理念，它源自于人与人之间的爱心和一种通过自己的积极参与来实现自己认同的公共精神理念。他是志愿者个人在自发参与志愿服务过程中体现出的一种价值取向。志愿精神并非等同于纯粹的大

21、公无私，志愿者在做出贡献的同时也满足了自身发展的需要。可以说是成全了别人也陶冶了自己。志愿者和志愿服务可以说在很早以前就体现在我国的邻里互助以与各种慈善活动中，但志愿精神作为一种社会风尚则是于90年代在我国开始形成并得到普遍弘扬。2.1.2都市新“公共空间”的发育从志愿者和志愿精神的假设出发，我们将志愿活动看作不同于政府活动和企业活动的一种新的社会行为模式，这种活动发生在行政体制和市场机制之外的与日常生活密切相关的领域内，我们将这一领域称为新的社会“公共空间”。公共空间形成的第一个原因来自于社会事务的急剧增多，并且政府对其能力限度在职能转换过程中做出了调整。随着现代企业制度的改革和城市化建设的

22、高速发展，大量的公共事务和社会问题也随之产生，如老龄化、下岗就业以与社区建设等，这些问题和事务仅靠政府一手包办难以令人满意，在政府能力限度之外急需一种新的社会合力来支持这股有效的处理这些公共事务。政府在职能转变的过程中，逐步把一部分公共事务转由社会来共同承担，依靠社会合力来解决。这就使志愿活动成为政府促进公共事务解决的一种行政体制外的动员和组织方式。这一政策促使大量志愿组织和自发性的志愿活动逐步形成规模。公共空间形成的第二个原因是市场化过程的外部效应。市场原则强调的个人目标是追求经济利益的最大化，但他并不能均衡地增进个人福利和社会福利，也是人与人之间的关系变得契约化和理性化，缺乏亲情和情感的交

23、流。市场也无法同情市场失败者，这其中包括大量有需要但无支付能力的弱势人群，如离退休人员、下岗工人等。市场本身还不能有效的提供公共物品，人们需要在市场空间和商业伦理之外寻找一种新的价值精神和行为领域来密切人际纽带，促进社会和谐。公共空间形成的第三个原因是人的社会参与愿望的逐步提高。这种参与的实现对于大多数人来说，不可能是直接进入政府公共部门工作，而是愿意在本职工作以外的时间里为社会服务。在社区邻里之间，人们通过自组织来互助和他助。这种公民改变被动状态，主动参与社会和社区事务的方式也使基层社会产生了许多组织创新和制度创新，使公共空间的扩展超出政策预期的范围，而成为社会结构的新因素。我国志愿者活动的

24、公共空间不同于西方，即并不是国家与社会的明确分野下的一种重叠领域。我们认为，志愿活动的公共空间是政府在原有的行政单位一体化结构内部除了市场空间以外推出的另一中间领域，它介于国家与个人之间，各社会组织在这一空间中生长和磨合，解决社会公益事务，实现人的参与价值。这一空间已成为社会结构的不可替代的一部分。志愿者正是在这一空间内以组织或非组织的方式参与各种社会活动。从在公共空间内活动的志愿者假设出发，我们将进一步试图以行动理论框架来分析微观层面的志愿者。对于志愿者，我们关注的焦点是他的行动。志愿者被看作是一个一个的行动者，他们在对志愿行动有一定的认同后，在自身意愿动机和相关因素的影响下参与志愿活动。他

25、们选择参与的途径和活动的项目，并通过参加正规组织或非正规组织来实现其行动的目标，而政策和社会运作环境是他们行动的条件和制约。以下对志愿活动的微观考察正是从志愿者行动理论这一框架内展开分析。其框架图如下：公共政策（表2.1.2）服务对象正规组织志愿组织服务项目志愿者意愿动机精神认同社区类型参与途径非正规组织人员结构2.2公民社会理论2.2.1公民社会的涵义公民社会是在西方资本主义发展中出现的一种现象，它是相对于政府的权利管制而言社会上出现的公民根据自己的利益而形成的组织。公民社会具有自组织性、互利性和自治性。它是在公民普遍同意的基础上形成的国家法律范围内自主活动的社会领域。我国在历史上只有民间社

26、会而没有公民社会。在封建制度下我国没有公民只有臣民，就是在现代政治制度进入中国之后，我国的公民社会也没有建立起来，这与我国的根深蒂固的封建传统有直接关系。近几年来，我国学术界对公民社会有较多、较深刻的研究。按照契约性规则自愿组成、内部自治的私域参与公共生活的非官方公域被认为是公民社会的基本特征（邓正来，1998）。志愿组织与公民社会既有区别也有联系。志愿组织是由志愿者组成的组织，它强调了参与者自愿并为某种公益而活动，这样志愿组织就具有服务和奉献等特点。公民社会则比较强调成员的公共利益，强调政治权利。当然，志愿组织也可能发展成为公民社会的一种类型，在它比较注重权利关系时更是如此。2.2.2志愿组

27、织的涵义在我国，人们对志愿这一概念并不陌生，但对志愿组织却比较生疏，这是由我国的社会组织方式所决定的。长期以来，我国政治性的志愿组织党团与群众组织比较发达，也有一些专业技术团体，但是国际通用意义上的志愿组织很少，因为计划经济体制是由党和政府通过自上而下的方式来组织社会的体制，我国缺乏公民自下而上组织起来表达自己的利益和意愿的机制。志愿组织是基于行动者的共同志愿而自发组成的组织，是他们为了表达和实现共同的愿望而形成的组织。志愿是志愿组织的本质特征，志愿活动则是人们处于自己的心愿、愿望而采取的行动。这样，参与者的主体性、主动性就是鉴别某组织是否为志愿组织和它在多大程度上是志愿组织的最根本的指标。在

28、理解志愿组织时还有一点也是重要的，即那些完全抱持利已理念的人们是难以结成志愿组织的。志愿组织具有某种公益性，它是在一定范围内为了公共利益、社会利益而形成的组织。志愿组织与行政组织有不同的功能和目标。行政组织的基本要求是下级对上级负责。志愿者组织却要求市民自觉、自愿承担现代公民的社会责任；行政组织要求服从，志愿服务组织要求成员间平等和相互信任。由于组织本质特征不一样，志愿服务的主体不能是政府，只能是公民；志愿服务不能沿用行政组织的一套方法来进行管理，否则就要出问题。2.2.3志愿组织的发展对建构公民社会的意义从经典的意义上可以说，志愿组织的灵魂是增进社会福利的理念。那些自愿用自己的智慧和力量去帮

29、助有困难的群体，愿意奉献自己的才智和资源去增进公益的人走到一起，建立起自己的组织，一个志愿组织就诞生了。志愿组织的自愿性、奉献性决定了它的民间性。从组织的成熟程度来看，志愿组织可分为正式组织和非正式组织。在我国正式组织是指经过政府登记和法律认可的志愿组织，非正式组织则指未经政府登记认可、但在一定范围内活动的志愿组织，它们在某地域内或领域内从事有益于社会的活动，获得了社会认可，如社区青年志愿者组织，大型公共活动中的志愿服务队等。志愿组织是民间组织的一种，作为非营利性、公益性、福利服务性的非政府组织，它以自己特殊的角色在建构公民社会的过程中发挥着重要作用。在这一过程中志愿组织的理念是道德实践，行为

30、是实施善行，对内规则是真诚合作，对外规则是奉献无求，它所建构的是道德社会。显而易见，这些同国家与社会语义中的公民社会的建构有所不同。由志愿组织建构的公民社会更像社会共同体。在这个共同体中，人们不是以公民的身份出现，而是以合作伙伴的角色出现。成员之间有共同的志向、共同的目标，在服务的效果方面也有了共同的“利益”。他们是为了外部利益而组成的、内部自律的共同体。这种共同体以自己的奉献和服务创造了内在效果，这就是成员的满足以与合作素养的养成。它创造的外部效果有二：帮助了有困难的群体，在社会上传播了德行，这对道德社会的建立具有重要意义。至于说到现实性，在社区层面上志愿组织对这种社会的建构效果更加明显。或

31、者可以这样来评价志愿组织的发展对建构现代公民社会的意义：志愿组织的活动为其成员提供了扮演和实践现代公民的机会，并为公民社会提供了新的、有价值的要素。这些贡献包括，它强化了成员的责任意识和合作意识，养成了他们的平等意识和对人的尊重，使他们对权利和平等产生更深刻的认识。而这些都是现代社会中公民社会的成员所应具备的美德（希尔斯，1999）。第三章 我国志愿服务中的“行政化”问题3.1 志愿服务中“行政化”问题的提出“行政化”问题是指在志愿服务中，政府或其他行政组织以行政指令和其他行政手段来对志愿服务的过程进行干预而导致背离志愿服务宗旨的倾向和行为。”行政化”问题的存在，不仅制约了志愿服务的进一步发展

32、，甚至对志愿服务本身也造成了损害。”行政化”问题的实质就是政社不分。3.2志愿服务中“行政化”问题的诱因3.2.1外部原因志愿服务是公共事业组织（第三部门）发展中的一个重要领域，我国的志愿服务的发展离不开政治体制改革和政府职能转变这个社会背景。60年代末以来，一些发展中国家政府在发展过程中的表现令人失望，经济增长并没有在发展中国家普遍展开，而在一些经济增长较快的国家中，贫富两极分化以与相伴随的各种社会问题越来越严重，经济增长也没有带来政治民主和社会稳定。国家在社会经济发展过程中的干预作用遭受到越来越多的批评。与此同时，在发达国家出现了长期滞胀危机，而一些社会主义计划经济国家则陷入了发展的停滞。

33、于是，在发达国家、社会主义计划经济国家以与各发展中民族主义国家中，到处都出现了对国家干预的怀疑和不满，政府失灵的问题成为世人关注的中心，国家逐渐被越来越多的人们看作是社会经济发展的重大障碍。80年代以来，全世界普遍出现了减少国家干预的趋向。在发达世界，各国政府都程度不同地采取了国有企业私有化、放松和解除政府管制以与进一步促成经济贸易自由化等措施，政府的许多社会服务工作也逐步实行了私有化。在各非市场经济国家中，则先后都朝着建立市场经济体制的方向展开了过渡。我国当前就处在这种过渡期。受国情的影响，我国采取的是渐进式改革模式，首先实行经济体制改革，然后过渡到政治体制改革。由于改革进程较慢，改革进行的

34、不彻底，使得企业和公共事业组织的职能始终没有发育完全。这一方面导致政府为了社会的稳定和发展，必须对这两个领域内的一些事务进行干预，导致公共事业组织的”行政化”问题；另一方面，公共事业组织的发展离不开企业的支持，在目前我国企业发育不完全的形势下，公共事业组织只能更多地依赖于政府，这就强化了公共事业领域内的”行政化”问题。3.2.2内部原因正如市场和政府都可能失灵一样，公共事业组织也有其内在的局限性。在西方国家，这种局限性被称作“志愿失灵”(Voluntary failure)。志愿失灵表现如下：志愿失灵最突出的表现是公共事业组织所需的开支与所能筹集到的资源之间存在着一个巨大的缺口。在世界各国，志

35、愿捐款通常只占公共事业组织开支的很小一部分，就历史趋势而言，政府补贴在各国公共事业组织预算中所占的比重一直呈上升趋势，与政府相比较，公共事业组织的资源动员能力显然是望尘莫与的。筹款不足只是志愿失灵的一个方面。除此之外，志愿失灵还表现在其他三个方面:一是志愿活动的狭隘性(Philanthropicparticularism)。志愿组织活动的受益对象往往只是某些特定的社会群体，如特定的种族、特定的宗教教派、特定地域的居民、特定的年龄层、特定的性别、特定的疾病患者等。由于不同的社会群体建立属于自己组织的能力有强有弱，有些群体尽管对社会服务的需求很大，却可能建立不起代表自己利益的组织。即使所有社会群体

36、都有属于自己的组织，它们募集资金的能力也会有很大区别。其后果是有些群体可以享受到广泛的服务，而另一些群体的利益遭到忽视。志愿活动的狭隘性还容易导致资源的浪费。如果各社会群体都要建立自己专门的慈善机构，很多机构提供的服务恐怕难以达到规模效应，这样因而社会总体的服务成本会加大，效率会降低。一方面很多社会群体没有组织为自己服务，另一方面有限的资源被白白地浪费，这不能不说是公共事业组织的一个重大缺陷。二是志愿组织的家长作风(Philanthropic paternalism)。由于志愿组织的活动要靠志愿人员的支持，但实际上那些掌握志愿组织经济命脉的人对如何使用资源有很大发言权。他们所作的决定既不必征求

37、受惠人的意见，也不必对社会大众负责。在慈善捐款免税的国家里（如美国），这种资源分配方式意味着，那些接受政府隐性补贴（因为免税的代价是减少公共财政收入）的组织却不必将其内部决策过程民主化，也不必接受社会监督。这显然是不合理的。三是志愿组织的业余性(Philanthropic amateurism)。人们现在认识到当代社会问题也需要具备专业知识的专业人士来处理。但是，由于志愿组织强调义工服务，且往往不能提供有竞争性的工资，使得它们很难吸引专业人士加盟。这无疑影响了其活动的效率。我国的志愿服务领域由于“志愿失灵”原因，出现了志愿服务中的”行政化”问题。而志愿组织自身的弱点是”行政化”问题更加突出。这

38、些弱点包括：(1)我国志愿组织机构存在”行政化”问题。各类志愿组织之间的责、权、利划分界限不清，国家包办并直接控制志愿组织运营的情况严重，现有的许多志愿组织仍带有浓重的“官办”色彩，其业务展开不是依靠市场而是依靠政府主管部门的“权威”。(2)我国志愿服务资源配置非社会化我国志愿服务资源配置存在非社会化问题。由于缺乏明确的目标，各事业部门和志愿组织之间互不通有无，相互分割，相互封闭，互不开放问题，由于低水平的重复建设造成志愿服务资源的大量浪费。(3)我国志愿组织的运行机制非效率化我国志愿组织运行机制存在非效率化问题。组织内部缺乏利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险机制等，这种无效率运行状态导致

39、人浮干事，人不干事，资源利用率低，不计成本，不讲效益的问题。(4)我国志愿组织管理的非法制化我国志愿组织管理存在非法制化问题，志愿组织的法律地位长期不明确，缺少一个统一的法律、法规体系。(5)志愿组织的官僚化倾向。我国的志愿服务组织多数“脱胎”于传统的政治体制。政府的行为方式与运作规范对志愿组织的影响巨大。3.3 志愿服务“行政化”问题的后果3.3.1 不利于志愿精神的培育学者刘豪兴、徐珂指出：“我们注意到在组织化和制度化过程中出现的运动式和政府垂直控制对社区党员志愿者的积极性所带来的伤害现在的党员志愿者活动，也包括其他的志愿者活动，都很少能够跳出会战式的老框子。往往不是突击搞卫生运动，就是学

40、雷锋活动日的摆摊。看起来似乎声势浩大，但往往一阵风之后就没有了下文。志愿者之间再也没有联系。不是通过建立稳定和重复不断的交往来加强志愿者之间、志愿者组织之间、志愿者和社区之间的互动，而是为了某种形式和工作需要建立临时性的交往，从而使互动肤浅化；不是通过志愿者和志愿者集体的沟通去促进共同意识的形成，而是通过将志愿者个体化、孤立化，从而抽掉了共同意识形成的基础。这可能导致党员志愿行动的退化，即个人觉悟因为缺乏共鸣导致内心激情消逝，进而志愿者活动仅仅是组织上或制度上的一种安排或一项任务（刘豪兴、徐珂，2000）。”3.3.2 不利于志愿服务目标的实现行政性的志愿服务很难达到志愿服务预定的目标，原因主

41、要是这类服务往往是在上级要求下进行的。这种形式上的志愿服务往往导致服务动机、目的和对象的不确定。其结果一是很容易让旁观者感到虚假，从而很快失去社会教化和宣传的作用；二是不能使参与者感受到服务的价值，从而不可能真正调动参与者内在的志愿服务精神和服务愿望；三是不会给真正有需要服务的人或者是服务需要的人带来福利；四是不可能真正减少社会问题；五是很可能把志愿服务的目标和初衷等同于完成政府的某项任务；六是容易被某些人利用，成为所谓的政绩指标。第四章 国外志愿服务的发展经验4.1 国外志愿服务概况4.1.1国外志愿服务的起源与演进国外的志愿服务源远流长，它的形成和发展大致经历了三个阶段：（l）萌芽阶段。志

42、愿服务起源于十九世纪初西方国家宗教性的慈善服务。英国为了协调政府与民间各种慈善组织的活动，在伦敦成立了“慈善组织会社”；而为了反抗宗教迫害从欧洲来到北美大陆的移民们，为了克服面临的困难，相互之间互相帮助，逐渐养成了志愿帮助别人的群体精神，这种精神作为美国人民的美德而保存下来，一大批怀有慈善之心的各阶层人士成为了最早的志愿服务人员。（2）扩展阶段。十九世纪末与二十世纪初，欧美等国先后通过了一系列有关社会福利方面的法律法规。这些社会福利的方案除了要有大批具有职业献身精神的社会工作者去实施之外，也需要动员和征募大量的志愿人员投身于有关的各项服务工作之中。于是，志愿服务逐渐也受到了政府的重视和鼓励。（

43、3）规范阶段。第二次世界大战以后，西方国家的志愿服务工作不仅进一步规范化，而且扩大成为一种由政府或私人社团所举办的广泛性的社会服务工作。志愿服务工作的重心不仅在于调整被救助者的社会关系和改善他们的社会生活，更在于调整整个社会结构与社会关系。志愿服务工作逐渐制度化、专业化。4.1.2 国外志愿服务的特点与发展趋势当前，国外志愿服务活动开展得十分活跃。志愿服务正以其突出的社会效益受到越来越多的国家政府和社会的重视。许多国家的志愿服务活动起步早、规模大，社会效益好。它们在国内有广泛的群众基础和良好的社会声誉，已逐渐步入组织化、规范化和系统化的轨道，形成了一套比较完整的运作机制和国际惯例。志愿服务活动

44、已经成为这些国家加强对公民的道德教育和维护社会稳定的有效形式，志愿服务活动几乎家喻户晓，志愿服务意识为大多数公民所接受，参加志愿服务活动已成为广大公民的自觉行动。如1998年，美国约有1.09亿成年人参与了志愿者活动，56%62%的妇女每周奉献3.4个小时、49%的男人每周奉献3.6个小时从事志愿服务活动。目前国外志愿服务的主要存在以下特点：（1）与公民的成才和就业全面挂钩。国际社会已经认识到，公民的成才与就业问题是各国社会问题的集中体现之一。只有将志愿服务活动与公民的成才就业等切身利益挂起钩来，志愿服务活动才能得到社会民众的全面响应，才能确立一个广泛的群众基础。（2）以满足社会发展需求为志愿

45、服务活动的切入点。相对于过去那种以满足少数受服务者的生活需求为主体的志愿服务模式，着眼于国家和社会的发展大局，在经济和文化领域中寻找服务课题的志愿服务模式所占的比重越来越大。目前国外志愿服务的主要形式有：专项性的志愿服务工作、专业性的志愿服务工作、公益性的志愿服务工作、社区性的志愿服务工作。目前国外志愿服务活动呈现出五种趋势：一是志愿服务活动向法制化方向发展；二是志愿服务活动向政府化方向发展；三是志愿服务活动向机制化方向发展；四是志愿服务活动向全民化方向发展；五是志愿服务活动向社区化方向发展。4.2国外志愿服务发展经验对我国的启示4.2.1 西方的志愿者活动具有民办性质民间活动和民间在社会进步

46、和社会福利方面的努力，可以弥补社区政治的不足，对于社区政治和经济发展都具有积极的意义。同时，民间活动范围广、涉与人群多，活动方式多样，可以补充政府的不足。社会事业更多是在政府的指导下靠公众参与和公众支持来进行。国外一些民间团体和民间社会在公共部门和私人部门之间、贫困群体与富裕群体、贫困社区与发达社区之间发挥沟通的作用，通过公民社会组织的活动，可以使私人部门强化他们对于社会问题的责任，强化公众对于社会问题、环境问题、犯罪问题、老年人问题、家庭问题、文化问题等等的认识和责任。4.2.2 西方企业普遍支持慈善事业一般来说，在西方有社会影响的大企业，都按传统的办法创办基金会来支持慈善事业。中小企业对于

47、慈善事业也极为关心，但他们多以少量资金和物资来支持慈善事业。不少企业对于所在社区慈善事业给予积极的支持。在美国，非政府组织的资金来源如下：公共部门为43%、私人部门为47%、私人捐赠为10%，私人部门超过公共部门的资金投入。中国目前企业对于志愿活动的资助还不十分明显，也不构成中国志愿者活动资金来源的主要部分，这一方面归因于中国的企业基本都处于创业时期，自身的状况都很一般，并且面临激烈的市场竞争；另一方面，中国的企业没有资助志愿者的传统，中国也没有这样的传统，政府对于企业也没有这方面的要求。4.2.3政府提供政策法规上的支持在西方社会里，政府对志愿服务很少直接干预。政府对于志愿者提供税收方面的优

48、惠和支持，保证其建立合理的资金筹措方式和渠道。马来西亚政府通过社会福利部，每年拨给一笔基金，鼓励志愿者参与为老人、儿童、青少年和残疾人进行的各类计划。1993年马来西亚政府拨给136个志愿团体共计折合人民币690万元补助金。志愿原则得到马来西亚政府的充分认可。到目前为止，中国政府除了在国家发展计划以与领导人的讲话中倡导开展志愿者活动外，还没有在资金支持方面作出任何规定。这使得中国志愿者在资金问题上面临极大的困难，资金问题是中国志愿者面临的最大问题之一。4.2.4志愿组织与民间团体合作在发达国家，志愿者组织和民间团体往往和政府一道工作，形成伙伴关系，共同来解决面对的社会问题，主要合作形式是“民办

49、、官协、商协，或官商共协”等等，不管如何，民办是其主要特征，只有民办才能发挥公众参与的积极性和创造性，才能避免“官僚主义”的形成。当然，这种“民办、官协、商协，或官商共协”的伙伴关系并不意味着对于公民社会组织的放任自流，政府通过财政支持和税收等经济手段来调节公民社会组织的发展与其方向。英美发达国家对于非政府组织的活动、社会地位都有明确的法律规定，这些组织也因此得到法律的保护。例如在筹集资金方面，国外对于非政府组织、民间团体、志愿人员组织的规定都非常明确，这些组织可以依法进行资金筹措、参与法律规定的经营活动。中国政府对于社会团体管理、民间非企业单位管理作出过法律定位，但是对于志愿者的法律地位没有

50、任何规定，虽然政府文件和领导人大力倡导志愿者活动，媒体也连篇累牍宣传志愿开展活动的消息。4.2.5 社区成为志愿者活动的重要载体社区是充分利用地方资源和开展各种社会发展计划和社会进步项目的基础。社区发展和社区组织作为一种解决社会问题的手段已经得到发达国家社会各界的广泛认同，尤其在解决贫困、失业、环境保护等问题上它显示了自己特有的价值。人们依据这样一个理由来发展社区：一个各方面功能良好的社区环境，一个人人都可以参与管理的社区生活，充满睦邻友好、互相友爱、凝聚力、责任心、认同感的社区本身就可以防止和抵御各种社会问题的产生和蔓延。而社区的共有、共享、一样、认同或共同参与又可以对已有的社会问题起很大的

51、治理作用。发达国家注重社区发展的传统源远流长。它们的社区组织从20年代开始初步形成，到60年代已经基本形成了工作构架。开始他们强调国家、地方和社区各种服务机构的协调和联合，社区资源和人的需求之间的平衡。时至今日，更好地组织社区福利服务仍然是“社区干预”的一个主要目标。这种“社区干预”包括对贫穷、失业、犯罪和环境污染进行的干预。发达国家社区发展是一个提高社会意识的过程，通过居民的广泛参与，了解自身的需求，并采取积极的改进行动，重在人民的参与和公私机构的协助。在公私机构的协助下，动员社区内的一切资源，解决社区内的各种问题，如福利、就业、环境污染等，提高全社区居民的福利和生活质量。社区是发达国家社会

52、的基本单位和社会结构的基本环节。通常人们所说的社区是指居住于某一地理区域、具有共同关系、社会互助与服务体系的一个人群，它具有以下特征：居住在法定地区边界内的人口；这群人口具有共同经济利益或共同文化传统；他们共有、共享、一样、认同或共同参与；社区具有地方性自治、自决的功能。社区有大有小，没有人口规模的限制。发达国家的社区组织的作用可以划分为三种，即制定社区计划，推动地方发展，实行社区行动。同时，社区还同服务对象直接接触，了解问题，协助个人解决困难，随着社区问题的发展和增多，“社区组织”又从传统的福利服务协调、合作以与维持的目标迈向集中解决社会问题。这样，社区工作就和社区发展逐步走向融合。中国的社

53、区建设是在政府的指导下，自上而下开展起来的。虽然居民委员会是所在社区居民推选的自治的基层组织，但是它的大部分工作都是按照它的上级机构街道办事处的计划进行的，居委会对于居民的凝聚力并不是十分强烈，再加上中国的职工长期生活于单位所有制的环境中，单位可以满足职工的生老病死的各种需求，他们对于单位的依赖远远高于对于居住区的依赖，在中国没有完成由计划经济向市场经济过渡以前，在社会结构转型没有完成以前，这种现象将持续下去，并成为过渡时期中国社会发展的特色，中国社区服务和志愿活动，都难以脱离这样的环境发展而开展工作。第五章 我国克服志愿服务中“行政化”问题的对策研究5.1建立公共事业组织的主体地位5.1.1

54、 公共事业组织的职能优势 市场体制和国家体制是第二次世界大战后全球社会经济发展过程中运用的主要制度工具和组织工具。但是，不论它们是被单独使用、交替使用还是结合使用，这两种制度工具都有着其固有的局限性。当市场与政府在一些重大的社会经济发展问题面前都感到乏力的情况下，社会公共事业组织应运而发展起来了。社会公共事业组织作为一种组织创新，同市场体制中的企业和国家体制中的政府有着明显不同的职能优势：（1）非营利性。公共事业组织的非营利性是指它们不以营利为目的，法律也禁止它们将盈利分配给组织的经营者。这些组织的非营利性使它们愿意进入营利性组织一般不愿涉足的那些领域，如无利可图的慈善事业和环保事业等。另一方

55、面，非营利性也使人们对这些组织的信任大大高于对营利性组织的信任，为它们在某些领域里(如医院、托儿所、养老院等)与营利性组织竞争奠定了优势地位。（2）沟通性。沟通性表现为深人社会基层、贴近民众的优势。公共事业组织成员一般既能深入到社会基层的民众中间，又能同政府保持较密切的关系。它们可以宣传和普与国家的法律和政策，教育和动员民众，使他们认识自己的权利和义务；同时，又可作为传达民情的渠道，反映民众的愿望和意见，去影响政府政策和计划以使其更适合民众的需要。公共事业组织还可以作为一条重要的纽带，在其所服务的社会基层民众同企业、学术界、新闻媒介以与社会公众之间发挥着沟通作用。公共事业组织的沟通还在于它们能

56、够接近社会基层中易受损害的群体，促使这些社会成员参与同他们切身利益有关的决策和资源分配。从战后世界各国发展实践看，当主流社会体制获得成功之时或成功之后，优势社会群体会回过头来扶助那些弱势社会群体，改善他们的处境。但是，这种主流社会体制中的优势群体对社会边缘性群体的扶助有两个局限性；一是这种扶助总是在优势群体的人们先获得足够多的金钱、权势和达到足够高的生活水平之后；二是优势群体的人们几乎从不把扶助弱势群体当作优先事项。这两个局限性是造成边缘性社会群体长期存在和扩大化的重要原因之一。公共事业组织与政府、企业不同。公共事业组织把公益性目标放在首位，没有企业那样的营利目标，所以可以用主要精力为弱势社会

57、群体服务。例如，扶贫在企业的各类事项安排顺序中很难位居前列，而一些以发展为取向的公共事业组织则将扶贫和为穷人服务当作首项任务。公共事业组织也不像政府那样须考虑税收、安全等多方面的事务。公共事业组织可以专注于某个具体问题，而政府则必须面对更为广泛的问题；公共事业组织可以只同部分社会成员保持联系，如穷人或妇女等，而政府则必须同几乎所有社会成员保持联系；公共事业组织可以只关心社会成员的工作和生活的某一个或某些方面，而政府则必须对社会成员负全面的责任。（3）低成本。进入80年代以后，世界各国对公共事业组织兴趣大增的一个重要原因是它的运作成本较低。为什么公共事业组织的运作成本会低于政府组织呢?主要有三条

58、理由：一是这些组织有志愿人员为其提供免费服务；二是这些组织能得到私人捐款的赞助；三是它们一般没有叠床架屋的行政体系。5.1.2公共事业组织与政府合作的必要性公共事业组织和政府合作，可以解决志愿失灵问题。公共事业组织同政府的关系，是公共事业组织最重要的外部关系之一。尽管国家体制存在着很多局限性，国家迄今为止仍是最强有力和最有效的人类社会管理机制之一。政府作为克服市场失效的唯一机构的内在局限、平等的社会成员对促进相互合作的迫切需要，以与现代社会的与多元性以与与自由相联系的价值观等，都推动了非营利部门的发展，所以第三部门与政府的相互需要。有一些事政府和公共事业组织分别单独地去做都难以做好，但是双方如

59、合作去做就能办好。公共事业组织与政府在社会经济发展活动中建立合作伙伴关系，对双方各自开展活动以与目标的实现都是有利的，也是必要的。如果公共事业组织不能同政府在发展活动中进行合作，相互之间协调活动，分享信息和进行咨询，而是分离地、孤立地各行其是，那么其整体的社会经济效益是会很有限的，一方的成就会以牺牲另一方的成就为代价。在合作事业中，双方可充分发挥各自的优势，同时可以促进信息公开，公众参与和公众讨论。合作还可以减少重复活动，提高资源利用效率，双方成功的合作应既能发挥各自的优势，又能卓有成效地进行补充。从政府方面看，政府通过公共事业组织可以不花钱或少花钱去解决许多棘手的社会问题。公共事业组织可以有

60、助于解决贫困、教育落后和环境污染等各种社会问题，既能促进社会经济发展，又有助于社会稳定。在社会经济发展事业中，政府需要借助公共事业组织去动员民众，还需要借助于公共事业组织在社会基层的知识、经验和技能。公共事业组织的存在还提供了又一条获取国外资金和技术等援助资源的重要渠道，提供了国际合作的新形式。在国际舞台上，公共事业组织也可以成为本国政府的好的合作伙伴，在不便于政府出面的一些场合，可由公共事业组织出面去说去做。在政府同公共事业组织之间建立合作机制还可以使政府获得有关公共事业组织的外部关系的信息，可以使政府为更好地为公共事业组织的活动提供制度的、法律的和行政管理的框架，更好地通过财政金融杠杆调节