地方融资平台

1、第一节 国债原理第二节 国债的经济效应和政策功能第三节 我国债务负担率及债务依存度的 分析 第四节 国债市场及其功能 第五节 政府直接隐性债务和或有债务第十二章 国债和国债市场1第一节 国债原理一、国债及其种类、结构和负担 （一）国债的含义（二）国债的种类（三）国债的结构（四）国债负担和限度中国人民银行2第一节 国债原理国债的种类1以国家举债的形式为标准，分为国家借款和发行债券。2以筹措和发行的地域为标准，分为内债和外债。3以债券的流动性为标准，分为可转让国债和不可转让国债。4以发行的凭证为标准，分为凭证式国债和记账式国债。34华盛顿共识华盛顿共识（Washington Consensus），

2、1989年所出现的、一整套针对拉美国家和东欧转轨国家的、新自由主义的政治经济理论。 51989年，陷于债务危机的拉美国家急需进行国内经济改革。美国国际经济研究所邀请IMF、WB、美洲开发银行和美国财政部的研究人员，以及拉美国家代表在华盛顿召开了一个研讨会，旨在为拉美国家经济改革提供方案和对策。 美国国际经济研究所的约翰威廉姆森（John Williamson）对拉美国家的国内经济改革提出了已与上述各机栄达成共识的10条政策措施，称作华盛顿共识。 6加强财政纪律，压缩财政赤字，降低通货膨胀率，稳定宏观经济形势；把政府开支的重点转向经济效益高的领域和有利于改善收入分配的领域（如文教卫生和基础设施）

3、；开展税制改革，降低边际税率，扩大税基；实施利率市场化；采用一种具有竞争力的汇率制度；7实施贸易自由化，开放市场；放松对外资的限制；对国有企业实施私有化；放松政府的管制；保护私人财产权。8一. 财政政策1. 加强财政纪律； 2. 把政府支出的重点转向经济回报高和有利于改善收入分配的领域，如基本医疗保健、基础教育和基础设施； 3. 改革税收，降低边际税率和扩大税基； 9二. 货币政策 1. 利率自由化； 2. 采用具有竞争性的汇率制度；三. 贸易和资金政策 1. 贸易自由化； 2.资本准入、特别是外国直接投资进入自由化； 10四. 宏观产业政策1. 私有化； 2. 放松政府管制，消除市场准入和退

4、出的障碍； 3. 保护产权 11思考如何看待改革开放30余年来的“中国奇迹”？是否具有经济发展的“中国模式”？12受此影响，从2010年1月下旬开始，全球主要金融市场再度出现动荡，其中纽约股市道琼斯30种工业股票平均价格指数近来一度跌破万点大关。许多分析人士担心，欧洲债务危机愈演愈烈，不仅将影响欧元区经济，甚至会对世界经济复苏前景造成冲击。 13经济存结构性弊端虽然加入欧盟的希腊近十年来经济始终保持4%的增长，增幅高于欧盟国家2%的平均水平，去年受全球金融危机影响，希腊的两大支柱行业海运和旅游收入都下降了，人均GDP仍然超过2万美元。 14实际上，欧洲债务危机爆发还有更深层次的原因。首先，一些

5、欧元区国家财政纪律执行不严，特别是在金融危机蔓延时放松财政监控，导致债务飞速增加。其次，从根本上讲，希腊等欧元区国家经济存在结构性弊端，竞争力下降、政府财政入不敷出、深陷债务泥淖是迟早的事情。15从市场角度看，投资者的非理性投机炒作也是助推欧洲债务危机不断升级的重要原因。虽然从目前情况看，希腊政府最终破产的几率微乎其微，但投资者仍借机炒作，不断抬高希腊政府的融资成本。16怎样看待希腊的危机和产生的原因？ 政府的债务问题是40年累积下来的。军人政府倒台之后，希腊有了快速的发展，特别是希腊加入欧盟之后经济增长迅速，政府希望人民过上好日子，就效仿欧洲其他国家给民众好的医疗、就业保障，好的社会福利，钱

6、花了不少，税却收不上来，由此走上了举债发展的道路。 17希腊是一个有着移民传统的国家，如今旅居海外的希腊人超过一千万人，与国内的希腊人口数基本相当。十多年前，人称“好爷爷”的现任总理的父亲、老帕潘德里欧执政时期，为了减少移民，出台了一系列促进就业的政策，包括扩招公务员，大幅提高政府工作人员的薪金和福利等等。迄今，希腊公务员和政府机构聘用人员高达100万之多，几乎占到全国人口的十分之一，臃肿、庞大的政府机构，成为政府财政的一个沉重负担。 182010年5月初，希腊议会审议并通过了希腊政府为换取欧盟和国际货币基金组织1100亿欧元的救助款推出的紧缩政策，内容包括大幅削减公务员工资、增加税收以及在未

7、来3年内削减财政预算300亿欧元，目标是花3至4年时间将财政赤字控制在国内生产总值的3%以内。 19为救助陷入债务危机困境的希腊，欧元区国家和国际货币基金组织(IMF)将携手提供为期三年总计1100亿欧元的救助，其中欧元区出资800亿欧元，IMF提供300欧元。 IMF的钱，主要来自于成员国按份额的出资。在目前IMF份额排序中，美国作为世界经济老大，份额为17.09%，日本为6.12%，德国为5.98，英国和法国均为4.94%，中国则为3.72%。如此换算下来，美国须为这次救助希腊出资约68亿美元，欧元区总体救助金额则肯定高于800亿欧元，远在万里之外的中国，也须付出约15亿美元。 20根据紧

8、缩政策，政府部门的行政开销将削减三分之一，全国市级行政机构将由1043个缩减至325个，公务员从5月10日起每人削减收入7%，月收入超过3000欧元者，原来每年发14个月的工资将削减为13个月。 21第四节 国债市场及其功能一、国债市场(the market of national debt) 二、国债市场的功能(the function of market of national debt) 三、我国国债市场的现状和进一步完善 (current situation and improvements in the future) 22第四节 国债市场及其功能一、国债市场二、国债市场的功能23第

9、四节 国债市场及其功能国债市场的功能（一）国债作为财政政策工具，国债市场具有顺利实现国债发行和偿还的功能（二）国债作为金融政策工具，国债市场具有调节社会资金的运行和提高社会资金效率的功能 24第四节 国债市场及其功能三、我国国债市场的现状和进一步完善 （一）国债市场现状 （二）当前国债市场存在的问题和进一步完善25第四节 国债市场及其功能国债市场现状 证券交易所国债市场 银行间债券市场 柜台交易市场 26第四节 国债市场及其功能 当前国债市场存在的问题 国债市场之间的不连通 国债市场的流动性不足 市场的基础建设落后于市场规模和交易规模发展的需求 尚未形成合理的收益率曲线，存在利率风险 市场产品

10、过于简单，缺乏衍生产品 27地方政府投融资平台的发展及其风险评估： 巴曙松（国务院发展研究中心金融研究所） 国务院2010年6月10日下发了国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知。通知明确，地方各级政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。 28所谓地方政府投融资平台，实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司，这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业

11、等项目之中。 29 地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是近一年来在应对金融危机时期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，更是被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。 30从2008年底以来，地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，目前全国有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70以上为县区级平台公司

12、。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。31至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%。在2010年一季度的银行新增贷款中，仍有40%流向地方政府融资平台，规模在1.35万亿元左右。32如此快速的信贷增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。33蕴含的风险从积极作用看，地方投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是，无论是从微观的风险管理角度还是从整个经济

13、运行的角度看，地方投融资平台的融资行为存在明显的风险。 34从微观风险管理角度看，地方投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况；商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势，使得商业银行一直通行的一些控制与地方政府投融资平台的风险管理手段难以真正落实，目前主要依靠的往往是并没有真正法律效率的财政担保等形式。35这些投融资平台总体上负债率都相当高，负债率普遍超过80或者更高，资本金普遍欠缺且偿债能力低下。在实际操作中，往往是由平台公司统借统还，责任主体十分模糊，因为往往贷款使用人是建设单位，大多数平台公司对项目建设和资

14、金使用都不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行顺利的追溯。36 从财政运行的角度看，这种大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长，实际上增大了财政的隐形负债，在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。对于具体的投融资平台来说，如果能过通过自身的经营来偿还贷款，则理论上来说通过城市化的投资带来的收益还是大于贷款的投入的，但是如果不能偿还这些贷款，则或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任，这在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道。地方投融

15、资平台天然具备的软约束机制，使得投资的风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。 37地方政府通过投融资平台获得大量的资金，在不少地方呈现出一些新的风险行为。首先，因为许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。其次，在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，成为主要的决策者，其中的经济合理性就值得怀疑，这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资、或者是加剧产能过剩的投资。38从目前一些地方新建在建工程和项目看，低附加值的建筑用钢材、建材和焦炭等投资品需求上升推动了这部分原本已过剩的产能投资和生

16、产增速出现加快之势，有保有压的产能调整，在实际执行过程中往往是一些本来需要退出市场的落后产能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相对宽松的融资条件下还继续支持这些产业的发展。 39从宏观政策的角度看，地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。例如，2009年高速增长的信贷投放大量通过地方政府投融资平台金融到一些大型的中长期基础设施项目，不仅使得商业银行贷款的集中度显著提高，期限明显延长，还使得明后年的信贷投放的调整空间极大降低，这样就在客观上倒逼明后年的信贷投放依然保持在相对的高速增长水平。这一点十分类似于1993年宏观紧缩之后的几年，信贷投放依然保持了十分快速的被

17、动增长。 40风险防范首先，提高地方政府投融资平台的透明度，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。 41其次，推动地方政府融资平台融资行为的市场化。从各地基础设施的建设情况看，通过债券发行等形式筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束，这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与等等，促进了项目投融资行为的规范化。在当前的状况下，应当积极创造条件推动市政债券等的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券，也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园，同时

18、也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营经营基础设施项目公司，这主要是包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。 42第三，银行应当推进更为审慎的对地方政府融资的风险管理举措。这包括对项目资本金的严格监控，以及对偿还能力的深入分析，控制发放打捆贷款，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。 43 第四，建立地方政府投融资责任制度。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都必要应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致，要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为。同时在地方政府严重资不抵债

19、、不能有效清偿的情况下，适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任，否则一个软的预算约束加上一个宽松的信贷投放环境，必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。 44问题根源追溯这些钱用来干什么，为什么要花这些钱？谁来决定该用到哪，怎么用？金融资源配置的政府和市场边界？从上到下的GDP政绩观，官员考核体制？政治体制？45第五节 政府直接隐性债务和或有债务一、直接隐性债务和或有债务概述(the summary of direct recessive liabilities and contingent liabilities) 二、必须高度重视，积极采取防范和化解

20、对策(attach importance to them and take a active part) 46第五节 政府直接隐性债务和或有债务一、直接隐性债务和或有债务概述（一）什么是直接隐性债务和或有债务（二）我国直接隐性债务和或有债务的现状 （三）隐性和或有债务是一种世界性现象 47政府债务直接负债（在任何情况下都存在的负债）或有负债（只在特定事件发生时才产生的负债）显性负债：法律或合同所确定的政府负债国外和国内主权借款（中央政府的合同贷款和其发行的有价证券）由预算法律规定的支出受长期法律约束的预算支出（公务员工资和公务员养老金）政府对非主权借款和地方政府、公共部门和私营部门实体（如开发

21、银行）债务的担保对不同类型贷款（诸如抵押贷款、对学习农业的学生的贷款和小型企业贷款）的保护性政府担保对贸易与汇率、国外主权政府借款、私人投资的政府担保有关存款、私营养老金基金最低收益、农作物、水灾、战争风险的政府保险体系隐性负债：主要反映公众期望和利益集团压力的政府道义上的债务公共投资项目的未来经常性费用如果法律未做规定的未来公共养老金（而不是公务员的养老金）法律未做规定的社会保障计划， 法律未做规定的未来医疗保健筹资地方政府和公共或私营实体的非担保债务和其他负债的违约对私营化实体负债的清理银行倒闭（处于政府保险的范围之外）非担保养老金基金、就业基金、社会保障基金（对小投资者的社会保护）的投资

22、失败中央银行不能履行其职责（外汇合约、保卫币值、国际收支稳定）私人资本流向改变之后而采取的紧急救援行动环境灾害后果的清理、救灾、军事筹资等等表12-5 政府负债的风险矩阵 48第五节 政府直接隐性债务和或有债务我国直接隐性债务和或有债务的现状直接显性债务 直接隐性债务 或有显性债务 或有隐性债务 49第五节 政府直接隐性债务和或有债务 二、必须高度重视，积极采取防范和化 解对策（一）高度重视是防范和化解隐性和或有债务 的前提 （二）防范和化解隐性和或有债务风险的对策 50广国投事件 1998年10月6日，中国人民银行宣布，鉴于广东国际信托投资公司（下称“广东国投”）不能够支付到期债务，从即日起实施行政关闭。 1999年1月11日，广信向广东省高级人民法院递交了破产申请书。与此同时，广信属下的三家全资子公司广信企业发展公