《清教徒的探寻

1、探寻农村信用社改革发展之路清教徒的探寻之路作为农村金融的主力军，农村信用社如何通过持续的改革发展， 更快地提升自身整体素质和服务功能，更好地适应社会主义新农村建 设对农村金融的新要求，带着这些问题，银监会组织专门力量，先后 深入到东中西部九个省（区）的地方政府、银监局、信用社和农户、 农村小企业等多个层面，开展了广泛的调查研究。通过九省调研，得 出一个基本认识：这几年来，农村信用社改革的方向和路子是对的， 面貌变化是大的，发展前景是好的，农村金融主力军的作用越来越突 出。与此同时，当前农村信用社也确实存在一些亟待研究和解决的问 题，尤其是产权改革不彻底，管理体制不通畅，机制转换不到位，历 史包

2、袱和潜在风险比较大，适应社会主义新农村建设的服务意识与创 新能力还有待提高。实践使我们认识到，改革发展是我们解决所有问 题的根本出路。我们已经取得的成绩，靠的是改革发展；要解决存在 的问题，说到底还是要靠改革发展。下一步农村信用社改革发展之路 应该怎么走，着力点应该放在哪些方面，又如何通过改革发展的进一 步推进，谱写新阶段农村信用社的新篇章，为破解“三农”难题、建 设社会主义新农村建设作出新贡献，九省调研给我们以很大的启迪和 启发。着力点之一。进一步推进产权改革。这几年来，农村信用社产权制度改革迈出的步子是大的，九省 （区）农村信用社已基本完成由合作制向股份合作制或股份制的改 制。但从实际情况

3、看，这项工作仍然不够到位、不够彻底。股份合作 制虽然比合作制有进步，但社员分散、股金不稳、所有者缺位等痼疾 并没有根本解决。目前，股份制为主导的改革方向已明确，但推进的 深度和广度还远远不够。首先是认识上还不统一。一些地方政府担心 股份制改革会使农村信用社偏离支农方向，思想上还有一些不必要的 顾虑。二是行动上还有阻力。基层社的一些高管但心股份制改革可能 损害个人利益，因此态度消极，行动迟缓。三是操作上还有难度。相 当数量的农村信用社历史包袱还很沉重，对社会资本吸引力不强，资 格股短期内转化为投资股或普通股的压力不小。改到深处是产权。按 照市场原则推进改革，回避不了产权问题。不触及产权的改革不是

4、真 正的改革，没有建立清晰的产权制度，改革成果就难以巩固，公司治 理、体制机制、服务创新也就不可能取得实质性的进展。为此，下一 步改革必须紧紧抓住产权这个核心，继续向改革的纵深大力度推进。坚持股份制改革方向，实际工作中有这样几个问题需要正确认 识、很好把握：第一个问题是坚持股份制改革方向，并不排斥农村合 作制金融的发展。作为一种有效的产权安排，合作制在国际上有很多 成功的实践，事实上，国内各种类型的合作制也正在迅速发展。第二 个问题是，对农村信用社实行股份制改造，既是市场本身的选择，也 是多年来改革探索的结果。实践证明，以行政力量推动的合作没有生 命力，长期“官办化”而偏离合作宗旨的农村信用社

5、也不能再回到合 作制的轨道上，股份制应该是深化农村信用社产权改革的主导方向。 第三个问题是，经过股份制改造的农村金融机构是可以做好服务“三 农”工作的。事实是，一些经过股份制改造的机构，支农力度不是减 弱了而是增强了，支农服务水平不是降低了而是提高了。以江苏为例， 近两年，改制后的农村商业银行农业贷款都保持了 17%以上的增长 速度。因此，只要从监管政策上作出安排，在强调农村信用社经营社 区性的同时，给予相应的政策激励和引导，农村信用社股份制改革后 信贷资金不外流、支农力度不减弱、服务方向不改变的目的就能够达 到。这次调研发现的另一个重要问题，就是目前农村信用社股权改造 中的资格股问题。发达地

6、区农村信用社资格股占比已经很低了，江苏、 浙江等东部省份正在尝试全部取消资格股；而东北、西北地区资格股 还占绝对比重，如甘肃占比高达92%，辽宁、黑龙江占比也都在80% 以上，而且还面临着三年期限届满后的退股压力。为此，要尽快明确 农村信用社股权改造工作分类指导的总体原则，根据不同地区、不同 机构的具体情况，提出有针对性的工作要求：符合条件的，一步到位 改制为股份制机构：暂时不具备条件的，实行股份合作制，但要以省 为单位制定规划，设定过渡期，逐步压缩资格股比例，限期达标；目 前确实有难度的，按合作制原则把重点放在规范上。同时，在股改过 程中，注重建立健全以下三项配套机制：一是分散小股东的权益保

7、护 机制，可以借鉴美国等成熟市场经济国家的经验，以共同持股基金或 持股会等形式，按照委托代理原则集合和保护分散股东意志；二是人 股东和关联股东的控制防范机制，严格按照公司法要求，对大股东、 关联交易股东的持股比例和权利分配实施严格监管，防止大股东利用 其地位侵害分散农户和企业股东的利益；三是股权流转交易机制，建 立科学合理的股权定价机制，规范股权流转交易，逐步发挥“以脚投 票”约束作用。与此相配套，在制度安排上，可以把资格股转化为长 期次级债，计入附属资本，以增强农村信用社加快股权转化的压力和 动力。对历年挂亏较多、盈利分红能力较低的机构，要在切实加强管 理和提高自身盈利能力的同时，进一步争取

8、政府的政策支持。着力点之二：进一步深化省联社改革省联社的改革问题是近年来各方面关注和争议的一个焦点。调研 中了解到，各方面对加快推进省联社改革的认识是一致的，但在如何 推进改革特别是如何界定省联社的职能定位上存在不同看法。政府的 同志认为，既然中央要求省政府承担风险责任，作为省级政府管理平 台的省联社，其管理权力就不能受到过分限制和削弱；省联社的同志 认为，辖内农村信用社的管理权力来自于政府授权，鉴于这样一种管 理体制和目前农村信用社自我管理能力普遍不足的现状，省联社的这 种管理不能受到制约，一定意义上还要进一步强化；银监局的同志认 为，现阶段对农村信用社加强管理是必要的，但这种管理应当是一种

9、 行业管理，而不是行政化的人财物直接控制，同时应当加强和改进对 基层社的服务；基层法人社的同志认为，省联社应更多地注重服务， 而不能将履职重点放到管理上，等等。应该看到，目前省联社实际履 职过程中存在的重管理、轻服务的现象，以及将行业管理实际操作为 行政管理的问题，根源在于前期改革的制度设计和安排。在目前四部 委已经联合下发个人债权收购办法、存款保险制度即将建立的大背景 下，对其管理职能进行适时的研究和适当的调整是必要的。当然，由 于涉及管理体制机制这样的重大问题，调整过程必然是复杂的，其推 进也应该是逐步的、稳妥的。从农村信用社的现状看，我们要更多地 依靠和调动地方政府的积极性，推进采取更多

10、措施化解农村信用社的 风险，推进规范约束省联社的管理权力，推进出台优惠政策支持农村 信用社的改革发展，进而为全面理顺体制关系创造条件。省联社的改革之路不管怎样走，都必须牢牢坚持这样三个原则： 一是改革要求上，要坚持稳定县域原则。“稳定县域”是中央的明确 要求，深化省联社改革必须按照中央关于“维护和保持县（市）级联 社的独立法人地位”的精神稳妥推进，并按市场原则构建省联社与基 层法人社之间的股权连接关系，增强基层社服务县域和“三农”的能 力。现在许多省份都有搞全省统一法人的要求，对此，要全面分析， 科学把握，正确引导。除服务半径小、城乡一体化程度高的省份可以 尝试外，至少在现阶段，大多数省份不宜

11、采取这种模式。当然，适应 城乡统筹发展的趋势，对于城区机构，特别是城乡一体化程度较高、 经济比较发达的大中城市，可以探索机构的有效整合。二是在改革模 式上，要坚持因地制宜原则。由于各地经济发展差异大，省联社的改 革模式也不能搞一刀切，要坚持解放思想，实事求是，充分发挥当地 的积极性，鼓励大胆探索创新。只要有利于增强农村信用社“三农” 服务功能，有利于化解农村信用社风险，有利于提高农村金融市场活 力，应该说各种模式都要允许试验。三是在改革步骤上，要坚持积极 稳妥原则。深化省联社改革涉及面广、情况复杂、政策性强，态度上 要积极，措施上要周密，推进上要稳妥。改革的总体进展要与政府职 能转化的进程相协

12、调，与辖内机构“四自”能力培育相适应，与市场 退山机制特别是存款保险制度建设进度相衔接，与“三农”发展的阶 段性特点相配套。当前，应以规范完善现有省联社管理体制为重点， 在此基础上，在东中西部各选择少量省份先行试点。着力点之三：进一步健全政策扶持体系从调研了解的情况看，各方面对农村信用社前期改革中出台的各 项扶持政策及其实施效果，都给予了充分肯定和积极评价。但同时也 普遍反映，由于过去风险意识薄弱、财务管理混乱、贷款分类不科学 等原因，原有的历史包袱没有得到真实反映，许多农村信用社在政策 落实时吃了亏。另外，国家扶持政策的设计，方向是正确的，但力度 还显不够，主要是所得税政策持续期限较短，差别

13、准备金政策优惠幅 度有限，信贷风险转移分担机制缺失。农村信用社要实现更大发展， 从根本上讲，要靠深化改革，靠自身努力。但从现实情况看，还有相 当部分农村信用社仍没有摆脱历史包袱的困扰，还不具备自我发展的 能力，甚至有走下坡路、回头路的可能，如果没有相应的扶持政策， 实现更大发展是有困难的。这种情况在东三省尤为严重，辽宁、吉林、 黑龙江监管评级在6级以下的高风险农村信用社分别占51%、38% 和37%，不良贷款率都在30%左右，化解风险、维护稳定的压力很 大。不论是从巩同改革成果的角度，还是从支持“三农”发展的角度， 对这些机构再给予适当的政策扶持，扶上马再送一程，确实是非常必 要的。当然，扶持

14、政策要做到导向明确、激励有效、约束严格，特别 要注意防范道德风险。要以增强支农服务能力和调动支农服务积极性 为出发点，完善扶持政策体系，切实解决“不想贷”和“不敢贷”的 问题，确保农村信用社支农业务的持续发展和支农信贷投入的持续增 长，更好发挥农村信用社的支农主力军作用。基层普遍反映，健全政 策扶持体系，当前最重要的是这样几个方面：化解历史包袱。可以有两种方案选择，一是延续202x年国发15 号文件精神，对按原有资金政策应支持而未支持的部分予以追加支 持，主要是对隐性不良和历年挂账亏损部分按一定比例给予消化；二 是集中解决中西部地区、粮食主产区以及国定贫困县农村信用社的历 史包袱问题，加大对这

15、些地区农业和粮食生产的金融支持力度。建立正向激励机制。综合运用财政、税收、货币政策等多种手段， 紧紧围绕支农这一核心，切实加大政策的正向激励和引导作用，使支 农金融服务成为一种能盈利、可持续的业务领域，促进农村信用社安 于支农、乐于支农、主动支农。财政政策上，重点要建立农业贷款贴 息制度。如宁夏推行了设施农业贷款补贴，浙江对禽蛋养殖等需要重 点发展的行业给予贷款补贴。从实施下来的情况看，这种贴息投入不 大，但效果很好，确实发挥了 “小补贴撬动大资金”的杠杆作用。对 这些做法要认真总结，积极推进。考虑到财政资金安排贴息涉及利益 调整，这一块资金也可以从每年的增量中安排，开始的时候补贴范围 可以小

16、一些，补贴比例可以低一些，重要的是要建立起这样一种运作 机制，之后再逐步完善。货币政策上，重点要将差别存款准备金、支 农再贷款政策用好用足。差别存款准备金率要与涉农贷款挂钩，谁的 涉农贷款比例高，谁的存款准备金率就低，增加的可用资金要用于“三 农”，从而形成良性循环。支农再贷款的规模要适当增加，期限要适 当延长，利率要适当降低，使其真正成为补充支农资金供应便捷有效 的政策渠道。税收政策上，重点要将所得税政策长期化、制度化，在 中西部全免、东部减半的基础上，对东部地区的产粮大县也可以实施 全免政策。营业税政策可以进一步加大力度，全额先征后返，用于弥 补拨各缺口和增加附属资本。健全风险转移分担机制

17、。这个方面各地都开展了很多有益的探 索，如浙江开展了农房贷款抵押试点，浙江省长兴县五四村自发组建 了具有但保功能的土地股份合作社，宁夏同心县农村信用社开展了土 地使用权抵押贷款的探索，都取得了较好效果。建立农村贷款风险的 转移分担机制，可以参考借鉴城市领域的相关经验，但关键还是要紧 密结合农村经济运行和农民财产结构特点来探索。现阶段，核心是要 在农村土地流转抵押上寻求突破，解决其合规性问题，允许设定抵押， 撬动农村信贷。同时，要加快发展农业保险，实现农业生产经营和农 业信贷风险的可控化，切实解决农村信用社“不想贷、“不敢贷”的 问题。着力点之四：进一步激活基层的创新实践分析农村金融服务存在的差

18、异，可以得出这样一个基本认识，就 是凡是农村金融服务水平比较高的地方，都是创新工作搞得比较活跃 的地方。近年来，基层农村信用社结合当地实际，重点围绕提高贷款 的可得性、服务的便利度和成本的最小化，开展了很多有益的探索， 取得了政府满意、农民高兴、自身效益提升的多赢效果。与此同时， 各地的创新工作开展得还很不平衡。浙江等农村经济较为发达的地 区，农村信用社的创新意愿强，创新力度大，创新实践非常活跃，在 抵押担保创新、产品工具创新、服务方式创新等许多方面都进行了大 胆尝试，较好地满足了当地多元化、多层次的农村金融服务需求；相 比较而言，中西部和东北等农村经济欠发达地区，农村信用社虽然也 围绕信贷产

19、品开展了一些创新活动，但总体上业务品利，还比较单一， 服务质量和效率还有待提高。农村金融是一个大有可为的领域，创新 的空间很大，关键是要依靠基层，引导、调动和激发基层的创新积极 性、内动力。要强化鼓励创新的政策导向。重点是加快建立健全以金融机构为 主体、市场需求为导向、政策激励为支撑的农村金融创新体制和机制， 鼓励和支持各地农村信用社创新适合当地实际、操作性强的金融产品 和服务方式。作为监管部门，一方面，要强调创新必须做到风险可控、 成本可算、利润可获、信息披露到位；另一方面，又要强化创新激励， 营造创新环境，支持和指导创新活动。凡是有利于改进支农服务的产 品和方式，都要鼓励探索和试验；凡是有

20、利于构建适度竞争的农村金 融市场的工作，都要积极支持和推动；凡是创新成效显著的机构，都 要在业务准入上开绿灯，在扶持政策上多倾斜。要认真总结推广创新成果。树立和宣传创新典型，及时总结基层 创新实践的经验和做法，推广那些适应性强、可复制、易推广的创新 产品利手段。深入研究和借签国外在普及农村金融知识、建立流动服 务机制等方面的先进经验，进行本土化改造，选择有条件的地区和机 构开展试点。着力点之五：进一步构建多方面参与的监督机制这些年来，农村信用社监管力度持续加大，特别是分类监管和纵 向进步度考核通报制度的实施，对省联社和基层法人社的触动很大， 促进了守法合规意识的增强和经营稳健程度的提高。但山于农村信用 社机构分散，点多面广，又各为独立法人，要按照“管法人”理念和 “属地监管”原则来实施监管，目前在监管机构设置、监管人员配备 和监管技术手段等方面还存在诸多不适应，有限的监管资源难以有效 覆盖星罗棋布的法人机构。当前，农村信用社陈案众多、新案也不少， 这种情况虽然与机构自身经营管理和内部控制薄弱有关，但监管力量 不足，监管工作难以做细做实，也是一个重要原因。一些案件尽管作 案手段非常简单，但如果不进行认真的现场检查是很难被发现的，而 仪靠现有的监管力量，要做到这一点显然是有难度的。现在来看，做 好农村信用社这类机