人大执法检查定位和特点及完善监督法相关内容的建议

1、人大执法检查定位和特点及完善监督法相关内容的建议顾扬一、执法检查的主体2022年监督法出台前，关于人大执法检查的主体问题，曾有过一些不同的观点。对于人大常委会这一主体，各方面基本没有什么异议，争论主要集中在专门委员会是否可以作为执法检查的主体，因为1993年的若干规定中明确提出了专门委员会可以开展执法检查。监督法实施后，若干规定随后也被废止，专门委员会的执法检查主体地位不再被提及，但新的问题又出现了：执法检查的主体，到底是人大常委会，还是人大常委会执法检查组？从法律条文上看，这个问题并不存在，因为监督法第二十二条规定，“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发

2、展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查”，第二十七条规定，“常务委员会的执法检查报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布”。从字面上看来，人大常委会当然是执法检查的主体，但是事实上，执法检查组将执法检查报告提请常委会审议后，并没有一个适当的程序，将执法检查组的报告转化为人大常委会的报告。人大常委会实行委员会制，而非首长负责制，一份报告的标题如果以人大常委会开头，需要由常委会全体组成人员的过半数通过。实践中，全国人大常委会全体会议听取执法检查报告后，还会召开分组会议对报告

3、进行审议，审议过程中常委会组成人员会提出修改意见，往往也会对报告表示赞同和肯定，但是闭幕会的表决事项中从来没有出现过执法检查报告。正是因为这一程序上的缺失，虽然监督法中有“常务委员会的执法检查报告”的明确表述，目前全国人大常委会组织开展的执法检查的报告却并未以全国人大常委会署名，而是以“全国人大常委会执法检查组关于XX法实施情况的报告”作为标题，报告抬头才是全国人大常委会，即执法检查报告的起草者、责任者是全國人大常委会执法检查组，而报告的对象是全国人大常委会。其实这一问题不仅存在于执法检查报告的形成过程中，在审议意见的产生过程中同样存在。监督法第十四条和第二十七条规定，人大常委会组成人员对专项

4、工作报告和执法检查报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。审议执法检查报告和专项工作报告时,由于缺乏表决通过程序，人大常委会自身无法形成对报告的审议意见，只能由常委会办公厅综合常委会组成人员的审议发言，形成常委会组成人员对报告的审议意见。这一审议意见是委员个人意见的集合，不代表人大常委会的意志，也不适合让有关单位“落实”，因此监督法中使用了“研究处理”这一措辞进行模糊处理。“一府两院”收到审议意见后，应当进行认真研究，而后对各项意见进行分类处理，其中可以吸收采纳的建议，根据意见进行落实，不完全符合实际或缺乏可操作性的建议，采用其他适当方式进行处理。处理过程中，“一府两院

5、”有自主裁量权进行判断、选择和取舍。制定监督法时的考虑，可能是常委会会期较短、议程有限，审议通过所有执法检查报告和审议意见有一定操作难度。但是既然已经明确人大常委会是执法检查的主体，又明确了执法检查报告是“常务委员会的执法检查报告”，缺少表决通过程序确实是个值得商榷的问题。二、执法检查的特点和优势人大的执法检查，同行政性的检查以及一般性的工作检查有很大区别,也具有自身独特的优势。区别的根源是人大独特的政治地位，以及宪法法律赋予的独特监督职权。人大监督不是“单打独斗”，而是党和国家监督制度的组成部分。作为人大监督的一种方式，执法检查不必要也不可能解决某个领域的全部问题，应当选准角度、集中力量，与

6、其他各类监督各有侧重。正确认识同其他检查尤其是行政性检查的区别，了解并发挥自身的优势，是开展好执法检查的必要前提。在目标任务方面，行政性检查是结果导向型的，而人大执法检查是问题导向型的，两者有明显区别。行政性检查所考量的，是政府及其下属部门的具体行政行为是否达到了预期目标，主要目的是督促一定结果的达成和目标的实现。以2022年国务院安全生产委员会开展的“全国安全生产大检查”为例，检查的目的是通过集中开展安全生产检查，“依法严惩一批违法违规行为，彻底治理一批重大事故隐患，关闭取缔一批违法违规和不符合安全生产条件的企业，联合惩戒一批严重失信企业，问责曝光一批责任不落实、措施不力的单位和个人，严格落

7、实各项安全防范责任和措施，坚决遏制重特大事故”2。这份检查通知确立的目标非常明确，想要实现的结果和最终的落脚点就是“坚决遏制重特大事故”，是典型的结果导向。而人大执法检查所考量的，主要是法律实施中存在哪些问题，主要目的是发现问题并提出解决方案，而非追求某个结果。以2022年全国人大常委会中华人民共和国安全生产法执法检查为例，目的是“通过执法检查，全面了解安全生产法的贯彻实施情况，围绕法律实施中存在的突出矛盾和问题，督促法律实施机关采取有效措施，进一步贯彻落实法律有关制度和规定”3。从中可以看出，发现法律实施中存在的问题和督促解决这些问题，是全国人大本次执法检查的目标。而2022年实施的监督法，

8、虽然没有明确指出执法检查的目标任务，但在第二十六条对执法检查报告的内容作出了规定，“执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。执法检查报告包括下列内容：（一）对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;（二）对有关法律、法规提出修改完善的建议”。从报告应当包括的第一项内容中可以看出，寻找到执法中存在的问题，并提出改进建议，是执法检查的重要任务。因此，坚持问题导向的目标设定，是人大执法检查的重要特点，也是落实监督法的题中之义。诚然，追求结果的行政性检查，也会探究实际工作中存在的问题并着力解决，寻找和解决

9、问题的人大执法检查，也会评估工作的结果，但都只是作为达到目标的手段或是判断依据，而非目标本身。在检查的着眼点和实施方法上，两种检查也有很大区别。行政性检查主要关注行为的有效性，即政府的行为能否产生计划中的效果。关注的焦点和考量的依据，还是行为的效果，或者说是工作成绩。与此相应的，行为有效性判断往往需要采取定量分析的方法，因此行政性檢查的方案中，通常会设定数量指标，以便对某项行政工作的效果进行考核。仍以2022年的“全国安全生产大检查”为例，检查通知中附有考核方案，方案后还附有工作考评细则。考评细则对于考评内容设置了考评要点，并就各项要点设定了评分标准。例如对于“认真整改治理一批突出问题和重大隐

10、患情况”的考评内容，考评要点设置为“落实国务院安委会安全生产巡查及今年以来明察暗访发现的问题和隐患整改责任措施，确保整改到位”，评分的标准是“从问题隐患清单中抽取10项以上重点问题隐患进行实地核查，问题整改措施不落实，隐患整改不到位的，每项扣0.2分，扣完为止”4。作为督促完成工作任务、实现检查目标的手段，以定量分析方式进行的考核是行政性检查激励机制的前一半，后一半主要是依据考核结果进行奖励和惩戒。2022年安全生产大检查的考核结果，就直接纳入当年省级政府安全生产工作考核的总评分，直接影响政府相关负责人的年度考核。在另外一些行政性检查中，奖励和惩戒体现得更加直接，有的与被考核方下一年度审批权限

11、挂钩，有的更是与官员职务升迁甚至任免挂钩。与行政性检查聚焦行为有效性不同，人大执法检查主要聚焦行为的合法性。对行为合法性的考量，主要方法是依据所检查的法律规定，观察和研究被检查对象的行为，作出行为是否符合法律要求的判断，检查的着眼点在行为本身而非行为的效果。换言之，人大执法检查主要关注的是检查对象的所作所为是否严格依法进行，权力使用是否有法律依据，而非某项工作的成绩。即使某项工作的效果并不尽如人意，但只要履行了法律职责，所有行为依法开展，在合法性方面就无可厚非。就像对企业而言，严格依照公司法开展经营，并不能保证公司运营良好，更不能保证公司能够实现盈利，因为这并不是公司法的功能。制定公司法的目的

12、是“规范公司的组织和行为，保护公司、股东和债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展”5，依照公司法开展经营活动，并不能保证公司决策正确和管理高效，只能保证公司不被处罚或吊销执照，离实现盈利还有很远的距离。对于“一府一委两院”来说，情况也是一样，依法行政和依法司法，并不必然实现成功治理，因为行为的合法性并不必然带来有效性。以全国人大常委会2022年开展的水污染防治法执法检查为例，检查中发现，部分经济发达省份的政府环保部门，对企业污水处理和排放的监测非常严格，管辖区域内绝大多数企业都做到了依法处理和排放，但是由于经济活动非常活跃，土地开发强度很大，生产企业数量众多且十分密集，

13、即使所有企业都做到依法处理和达标排放，水质和环境依然不容乐观。在这种情况下，虽然从行政性检查的角度看，工作有效性有所欠缺，但从人大执法检查的立场出发，在合法性方面无法苛责地方政府，需要思考的是法律本身应如何就不同地区的不同情况作出因地制宜的规定。而正是由于人大执法检查聚焦合法性的特点，在检查中定性分析的运用更为普遍，因为合法性判断同有效性判断不同，不太容易通过数量指标进行评估，法律规定本身未设置数量指标的，一般不会以定量分析的结果作为合法性的判断标准。在发现问题的处置方式上，两种检查也区别明显。在行政性检查中，检查组通常有一定权限直接对发现的问题或个案进行处置。如在2022年的安全生产大检查中

14、，检查通知要求，“对检查发现的每一项违法违规行为，要依法严格落实查封、扣押、停电、停供民用爆炸物品、吊销证照和停产整顿、关闭取缔、上限处罚、追究法律责任四个一律等执法措施”6。而人大执法检查组发现问题或个案后，通常不直接进行处置，在全国人大常委会的执法检查方案中，一般都会要求检查组“不直接处理检查中发现的具体案件”。处置方式的不同，源自不同检查主体与被检查方关系的区别，行政性的检查，主要是上级政府对下级政府或工作部门的检查。中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十五条规定，“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，第五十九条规定，“县级以

15、上的地方各级人民政府行使下列职权（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作;（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”。因此，基于上下级政府之间的领导关系，在行政性检查中，上级政府或部门派出的检查组通常有权对下级政府和部门管辖范围内的一些个案直接进行处理，这往往意味着对下级政府和部门的决定、命令等作出了“改变或者撤销”。三、如何突出人大特点开展好执法检查人大执法检查要取得好的效果，必须找准自身定位，凸显人大特点。作为“人大推动法律贯彻实施、推进法治国家建设的主要手段”10，从指导思想到評判标准，都应当同行政性检查明显区分开，尤其是在追求的目标效果

16、方面，不应当混同于行政性检查，更不应以处理了多少个案、处分了多少责任人等等作为检查实效的证明，这些不属于人大执法检查的职责范围，也不是人大执法检查的题中之义。人大执法检查要紧紧围绕法律规定开展，实际操作过程中，检查一部法律时，首先要对照法律条款逐条进行检查，全面了解掌握法律的实施情况，同时也不可平均用力，要抓住重点，对重要法律规则、法律制度进行深入研究剖析。探索开展法律评估把握重要制度和条文一部法律中有很多条文，设计的制度也有不少，但是重要的制度、条文可能就是为数不多的几条，抓住这些制度和条文，对评估法律和推动法律实施有提纲挈领的作用。人大执法检查要取得好的效果，需要在宏观把握、全面评估、逐条

17、分析的基础上找出重要制度和条文，集中力量开展检查和评估。（1）重视法律中新设和特色的制度。每部法律中都会有一些条文，是在重申一些制度，又或者是从不同角度对现存制度进一步加以诠释和细化。例如劳动法中对劳动合同作了一般性规定，而劳动合同法则是对劳动合同制度的细化和展开。由于法律之间存在交叉重叠，又或是一般法与特别法的关系，这种重申性的制度规定比比皆是。但除此之外，法律中也往往会有一些创设性的新制度，这些新设制度通常是一项立法的精髓所在，也是立法价值的真正体现，因为它们对既存的权利义务关系，以及现有的利益格局进行了调整和改变。例如在旅游法中，第三十五条规定：“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱

18、骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。发生违反前两款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。”这一条款就创设了一个全新的制度，对旅行社的行为进行了限制和规范，并设计出先行垫付退货款的制度，强化对消费者的保护。显然这一制度改变了现有的利益格局，旅行社、导游等从业者必须改变一些行为模式，相应的产品设计和报价等也会有广泛调整。但也正是因此，这项制度是否能

19、够得到正确实施，是否会引起强烈反弹也难以在法律实施前准确预知。在执法检查中，应当重视这一类的制度和承载这些制度的条文，因为这些制度出台后，现有的游戏参与者的行为都需要作出改变，以应对新的游戏规则。而法律的实施绝非文本公布后的自然结果，新制度究竟能否立住、生命力如何、对行业生态起了正向还是反向的作用，这些都应当在执法检查中找到答案。（2）回顾立法过程，寻找矛盾焦点。制定法律是一项重大且审慎的工程，立法工作复杂、艰难而漫长，通常情况下新制定一部法律，从立项、启动到审议通过，至少需要两到三年的时间。立法过程是不断研究完善法律框架、条文和制度的过程，也是各方博弈和平衡的过程。在此过程中，各种相左的观点

20、层出不穷，尖锐对立的意见也并不罕见。而在法律中，最核心、最要害的条款，通常也就是立法过程中争论最多、博弈最激烈的条款。一个条款在立法中数易其稿，各方面通过多种渠道反映意见，正说明其一定触动了各相关方的利益，具有相当的重要性。待法律出台后，实施当中阻力最大的，往往也就是这些条款。对于人大常委会来说，作为立法机关，对法律的制定过程和其中的波折与争论，了解的最为清楚详尽。人大执法检查组在制订执法检查方案时，应回顾立法过程，寻找法律案起草进程中争论的焦点，将这些条款确定为检查的重点，集中力量进行评估。区分法律和法律规则的不同类别对于不同的法律规则，人大执法检查采用的方法和手段并不完全一致鉴于不同的法律

21、规则具有不同的特点，开展执法检查前应该先对法律本身进行分析，区分法律规则的类别，采取不同的方法和手段有针对性地进行检查。对于具体法律规则来说，法理学中对法律规则的分类，有不同的角度和标准，如根据功能分为调控性规则与构成性规则，根据确定性程度分為确定性规则、委托性规则和准用性规则等。对于人大执法检查具有较强指导意义的一种分类，是根据规则对主体行为和权利的限制范围与程度，分为强行性规则和任意性规则。强行性规则规定主体必须为或不为一定行为，而任意性规则允许主体在一定范围内自行选择或协商确定为或不为一定行为。一般情况下，执法检查的重点，应在强行性规则中寻找，因为任意性规则没有确定行为模式，也就很难评价

22、实施情况。强行性规则又可进一步分为命令性规则和禁止性规则，多数法律中，禁止性规则相较于命令性规则数量较少，且要求相对较为明确具体，如水污染防治法第六十四条规定，“在饮用水水源保护区内，禁止设置排污口”，这样的规则十分易于检查和评价。而同一部法律中的第四十八条，是命令性规则，“企业应当采用原材料利用率高、污染物排放量少的清洁工艺，并加强管理，减少水污染物的产生”，虽然措辞也使用了“应当”，但具体要求中“原材料利用率高、污染物排放量少”很难评判，检查的可操作性相对较弱。总而言之，执法检查要取得效果，不但要重视法律理论，更要考虑检查工作实际。从执法检查可操作性的角度，应当更多地将强行性规则列为检查重

23、点，而在强行性规则中，更适合进行检查和评判的禁止性规则应得到更多重视。其实同具体规则一样，法律本身也有一些不同的特点。例如一些促进型的法律，大都是多目标功能的，以2022年全国人大常委会检查的中小企业促进法为例，在促进中小企业发展上，需顾及方方面面的利益和关切，有很多目标、利益都是相互制约甚至冲突的，需要在立法和实施过程中进行平衡。这也是公共管理的常态，即多目标管理，各方面需求和利益都要纳入指标体系，不可能为了追求一个单一目标而放弃其余目标。与之相对应的，是一些控制型的法律，环保方面的法律就是其中的典型。如水污染防治法，法律的目标是单向的，即防治水污染，执行标准也较为单一。与经济发展等目标的平

24、衡，仅在立法过程中考虑，实施过程中不应纳入需要考虑的相关因素。对于这一类的法律，一些检查手段如暗访、突击检查等会比较有效，因为法律最主要的任务是制止某些行为，暗访等手段会使这些行为暴露。而对于多目标的促进型法律而言，暗访等手段就不一定适合，效果一般也不尽如人意。四、关于修改完善监督法中有关执法检查部分的建议自2022年监督法实施以来，全国人大常委会和地方各级人大常委会经过十多年的积极探索和不懈努力，已经就人大监督工作积累了丰富的经验。在丰富和完善监督工作方式上，进行了不少创新性的尝试，对于监督法中一些滞后于实践、不能适应实际工作需要的内容，也有了比较一致的认识。目前，监督法的修改已经列入十三届

25、全国人大常委会立法规划二类项目，全国人大常委会办公厅也曾专门就此开展过研究，并提出了修改建议。对于执法检查这一重要章节，如果启动监督法修改，有以下几点建议可供参考。明确执法检查的目标现行监督法中，第四章“法律法规实施情况的检查”，较为宏观地规定了执法检查的程序，但是并没有明确执法检查是什么，也没有指出执法检查需要实现的目标。作为人大监督的基础性法律，对重要的监督方式缺少明确的目标设定，确实是一个缺憾。实践中，各级人大在开展执法检查时，有时候存在目标模糊、定位不清、混同于行政性检查或其他一般性检查的现象，一定程度上根源于此。因此，在未来的修改完善工作中，建议在本章明确点出执法检查的目标，如“执法

26、检查的目的，是评估法律法规实施情况和立法质量，提出改进执法工作和对法律、法规进行修改完善的建议”。有了明确的目标任务的指引，各级人大在开展检查时会更具针对性。此外，对于目前监督法中所使用的“评价”一词，笔者建议根据2022年全国人大常委会的实践，改为“评估”。因为从语义上来说，“评价”更侧重主观价值判断，而评估更侧重通过客观事实进行分析判断，执法检查在性质上与“评估”一词的含义更为契合。厘清执法检查与立法后评估的关系监督法和立法法对于法律出台后的评估工作，设置了相似的制度。虽然从名称上看区别明显，但是实际上很难区分，操作起来手段、方式基本一致。在全国人大常委会的实践中，立法后评估开展较少，很大程度上是因为在制度设计和实践操作中，执法检查事实上起到了立法后评估的作用。而且近年来，执法检查的力度不断增强，以2022年全国人大常委会的执法检查为例，全年共对六部法律开展了检查，委员长会议全体组成人员都参加了执法检查，赴地方的每一个检查小组都由委员长或者副委员长担任组长，参加检查的既有常委会委员、全国人大代表，也有国务院部门的负责人和相关领域的专家学者，而在以前，检查组通常由专门委员会的主任委员或者副