我国农村土地制度改革思路评析与探讨

1、每年的民工潮1我国农村土地制度改革思路评析与探讨一、我国目前农村土地制度现状二、现有土地制度改革思路概述三、各种改革思路的优势分析四、各种改革思路的弊端研究五、必须高度重视我国土地所有权的特殊意义六、变革土地集体所有权实现形式思路应是理智的选择2一、我国目前农村土地制度现状我国不存在法律意义上农户土地所有权，集体是农地的法定所有者。但在实际经营活动中，由于农户拥有30年的经营权甚至更长，并且不缴纳任何地租；而实际上政府行使最终所有者的权利，如规定承包合同年限、地租的缴纳、土地的买卖等，集体所有已经名存实亡。农户除没有最终处置权外，拥有准所有权。因此说，改革农地制度已经势在必行了。3邓小平的“两

2、个飞跃”理论 党的十一届三中全会以后，我国广大农村冲破了人民公社体制的束缚，实行了家庭联产承包责任制，逐步建立了统分结合的双层经营体制。这极大地调动了农民的积极性，解放和发展了农村生产力，实现了农业和农村经济改革与发展的“第一个飞跃” 。在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权;允许土地使用权依法有偿转让等基础上，适度发展规模经营和集体经济，这是“第二个飞跃”。4二、现有土地制度改革思路概述思路一：完善土地经营权的改革思路。认为现存土地制度改革的重点在于完善农户土地经营权。应进一步通过法律和政策，强化农户经营主体的地位；在维护土地公平分配原则的同时，有限度

3、地按照效率原则配置土地，以改变土地细分化、规模不经济的状况；发育土地使用权市场，促进使用权和经营权的分离，推动土地使用权的流转。5实践中该思路又可分为“政府模式”和“两田制模式”。所谓“政府模式”，是指贯彻和执行政府现行土地政策的模式。主要体现在农民承包30年不变、“增人不增地、减人不减地”等政策上。所谓“两田制模式”，是指将农户土地经营权分解为“口粮田经营权”和“责任田经营权”，“口粮田”按人头平均分配，以保证农民的生存需要；“责任田”按劳力或竞标分配，以提高土地规模效率。6思路二：再造土地制度的改革思路。认为土地集体所有制不是一个适应市场经济要求的土地制度。它既不能塑造出产权清晰、权责明确

4、、行为合理，能够负担起土地保值增值的市场主体，又不能刺激投入、促进流转、提高效率，故应彻底抛弃，重新构建适应市场经济要求的土地制度。7这种思路在操作主张中，可分为“国有个人制”模式和“国有租赁制”模式。所谓“国有个人制”，是将土地所有权分解为社会所有权和个人所有权两部分，前者归国家所有，后者由农户掌握，从而取消农民集体所有权。这种制度，一方面确保国家拥有从宏观上调控土地资源的开发和利用的权利，同时坚持了农户为基本经营组织的制度安排。它以法律的形式赋予农户对土地拥有永佃权或所有权，农民可以自由地经营、出租、转让、入股甚至在国家政策允许的范围内出售土地，实质上是一种“准私有制”。8所谓“国有租赁制

5、”，是将目前由农村集体所有的土地收归国有，由国家行使土地所有权。农民向国家租赁土地，依法缴纳租税，形成国家所有、农民经营的制度。国家通过地租、地税等经济杠杆实现土地的高效经营。9思路三-变革集体土地所有权实现形式的思路。认为现行土地制度的缺陷和负面效应，不是土地集体所有制本身所致，而是因现行改革重点出现偏差。所以要调整改革思路，从探索集体土地所有权的实现形式入手，在兼顾公平与效率的同时，全面理顺土地所有权、经营权和使用权的关系，再造所有权主体和经营权主体，为培育土地市场奠定制度基础。10在实践中，“土地股份合作制”是典型形式。所谓土地股份合作制，是以集体所有制为基础，利用股份制多层产权结构的特

6、点，将土地分解为价值资产和实体资产，进而将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权，在“三权分离”的基础上形成农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权、租佃农户或其他经济组织享有土地使用权的权力制衡关系，从而实现土地股份合作制与土地经营租佃制相结合的双层产权制度。11三、各种改革思路的优势分析第一种思路-完善土地经营权改革思路的优势“政府模式”作为完善土地经营权改革思路的一种模式，优势有三：1、巩固了我国家庭经营的基本制度，适应了农民求稳怕变的思想，有助于激励农民长期投资和稳定生产，保证了政策的延续性；2、在农民可接受的限度内调整承包政策，适度促进规模经营和土地流转，减少了社会的震荡

7、；3、通过权利的规范和分解，促进了农村土地市场的发育，因此可以推进市场化的进程。12“两田制模式”则有如下优越性：1、在一定程度上兼顾了公平与效率，实现了责任田的适度规模经营；2、实现了土地经营权和使用权的分离，有效提高了土地的利用效率；3、在一定程度上减缓了土地细分化的趋向，防止了小土地经营的凝固化。13第二种思路-再造土地制度改革思路的优势再造土地制度改革思路的出发点是原有的改革思路，未能以农民土地所有权为基础。“国有个人制”的提出正是从归还农民完整的产权入手，克服现有土地制度的内在缺陷，形成有效的利益激励机制和土地流转机制，以确保农民的合法权利。“国有个人制”的设计就是要确立农民对土地拥

8、有排他性的产权，使农户成为土地所有权主体。家庭联产承包责任制实行30多年来，农户实际上已经拥有了土地所有权。因此，实习这种制度是水到渠成，改革成本较低。14“国有租赁制”思路的提出是基于如下考虑：1、土地是不可再生的稀缺资源，充分利用土地资源是土地制度的首要目标。实行土地国有制，既可以最大限度激励农业经营者对土地资源的充分合理利用，又便于国家对土地资源的有效管理。2、可在制度上废除使用权的垄断，利用地租调节土地的流转，促进土地流向种田能手，有利于农户的企业化经营。3、国家可不再利用工农业产品价格剪刀差间接收取地租，而直接向土地经营者收取地租，理顺了国家和农户之间的经济关系，并将地租作为农业发展

9、基金，完善积累机制。4、可以割断农民与土地之间的财产关系，便于农民离土转业。15第三种思路-变革土地集体所有权实现形式思路的优势“土地股份合作制”思路在制度路径依赖、变迁成本以及实施效果等方面具有明显的优势：1、公平与效率的有机结合。2、激励与约束的有机结合。3、低成本与高效率的有机结合。4、制度的稳定性与超前性的有机结合。16四、各种改革思路的弊端研究对完善土地经营权改革思路的弊端探究“政府模式”经过多年的贯彻和落实取得了一定的成效。但是从总体上来看，效果并不如意。这主要体现在实践中暴露出的弊端：1、土地细分化趋势并没有被遏制，承包地频繁调整仍在继续。例如，很多地方农民表示欢迎承包权30年不

10、变，而不同意“增人不增地、减人不减地”。2、土地流转问题没有解决，农民不愿转包或放弃土地，粗放经营、撂荒弃耕现象时有发生，土地难于向种田大户集中。17“两田制模式”也具有一定的局限性和弊端：1、“两田制模式”没有真正解决公平与效率的矛盾。“两田制”虽然力图在保证公平的同时兼顾效率，但没有找到两者的有机结合点。因为如果按人均分配口粮田，人口发生变化，就会调整口粮田的分配，要么使口粮田更加细分化，难以真正发挥保障作用；要么调整口粮田与责任田的比例，挤占责任田，从而缩小了土地的经营规模，牺牲了效率。如果口粮田分配稳定不变，又必然侵蚀部分农民的权利，遭到农民的反对。18“两田制”也没有解决集体组织、农

11、户之间的权利分割问题。实行“两田制”强化了集体组织配置土地的权利，弱化了农民的经营权。在农民无法干预和监督集体组织决策、分享土地收益的情况下，集体组织重新有偿分配承包土地，可能演变为变相加重农民负担、侵蚀农民权利的行为，从而影响农民生产的积极性。19对再造土地制度改革思路的弊端探究“国有个人制”实际上否定了公有制与市场经济结合的可能性，陷入只有“私有制”才能发展市场经济的误区。虽然这个思路也考虑了制度变迁的路径依赖、实施成本等问题，但却忽略了人地矛盾紧张的国情，缺乏可操作性。表现为：1、土地私有制并不一定促进土地流转和提高土地效率。在人地矛盾紧张的环境中，土地私有化将强化土地的保障和保值等功能

12、，阻碍土地的流转，使规模经营更加困难重重。仅以日本为例，1975年以来，政府虽然采取多种措施鼓励土地买卖，但只发生1000多起；法国政府推行了40多年的老农退休政策，才使农场规模有了一定的扩大。事实说明，私有制并不能促进土地流转和规模经营。20而且小规模农业也为农户兼业经营创造了条件。农户兼业经营的后果，必然是土地经营粗放化，利用效率大大降低。2、我国不具备地租归农户所有的条件。目前，大部分地租不是以租税的形式转入国家财政，而是以剪刀差的形式获得，如果实施土地私有制，地租理所当然为农户所有，这将导致国家财政剧减，现有财力承受不了，同时地租进入农产品价格，必然推动价格上涨，会使城乡居民难以承受。

13、3、这种思路设计虽考虑到土地私有制的缺陷，保留了国家在国土整治、规划、配置方面的权力，构造国家所有权和农民个人所有权相结合的制度安排，但实施中却会陷入两难境地。这是因为，如果国家经常行使社会所有权，就意味着对农民土地所有权的侵蚀或剥夺，农民必然会产生不安全感，又出现行为短期化；如果国家不行使社会所有权，就无法克服小土地私有制的缺陷，尤其是，国家与农民土地所有权的边界、行使的条件等，很难科学地界定。这样，难免发生侵权行为，导致负面效应，从而使“国家个人制”思路失去原有的意义。21而“国家租赁制”思路在理论上和实践中都存在一些无法克服的缺陷；1、国家采取什么方式获得集体的土地所有权是实施国有化的关

14、键。如果采取“没收”的方式，即意味着对农民集体所有权的无偿剥夺，必然遭到农民的反对；如果采取购买方式，国家是否拥有足够的资金？即便国家有财力购买这些土地，因为这种购买是一种强制性的、非市场化的行为，仍是一种变相的剥夺。因此，这种设计是否具有可操作性值得怀疑。2、土地国有化意味着绝对地租和级差地租I都要由集体拥有转为国家享有，在工农产品剪刀差较大的条件下，必然分流了农民的部分经济利益，它会极大地挫伤农民经营土地的积极性。223、谁来行使土地所有权并负责土地的租赁活动？从目前来看，只有两种选择，即由村级行政组织代行国家所有者职能或重新构建土地所有权代理机构来具体负责土地租赁和经营。而这两种选择都不

15、理想。如果从降低制度变迁成本的角度来看，由现有的村级行政机构代理国家所有权职能，最为便捷，但是这与当前土地集体所有制又有何本质上的区别？如果将国家土地管理职能与土地所有者职能分离开来，重新构建所有权行使机构，不尽改革费用大，而且这些部门是否真正能像土地所有者那样关心土地使用效率，是否会比集体经济组织经营更好，都不得而知。退一步而说，即使土地国有制没有制度上的种种缺陷，实施起来也会大打折扣。因为在农村非农产业不发达，农业剩余劳动力不能大量离土的条件，即便实行了土地国有制，土地规模经营仍难以实现。特别是，虽然国有制保证了农户拥有平等租赁土地的权力，克服了农民成员经营权的垄断性，但在实际操作中，能否

16、真正做到不考虑社区、不考虑职业、不考虑地域，单纯按照效率进行租佃，值得怀疑。而如果做不到这些，土地国有制所拥有的制度优势也只是纸上谈兵而已。23对变革土地集体所有权实现形式思路的弊端探究从各地“土地股份合作制”的推广来看，主要问题是操作过程中的问题。可分为两大类：1、该在何时启动“土地股份合作制”？从一定意义上来说，土地制度变革成功的关键不仅在于选择一个完美的目标模式，而且在于准确地把握启动制度变革的时机，任何不合时宜、不具备条件的制度变革都会走向失败；2、另一类是改制过程中的具体操作会涉及到的问题，包括：首先，农民股权的界定和分配问题。如：股权分配是一次性完成还是根据农民的数量变化来调整？这

17、涉及到一些已经农转非的农民的股权是否应该收回的问题。其次是农民股权的法律效力问题。目前农民拥有的股权实际上是既不受法律承认，也不受法律保护的，所以农民无法运用这一权力，如向银行抵押贷款或到产权市场变现。这些问题直接涉及到农民的既得利益和切身利益。24五、必须高度重视我国土地所有权的特殊意义以上三种探究我国土地制度改革的思路之所以存在各种弊端，归根结底是与我国现行土地所有权的存在形式-集体土地的共享所有权及与我国农村的现行政策有关。如“政府模式”之所以不能遏制土地细分化趋势及解决土地流转等问题，就是因为现行政策存在的缺陷：它没有满足农民对土地所有权的要求。而土地所有权在现阶段的我国，对农民具有不

18、同于其他国家农民的特殊意义，这一点应引起我们的高度重视，成为我们思考土地制度再次改革的出发点。25六、变革土地集体所有权实现形式思路应是理智的选择以上三种改革思路，尽管都有利有弊，但比较起来，第三种改革思路，即变革土地集体所有权实现形式的思路，应是一种比较好的制度安排。这是因为它的优势是其他两种思路所不能比的，而其弊端主要是在操作层面上的。26鉴于操作层面上的问题涉及到改制时宜问题，所以有必要对此加以论述。因为土地是一种特殊的资源，即它既是一种永远存在、不能再生、稀缺的自然资源；又是一种保障人类生存和发展的经济资源，所以土地拥有了下述功能：它一是生产商品的生产资料、二是农民“就业”的保障资料、三是可以在市场经营中有效保值增值的特殊资产。同时，在不同的经济发展阶段，土地的主要功能还会发生转化。正因为如此，选择制度变迁时机必须考虑土地的哪种职能在发挥着主要作用。毫无疑问，当土地发挥生产生产资料功能，为农民安身立命之地，增加收入之源时启动土地制度改革，必然会遭到农民的反对，因为此时农民的愿望是更多、更平均、更稳定地占有和使用土地，此时推动改革为时过早；而当土地已经成为农民的资产