试析教育行政救济制度程序

1、第 PAGE11 页 共 NUMPAGES11 页试析教育行政救济制度程序试析教育行政救济制度程序/教育行政一、高校性质云遮雾罩在传统的方案经济体制下，政府的作用弥漫于社会生活的各个方面。学界往往将这样的政府称为“全能政府”。在全能政府体制中，各种社会组织都围绕政府权利展开活动。与此相应，划分社会组织的方法也比拟简单。其中，政府机关是指行使国家权利，以公众利益和福祉为宗旨的单位组织。企业单位是以营利为直接目的，以消费经营为主要活动方式的社会组织形式。基层自治组织是以自治管理为根底的社会单位。这样的划分简单明了，与当时相对单一的社会关系非常适应。进入八十年代以后，随着体制改革的不断深化，政府机关

2、不再大包大揽、无所不管、无处不在。“政企不分”、“政事不分”的场面也有很大改观。企事业单位的自主性、独立性日渐增强。这一变化是非常可喜的。但是天下从没有免费的午餐，制度变革总是要付出代价的。高校体制改革的代价便集中表达于高校旧身份与新角色的冲突与不协调。在法律上，这种冲突极端表现为与高校发生纠纷的人们那种极其为难的处境。他们无法确定：高校进犯自己权益时是以行政主体的身份行使的行政职权；还是以民事主体的身份行使的民事权利？在将纠纷诉诸法院后，高校是作为特殊的行政主体，受行政法律关系的调整呢？还是作为民事主体，受民事法律关系调整？无庸置疑，事业单位的法律性质和地位的模糊不清是造成这种状况的主要原因

3、。因此，重新界定高校在新体制下的作用与法律地位便成为一项刻不容缓的工作。下面，我们便从各类高校的共性与差异两方面阐述新形势下高校应当具备的法律地位。从共性来看，高校最重要的职能在于为国家和社会保存、传播文化科学知识，培养高级人才。而这种职能的实现往往意味着在经济上的宏大投入与极微小的回报。很明显，这种职能是以追求个人利益最大化为出发点的市场机制无法实现的。同时，我们也应认识到这些职能不能完全交予政府来执行。这是因为，高等教育职能的实现需要动用大量社会、经济资。假如完全由政府提供这种职能效劳，必将导致政府负担过重。而且由于政府组织和职能有科层化、强迫性的特征，也决定了政府过度介入这些事务将严重影

4、响这类事业的效率与公平。正是高教职能的特殊性决定了高校性质的独特性。为了全面反映高校这类组织的特征，社会科学界开展出了一种用于确定高校这类组织地位和性质的理论。这就是“第三部门”理论。iii“第三部门”是由美国学者Levvit最先使用的，用于涵盖处于政府与私营企业之间的那块制度空间的一个概念。今天，这一概念已被国际学术界普遍承受。由于政权性质、法律制度、分权程度、开展程度、社会异质性程度、宗教传统等方面的差异，各国第三部门的内涵和外延千差万别。有些国家强调第三部门的免税特征，有些那么强调非营利、慈善的特征。但各国学者都用该理论打破了社会组织的传统划分方法，并力图用这一理论反映日益复杂的社会关系

5、。第三部门在某些领域具有市场组织和政府组织不具备的特性。这些特性集中表现为非营利性、自主性、专业性、低本钱。非营利性是第三部门组织追求目的公益性决定的。自主性是指相对于政府的独立性。第三部门名称的来就是人们相信它们不受政府支配，可以独立地筹措自己的奖金，独立地确定自己的方向，独立地施行自己的方案，独立地完成自己的使命。第三部门作为整体具有多样性，但详细到每个非营利组织，它们却是非常专业化的。它们在成立之初目的是定得十清楚确的，如医院是救死扶伤的组织；福利院是照顾无家可归的儿童的组织；学校是提供受教育时机的组织等。第三部门不同于政府组织的特征还在于它的低本钱，因为第三部门运作可以依靠志愿人员为其

6、提供免费效劳，还可以得到私人捐款的赞助。此外，第三部门内也没有科层式的行政体系。为了凸现第三部门的这些特质，西方国家在法律上对第三部门的地位大都作了特殊规定，如“非营利组织”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“免税组织”、“非政府组织”等。其中作为大陆法系国家的法国的经历就很值得我们借鉴。在法国，承当公共效劳事业管理，为全社会提供效劳的机构除了国家机关、地方领土单位以外，还有公务法人。iv公务法人具备几个方面的特征：第一，它具有法人资格。它是一个法律主体。有自己全部、独立的财产，实行独立核算。第二，它是一个公法人。它从事国家规定的某项公共利益活动，并承受国家的监视和控制。它也因此享有某些特权，如

7、公用征收权、其财产不能被扣押、强迫执行权等。第三，它具有相对的独立性，享有一定的自主权。v显然，高校就是第三部门和公务法人的典型代表。它不以营利为主要的运营目的，而且提供一定的公共效劳，从事的是政府和企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。同时它又具备一定的行政职能，这些行政职能虽不如行政机关的职权广泛、性质明确，但却已足够构成其独特的法律地位。从差异来看。在我国高校系统内部，众多的高校虽有不同于政府与企业的共性，但也存在很多不同之处。一些高校主要依靠政府的扶持，承当为国家培养人才的重任。另一些高校那么通过提供教育效劳等方式，运用市场的规律来获得生存的时机。这样的差异会直接导致高校的组织形式、法

8、律地位、法律性质的分化。对于不同类的高校，法学理论和立法理论对其应进展有差异的调整。从国外的经历来看，许多国家都对高校做了性质区分，并据此对不同高校给予不同待遇。如英美等国对公益大学与营利大学财政支持的力度差异便是一个例证。理论证明，这种做法是有利于教育资的合理配置的。基于以上认识，笔者不揣浅陋认为当前可对我国高校的法律地位作以下规定：首先，应明确高校公务法人的地位。我国的大局部高校都是以公共利益为运行宗旨，拥有一定行政职权的组织。它的许多决定是强迫性的，有确定力和执行力的。如高校有权决定是否颁发学位证、毕业证；有权在招生时决定录取这名学生而不录取那名学生；有权要求入学转系或毕业分配必须交纳一

9、定的费用。为了保证高校的功能和职权得到很好的实现和执行，我们应借鉴国外经历，尽快确立高校的公法地位。只有这样，教育行政管理部门在对这类高校进展行政受权时才有法律的根据；利于这类高校明正言顺得行使行政管理职权；同时也利于受到高校行政职权损害的人寻求法律救济。其次，应根据高校追求经济利益的活动在其所有行为形式中的地位和作用将高校划分为营利性高校与非营利性高校。过去我国根据举办者的不同，将高校分为国家高校，地方高校和民办高校。如今看来，这样的划分造成了三类高校开展的不平衡和有限的高教资浪费。国家高校的招生数量逐年在扩大，而地方高校和民办高校的招生额相对却在逐年萎缩。国家高校的师资因扩招而出现短缺，地

10、方高校和民办高校的资却无法被充分利用。一些地方高校和民办高校设立了许多极具特色的专业和学科，却由于没有国家财政拨款的扶持而面临不能将其独特之处延续下去的窘境。因此，我们应放弃以往依举办者来划分高校性质的方法。而代之以一种全局的观念，在全国范围内合理的配置教育资。当前，卫生行政部门已经对医院进展了营利性与非营利性的划分。这样的划分将影响国家对不同性质医院的财政扶持的力度和监管的方式。营利性的医院由于以营利为主要目的，政府对它的财政扶持将减少。从法律性质而言，营利医院多以平等的民事主体身份进展效劳和盈利活动，其行为受民法调整。而非营利性医院那么以为群众提供优质、低廉的医疗效劳为目的，并承当所在社区

11、的根本医疗和免疫效劳。今后，政府会集中力量对非营利医院进展财政补贴以保证其效劳质量。非营利医院的行政性特征十清楚显。它们在社会医疗保障、强迫免疫、公费医疗等方面作为行政主体出现，其行政职权由主管行政机关和有权机关授予并进展监视，它们的行政行为受行政法律标准的调整。由于高校和医院在现阶段的体制改革中面临的问题是相似的。今后国家可将高校分为营利性高校和非营利性高校。营利高校以获取利润为主要目的，并可根据现实需求自主调整学科设置，以期能从市场中获得更多的回报。由于能通过盈利和社会效益促进自身的开展，这类高校的存在也能吸引各种利益群体投资教育。这可以缓解当前高校投资渠道单一、经费拮据的窘境。国家将在加

12、强监控力度的同时减少对营利高校的扶持力度。非营利性高校将是国家财政的主要扶持对象。对一些民办高校，假设其创办的学科是国家高校中所缺乏的，或对国家开展有利的，国家也可对其进展财政补助，而不应过多考虑其民办性质。划分营利性与非营利性高校除可以在一定程度上更合理地配置财政资以外，还能对高校的师资和受教育者流向进展合理引导，加强高校之间老师和学生自由流动，充分利用各方资优势。更重要的是国家在进展教育行政职权委托和受权时，应将权利更多地授予非营利性高校。只有这样，才能保证高等教育功能和价值的充分实现。通过以上对高校性质的界定，今后高校的各类活动都能被原那么性的分类并找到相应的法律标准予以调整。政府与各类

13、高校之间的关系也将会更加明晰。然而，高校性质确实定只能从原那么的高度解决高校体制改革的相关问题。对一些更详细的矛盾还需要做进一步的分析p 。二、高校行政职权“无法可制”从刘燕文案，我们看到高校在进展管理时作出的决定对学生影响是宏大的。不颁发毕业证、学位证，或被开除学籍、勒令退学，对学生的声誉及将来的就业和开展将产生极大的影响。高校的这些行为，对与它处于不平等地位的学生而言，是具有确定力、约束力和执行力的，因此是典型的行政行为。但是，由于高校的公法地位尚不明确，高校行使行政职权实际上很少受到行政法治原那么的约束。这一状况令人堪忧。其详细表现是：从宏观角度看，1995年7月以来，我国高等教育宏观管

14、理体制实行的是“两级管理，以省级统筹为主”的体制。在这种体制下，中央与省级教育管理部门都针对高校管理工作进展了大量立法。然而，由于缺少一种有效的立法协调机制，高校教育的法律法规互相冲突的情况屡见不鲜。这也是造成目前高校管理政出多门，无所适从的为难场面的一个重要原因。加之高校往往对自身法律地位认识缺乏，在订立有关校级规章制度时，经常存在“违法制规”的现象。其直接结果便是理论中存在着大量违背法律的校规校纪。严格地说，这种状况与“无法可依”的状态已相去不远。从微观层面看，在高教管理活动中，高校拥有诸如内部处分权，收费权，招生权等行政职权。在行政法中，对一些可能对相对人权益造成严重影响的行政权的行使，

15、往往课以严格的程序要求。如工商机关在对违法经营企业做出处分决定之前，必须对该企业违法经营的状况进展调查。此后，工商机关还应通知企业将受到什么处分，并给予其辩白和陈述的时机。最后，处分决定书还应直接送达被处分人。之所以如此重视程序，一方面是为了促使行使权利一方慎重地做出行政行为，另一方面也为相对人在受到损害前主动抵抗权利滥用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政职权却长期疏于程序制约。北京大学学位评定委员会在对刘燕文的博士论文进展审查时，采用了本质审查，即对刘燕文论文的内容进展了审查。但根据有关法规规定，学位评定委员会只能对已通过辩论的论文进展程序性审查。而且北大在做出不授予刘燕文博士学位

16、的决定后，既没有告知刘燕文，也没有听取他的陈述和辩白；在做出决定之后，也未将决定向刘燕文实际送达。实际上这是对刘燕文辩白权和知情权的剥夺。正是这些程序上的重大瑕疵使北大不授予刘燕文博士学位的决定成为无效行为。在刘燕文一案中北大学位委员会所根据的中华人民共和国学位条例本身也存在重大缺陷。该条例并未明确在评定学位论文时，是否允许投弃权票，弃权票是作为反对票还是同意票对待等问题。这种程序规定的缺失从某种程度上默认和纵容了高等教育管理活动中权利的滥用。这显然背离了依法行政的原那么。针对这些问题，我们认为迫切需要从以下几个方面对高校在行使职权时无法可制的状况加以改变。第一，高校拥有的行政职权应有明确的受

17、权。中央与地方应建立良性协调机制，使各级、各种行政法规作到层次清楚，和谐一致。教育行政部门对各高校自己制定的校规校纪进展定期必要的监管，使其不至于违背法律。只有这样才能真正为依法行政，依法治校，奠定良好法律根底。第二，严格标准高校行使行政职权时的程序，尤其是对一些严重影响相对人权益的行为应制定相应程序标准。如事前的通知，给予辩白和陈述的时机，并送达正式的决定书。特别是做出开除、勒令退学、不颁发毕业证、不授予学位这类严重影响相对人权益的行为应建立听证制度。只有这样，才不会使教育行政管理成为行政程序的一片盲区。教育行政职权的获取和行使做到有法可依只是实现行政法治最根本的要求。法治行政还要求相对人在受到高校违法行政损害时能得到法律实在有效的救助。这就需要建立一套完备的教育行政救济制度。三、高校侵权“无门救济”1999年4月，北京海淀区法院受理了田永诉北京科技大学回绝颁发毕业证、学