法学专业 检察机关提起环境行政公益诉讼程序研究

1、 目录引言1 TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc2584076 一、我国检察机关提起环境行政公益诉讼程序规定现状及问题2 HYPERLINK l _Toc2584077 （一） 我国检察机关提起环境行政公益诉讼程序规定现状 PAGEREF _Toc2584077 h 2 HYPERLINK l _Toc2584078 （二）我国检察检察机关提起环境行政公益诉讼现有程序规定存在的问题 PAGEREF _Toc2584078 h 4 HYPERLINK l _Toc2584079 1、诉讼管辖不明确 PAGEREF _Toc2584079 h 4 HYPERLINK

2、l _Toc2584080 2、诉前程序不完善 PAGEREF _Toc2584080 h 5 HYPERLINK l _Toc2584081 3、举证责任不合理 PAGEREF _Toc2584081 h 5 HYPERLINK l _Toc2584082 4、诉讼处分权模糊 PAGEREF _Toc2584082 h 6 HYPERLINK l _Toc2584083 二、我国检察机关提起环境行政公益诉讼程序适用的司法实践 PAGEREF _Toc2584083 h 7 HYPERLINK l _Toc2584084 （一）我国检察机关提起环境行政公益诉讼程序规定的实践情况概述 PAGER

3、EF _Toc2584084 h 7 HYPERLINK l _Toc2584085 （二）检察机关提起环境行政公益诉讼适用程序的典型案例分析 PAGEREF _Toc2584085 h 7 HYPERLINK l _Toc2584086 1、 个案比对 PAGEREF _Toc2584086 h 7 HYPERLINK l _Toc2584087 2、 类案归纳 PAGEREF _Toc2584087 h 8 HYPERLINK l _Toc2584088 （三）司法实践中存在的程序问题 PAGEREF _Toc2584088 h 9 HYPERLINK l _Toc2584089 1、检察

4、机关提起环境行政公益诉讼判决形式及执行保障问题 PAGEREF _Toc2584089 h 9 HYPERLINK l _Toc2584090 2、诉讼时效问题 PAGEREF _Toc2584090 h 10 HYPERLINK l _Toc2584091 3、受案范围问题 PAGEREF _Toc2584091 h 10 HYPERLINK l _Toc2584092 三、域外类似制度适用程序的比对借鉴 PAGEREF _Toc2584092 h 11 HYPERLINK l _Toc2584093 （一）与美国公民诉讼制度的程序比对借鉴 PAGEREF _Toc2584093 h 11

5、HYPERLINK l _Toc2584094 （二）与英国公民诉讼制度的程序比对借鉴 PAGEREF _Toc2584094 h 12 HYPERLINK l _Toc2584095 （三）与德国团体诉讼制度的程序比对借鉴 PAGEREF _Toc2584095 h 12 HYPERLINK l _Toc2584096 （四）与法国越权之诉制度的程序比对借鉴 PAGEREF _Toc2584096 h 13 HYPERLINK l _Toc2584097 四、完善检察机关提起环境行政公益诉讼程序的建议 PAGEREF _Toc2584097 h 15 HYPERLINK l _Toc2584

6、098 （一）提起诉讼前的程序完善 PAGEREF _Toc2584098 h 15 HYPERLINK l _Toc2584099 1、适当扩大环境行政公益诉讼程序的受案范围 PAGEREF _Toc2584099 h 15 HYPERLINK l _Toc2584100 2、明确环境行政公益诉讼案件管辖 PAGEREF _Toc2584100 h 17 HYPERLINK l _Toc2584101 3、完善环境行政公益诉讼诉前程序设置 PAGEREF _Toc2584101 h 17 HYPERLINK l _Toc2584102 （二）环境行政公益诉讼案件审理过程中程序的完善 PAGE

7、REF _Toc2584102 h 19 HYPERLINK l _Toc2584103 1、优化举证责任的分配 PAGEREF _Toc2584103 h 19 HYPERLINK l _Toc2584104 2、明确检察机关对法院裁判的抗诉权 PAGEREF _Toc2584104 h 21 HYPERLINK l _Toc2584105 3、依法确定检察机关的诉讼处分权 PAGEREF _Toc2584105 h 21 HYPERLINK l _Toc2584106 （三）环境行政公益诉讼案件判决执行程序的完善 PAGEREF _Toc2584106 h 22 HYPERLINK l _

8、Toc2584107 结论 PAGEREF _Toc2584107 h 23 HYPERLINK l _Toc2584108 参考文献24内容摘要公益诉讼来源于经济学界一个著名的实验-“公地悲剧”。在实验中，划分给私人的土地得到很好地规划使用，而公有的土地因为不属于任何人而被过度耕种。由此可见，名为公有的资源，非但得不到公众妥善的保护，反而被过度使用甚至是掠夺。公地悲剧在我国突出表现为国有资产的流失、生态破坏、环境污染等方面。相关行政机关如果在上述情况下乱作为或者怠于履职，国家利益和社会公共利益将持续处于受到侵害的状态，行政公益诉讼制度就是为解决这一问题而诞生的。2015年7月，部分省市的检察

9、机关开始进行公益诉讼试点工作。2017年6月，全国人大常委会修改了行政诉讼法，正式确立了行政公益诉讼制度。对于有监督管理职能的行政机关乱作为或者不作为导致国家利益、社会公共利益受到损害时，可以用行政公益诉讼制度来救济。在行政诉讼法确定的行政公益诉讼制度的四大领域中，无论是理论研究还是办案实践，环境行政公益诉讼案件无疑是重点。近年来，经济高速发展带来的负面影响之一就是环境保护压力越来越大，环境问题已经严重影响了民众的日常生活和身心健康，也越来越受到国家和立法层面的关注。根据权力运行的规律，行政权如果不受到监督，则存在被滥用的风险。在这样的背景条件下，环境行政公益诉讼制度应运而生。公益诉讼工作试点

10、以来，检察机关办理的环境公益诉讼案件数量超过了公益诉讼办案总数量的一半以上，而这其中又以环境行政公益诉讼案件为主，其重要性不言自明。环境行政公益诉讼案件在保护环境公共利益、促进行政机关依法行政等方面发挥了重要的作用，但是应当看到，我国的行政公益诉讼制度尚不成熟，尤其是在诉讼程序的法律规定和运行层面都出现了不少问题，亟待解决和完善。为此，笔者从环境行政公益诉讼案件的诉讼前、诉讼中以及诉后执行等程序方面提出了改进的建议，以期对完善行政公益诉讼制度有所帮助。关键词：环境行政公益诉讼，程序研究，存在不足，域外经验，改进建议AbstractPublic interest litigation is de

11、rived from the economics profession a famous experiment - tragedy of the Commons. In the experiments, divided to private land to get a good plan to use, and the public land because they dont belong to anyone over farming. Thus, called the public resource, not only can not get proper protection, publ

12、ic overuse or even plunder instead. Tragedy of the Commons in our country outstanding performance for the loss of state-owned assets, ecological destruction and environmental pollution, etc. Relevant administrative organs if under such circumstances as or delayed in the rite, national interests and

13、social public interest will continue in the condition of are violated, the administrative public interest litigation system is born for solving this problem.In July 2015, some provinces and cities of the procuratorial organs to public welfare lawsuit and non-lawsuit pilot work. In June 2017, the sta

14、nding committee of the National Peoples Congress changed the administrative procedure law, establish the administrative public interest litigation system formally. For supervision and management function of the administrative organs as or not as a result in damage to the state interests, public inte

15、rests, the administrative public interest litigation system can be used in relief.Administrative public interest litigation system established in the administrative procedure law of the four domains, both theoretical research and working practice, the environmental administrative public interest lit

16、igation cases is the key. In recent years, the rapid economic development is one of the negative effects of the environmental protection pressure is more and more big, the environmental issue has seriously affected the Peoples Daily life and health of body and mind, is becoming more and more attenti

17、on by the state and the legislative level. According to the rule of power, executive power if not supervised, there is the risk of abuse. In this background conditions, the system of environmental administrative public interest litigation arises at the historic moment. Experiment, the public welfare

18、 lawsuit procuratorial organ to handle more than the number of environmental public interest litigation cases, more than half of the total number of cases, which is given priority to with environmental administrative public interest litigation cases, its importance is self-evident.Environmental admi

19、nistrative public interest litigation cases in the protection of the environment, promote the administrative organ in accordance with the administrative public interest plays an important role, but should see, administrative public interest litigation system in our country is still immature, especia

20、lly in the aspect of procedure law and running are a lot of problems, need to be addressed and improved. To this end, the author from before the litigation of environmental administrative public interest litigation cases. Lawsuit and v. on such procedural aspects as executed after improvement Sugges

21、tions were put forward, in order to help improve the system of administrative public interest litigation.Key words: Environmental administrative public interest litigation，Program research，Shortage of place，Outside experience，Suggestions for improvement引言环境行政公益诉讼与传统诉讼不同，其属于公益诉讼范畴，又属于行政诉讼的范畴，即公益诉讼与行政

22、诉讼的交集，是经济社会发展到一定阶段的必然产物。经过40周年的改革开放，我国经济社会发展取得前所未有的巨大成就。同时，我们也看到在前期GDP高速增长的过程中伴随着大量的环境资源破坏和严重环境污染。环境权益是公共利益，相较于私人权益而言，救济主体不够明确，常常救济不及时或救济缺位；环境权益又是长远利益，人们常常短视，容易被眼前的蝇头小利蒙蔽做出牺牲长远利益的错事，甚至一些地方政府长期以牺牲环境资源为代价盲目追求经济效益，环境行政监管不力或缺位，造成多少环境污染、资源破坏。所幸的是，随着中国特色社会主义现代化建设的不断推进，人们对环境权益的保护意识不断增强，国家对环境的保护措施进一步到位，对行政机

23、关落实环境监管责任的监督不断强化。十八届四中全会中共中央关于全面推进依法治国若干问题的重大决定明确提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月，十二届全国人大常委会授权最高人民检察院在13个省区市检察机关开展公益诉讼试点工作。同月 ，最高人民检察院发布检察机关提起公益诉讼试点方案。2016年2月，最高人民法院发布人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案试点工作实施办法。2017年6月，全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院发布的关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释施行，明确检察机关以“公

24、益诉讼起诉人”的身份提起行政公益诉讼，依照行政诉讼法享有相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务，为检察机关提起环境行政公益诉讼作了具体的程序设计，激发全国检察机关通过环境行政公益诉讼途径督促行政机关依法履行环境保护行政职责的浪潮。 环境行政公益诉讼可以使行政部门的不作为、乱作为纳入到司法程序，由司法督促政府正确履职。但与传统诉讼相比，环境行政公益诉讼是一种突破传统的新型诉讼，它的有效运行需要一套完整、科学的程序规定予以支撑，因此，对环境行政公益诉讼适用程序的研究，有其现实需求和意义。一、我国检察机关提起环境行政公益诉讼程序规定现状及问题我国检察机关提起环境行政公益诉讼程序规定现状我国检察机关提起环

25、境行政公益诉讼程序规定主要在以下几个文件及司法解释：1、最高人民检察院2015年7月份发布的检察机关提起公益诉讼试点方案（以下简称试点方案）；2、最高人民法院2016年2月发布的人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案试点工作实施办法（以下简称实施办法）；3、2017年6月修改的行政诉讼法；4、最高人民法院、最高人民检察院2018年3月发布的关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称公益诉讼解释）。其中，最高人民法院、最高人民检察院发布的关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称公益诉讼解释），为检察机关提起环境行政公益诉讼作了具体的程序设计，规定了检察机关提起环境行政公益诉讼

26、的前置程序、属地管辖、级别管辖、检察机关应当提交的材料、法院的判决情况等内容，同时还明确检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起行政公益诉讼，依照行政诉讼法享有相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务。我国检察机关提起环境行政公益诉讼程序规定具有如下鲜明特点：第一个特点是主体资格唯一性。根据我国现有的立法规定和司法解释，提起环境行政公益诉讼的主体仅限于检察机关。理论界对能够提起环境行政公诉讼的主体持不同观点，分别是狭义、中义、广义观点。持狭义观点的学者认为，无法律上利害关系的机关（检察机关）、组织和个人，以维护环境公共利益为目的，而针对违反或怠于履行环境保护职责的行政机关提起的诉讼。持中义观点的学者认

27、为，公民、法人或其他组织有权作为原告对负有环境保护监管职责的行政机关向法院提起诉讼；持广义观点的学者则认为，一切个人、组织、单位都有权对负有环境保护监管职责的行政机关向法院提起诉讼。张牧遥 ：环境行政公益诉讼研究述评，载云南行政学院学报2016年第3期,第140页。我国现有环境行政公益诉讼程序规定，只有检察机关才能提起环境行政公益诉讼，即检察机关是提起环境行政诉讼唯一适格的主体，比上述持狭义观点的学者所倡导的还要狭义，现有法律未赋予其他主体环境行政诉讼原告资格。现有程序如此规定，可节约社会资源，避免资源浪费。 肖建华：当事人问题研析，中国法制出版社2001年版，第49页。第二个特点是具有传统行

28、政诉讼的属性又有环境公益诉讼属性。环境行政公益诉讼的被告是在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关，属于传统诉讼分类上的行政诉讼。环境行政公益诉讼的目的是维护受损或有可能受损的环境公共利益，这种公益性说明其属于环境公益诉讼。 陈亮：环境公益诉讼研究，法律出版社2015年版，第68页。第三个特点是诉讼程序提起需要有前置条件，即履行诉前程序。根据新修订的行政诉讼法规定 新修订行政诉讼法第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害

29、的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”，检察机关办理环境行政公益诉讼案件与办理其他案件不同，不能根据诉求直接就有关领域案件向法院提起诉讼，而是要先由检察机关履行一道法定程序，该法定程序即是诉前程序，其履行方式是向行政机关发送检察建议，检察建议主要内容是要求行政机关在职权范围内依法正确履行行政职责，若行政机关拒绝检察建议要求，检察机关才可以进一步向法院提起行政公益诉讼。这既是司法权谦抑性的集中体现，也有利于及时督促行政机关履职，能够更加高效的保护社会公共利益。 张鲁萍：检察机关提起行政公益诉讼功能定位与制度构建，载学术界

30、2018年第1期，第139页。正如国外学者所言，“公益诉讼不能入侵行政机关的合法领地”。 See Surya Deva，Public Interest Litigation in India: A Critical Reviw，28(1)Civil Justice Quarterly (2009)第四个特点是该诉讼追求的结果是多元的，正如张军检察长所说的“检察机关提起环境行政公益诉讼要争取实现双赢、多赢、共赢的结果”，有别于传统诉讼所追求的单赢结果。检察机关提起环境行政公益诉讼本质上是行使法律监督职权，法律监督不是为监督而监督，更不是显现你错我对，帮助被监督者行政机关解决问题、补齐短板，督促其

31、依法正确履职，共同维护环境公共利益，推动法律贯彻执行到位。检察机关开展环境行政公益诉讼，必须认识到自身与行政机关的目标是共同的，价值是一致的，只有实现双赢多赢共赢，才能更好维护宪法法律的统一正确实施，才能更好落实“以人民为中心”的发展思想。检察机关在环境行政公益诉讼中的定位：行使法律监督职权的“公益诉讼起诉人”，既通过启动司法诉讼的方式监督行政机关依法履职、又通过对司法审判活动实行法律监督保障公正司法。由于检察机关公共利益代表及其在中国特色宪政体制下的专门法律监督机关的政治定位，决定了其在环境行政公益诉讼中的权利义务不能等同于作为一般行政相对人的行政诉讼原告，检察机关在环境行政公益诉讼中享有法

32、律监督权。现有两高的实施办法已经明确检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起环境行政公益诉讼，因此检察机关在环境行政公益诉讼中不同于行政诉讼一般原告，检察机关在诉讼过程实行法律监督，对法院的判决提起抗诉，即行使法律监督权。有观点认为，根据实施办法规定，检察机关提起环境行政公益诉讼，其诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务，则不允许检察机关行使法律监督权，检察机关对法院作出的环境行政公益诉讼判决不服的，可以按照行政诉讼法的相关规定提出上诉，而不能参照刑事诉讼法的规定提出抗诉。该观点还认为，如果赋予检察机关在环境行政公益诉讼法律监督权，会使等腰三角形诉讼构成变形，给法院的公正审判带来不良影响

33、，导致法院迫于检察监督权的压力做出不公正的判决，损害行政机关的合法执法权。但笔者不同意该观点，主要理由如下：首先，两高文件规定检察机关作为“公益诉讼起诉人”提起环境行政公益诉讼，有权机关就检察机关在环境行政公益诉讼中的称谓特意作了有别于行政诉讼一般原告的规定，而简单将检察机关与行政诉讼一般原告（行政相对人）予以等同，如此理解明显牵强。其次，根据中华人民共和国宪法人民检察院组织法的相关规定，检察机关是国家专门法律监督机关，依法独立行使法律监督权，这是宪法法律规定的，检察机关在环境行政公益诉讼中当然能行使法律监督权，只是通过何种方式有效行使法律监督权的问题。 王万华：完善检察机关提起行政公益诉讼制

34、度的若干问题，载法学杂志2018年第1期，第103页。从实施办法第十九条规定内容看，检察机关对人民法院作出的行政公益诉讼判决、裁定不服的，依法提起抗诉，而非上诉，也可以说明检察机关在环境行政公益诉讼中具有法律监督职能。再次，检察机关在提起环境行政公益诉讼过程中行使法律监督权，不会干预法院依法独立审判。机关检察行使的法律监督权是主要是启动司法程序的程序性权力（除了少部分如不予起诉、撤回起诉等终结诉讼的实体性权力），检察机关法律监督权不具有对法院的审判权进行干预的能力。我国检察机关提起环境行政公益诉讼现有程序规定存在的问题环境行政公益诉讼制度为环境公共利益的保护提供了重要保障，一套完整的行政诉讼制

35、度，能够充分发挥保护环境公共利益以及公民、法人和其他社会组织的利益的作用。 于安：行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题，载法学评论，2001年第5期，第17页。但是，应当看到虽然法检两家联合出台的公益诉讼解释对检察机关提起环境行政公益诉讼所适用的程序等做了相应的规定，但现有程序规定还是比较笼统且简单。主要存在以下几个方面问题：1、诉讼管辖不明确对于行政公益诉讼案件的管辖问题，环境行政公益诉讼案件，一审一般由基层法院来行使管辖权。对于被诉行政机关是国务院下设部门或者是县级以上人民政府的，以及本辖区范围的重大复杂案件，由中级人民法院管辖。可见，实施办法中只对行政公益诉讼案件的“级别管辖”进行了规定。而

36、公益诉讼解释中对我国的行政公益诉讼案件的管辖做了如下规定：由基层检察机关提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地的基层人民法院管辖。同实施办法相比，该条规定则针对的是行政公益诉讼案件的“地域管辖问题”。但是作为行政公益诉讼案件办理所能直接适用的法律，行政诉讼法及公益诉讼解释却没有对被诉行政机关是国务院下设部门或者重大疑难复杂案件的管辖问题进行规定，这样在理论界和实践办案过程中难免会产生偏差，不利于行政公益诉讼工作的开展。 胡卫列，田凯：检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究，载行政法学研究2017年第2期，第28页。同时，作为环境行政公益诉讼案件，同其他行政公益诉讼案件相比，其案件本身

37、又具有特殊性。首先，环保问题已成为影响我国经济社会发展的突出问题，而对于环保的定义，国家、社会、公众以及环保公益组织的理解也各不相同，例如在一些地区同类型案件的办理过程中，行政机关和检察机关对环境公共利益是否受到了侵害以及行政机关是否已经全面依法履职都存在争议和分歧。其次，环境行政公益诉讼案件往往是跨行政区域发生的，而根据法律规定，环保部门以及各级人民政府对本辖区内的环境质量负责。对于跨区域发生的环境案件，如跨区域河流的污染或者废气排放影响其他行政区域，这些都是在确定环境行政公益诉讼案件管辖时需要着重考虑的问题。2、诉前程序不完善现有程序规定对检察机关提起环境行政公益诉讼的前置程序检察建议的制

38、发程序与内容并未作出明确的说明。在提起环境行政公益诉讼前，检察机关应当履行诉前程序，即先向行政机关提出检察建议，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的，才能向人民法院提起环境行政公益诉讼。 公益诉讼解释第21条第1款：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。第22条：第二十二条 人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：（一）行政公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本；（二）被告违法行使职权或者

39、不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料；（三）检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。设置前置程序，是为了取得效率、效果最大化，环境公益的维护有其特殊性，高效率往往意味着好效果，行政机关及时依法履职、及时纠错能更好维护环境公益。通过非诉讼手段先提醒行政机关自行处理环境公益事务，在提醒无效情况下，才能通过环境行政公益诉讼进行解决，这是世界大多数国家的做法，他们都把公益诉讼作为一种例外性的、补充性的诉讼制度。检察机关提起环境行政公益诉讼不是为了诉讼而诉讼，其终极目的是维护环境公共利益，设置严格、规范的前置程序，不仅能防止检察机关随意启动诉讼程序

40、、消耗有限司法资源，也能促使检察机关加强检察建议的专业性、客观性、权威性，进而有力督促行政机关及时依法履职或纠正违法行政行为，最大限度维护环境公益利益。 侯丹丹：环境行政公益诉讼制度构建研究，兰州理工大学2018年硕士学位论文。作为前置程序的检察建议，其重要性不言自明，但是环境行政公益诉讼诉前程序也存在诸多问题，主要是以下几个方面：一是检察建议的可操作性不强。根据行政诉讼法的规定，行政机关对于检察建议的书面回复期限为两个月。但是在环境行政公益诉讼案件中，一些公益受损持续时间较长，在两个月的时间之内显然无法解决。如果检察机关不能及时的跟进监督，那么无论是检察建议还是被建议机关的书面回复，都会流于

41、形式，无法真正实现保护公益的目的。二是检察建议内容与法律规定的诉讼请求不匹配。例如部分检察建议书的内容过于宽泛，只是一些原则性的建议，如建议行政机关依法履行职责、建议加强执法队伍的业务培训、提升环境保护意识等。这样的检察建议没有明确的提出行政机关违法履职导致公益受损的情形，也没有提出有针对性的意见和措施，必然不利于行政机关积极主动纠错。三是行政机关是否履行职责的标准不明确。因为现阶段存在的多头执法、多发负责的特点，导致检察机关对行政机关是否完全履职无法做出十分清楚的判断。有些行政机关只针对检察建议履行了部分职责，但公益受损的部分情形仍然存在，针对此类情形是否提起行政公益诉讼，理论界和办案实践均

42、没有明确的定论。3、举证责任不合理虽然公益诉讼解释第六条中规定：检察机关有权向行政机关、其他组织或者个人收集证据材料；证据需要保全的，按照行政公益诉讼中关于证据保全的规定执行。但是办案实践中，除了暴力对抗检察机关调查涉嫌妨害公务罪可移送公安机关处理外，针对拒不提供相关证据材料或者拒绝检察机关进入现场调查核实的，检察机关并没有法定的对应措施来保障调查的顺利进行； 圣野，贺江华：检察机关提起环境公益诉讼存在的问题及改进措施，载三峡大学学报（人文社会科学版）2019年第1期，第90页。而对于证据保全，需要向法院申请，流程繁杂且耗费时间较长，不利于证据的收集和固定。 公益诉讼解释第6条：人民检察院办理

43、公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。 公益诉讼解释还规定检察机关必须提交被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料，即检察机关必须承担证明行政机关的行为侵害环境公共利益的责任。 公益诉讼解释第14条: 人民检察院提起民事公益诉讼应当提交下列材料：（一）民事公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本；（二）被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料；（三）检察机关已经履行公告程序的证明材料。但我们知道环境行政公益诉讼案件具有其特殊性，在证据采集与保全方面存在困难

44、，比如案件涉及环境污染，则往往需极强的专业知识和技术设备支持，虽然可以委托专业的鉴定机构做出鉴定意见，但这样也会存在问题，一是鉴定机关本身收到行政机关掣肘，缺乏独立性、权威信，其鉴定意见很难令人信服； 张丽：检察机关提起环境行政公益诉讼面临的困境以甘肃省的实践为视角，载法制与经济2018年第11期，第63页。二是鉴定费用高，检察机关无法承担；三是鉴定复杂，耗时长，影响办案效率。4、诉讼处分权模糊作为环境行政公益诉讼案件中公益诉讼人的检察机关，理应同样享有诉讼处分权。对于检察机关申请撤诉的问题，法检两家出台的关于公益诉讼的解释规定，如果在诉讼过程中，被诉的行政单位改变了不作为或者乱作为的行政行为

45、，检察机关申请撤诉的，法院应当准许。 公益诉讼解释第二十四条规定，在行政公益诉讼案件的审理过程中，被诉行政机关已经主动作为履行了法定职责或者对错误行使职权已经进行纠正，检察机关以诉讼请求全部实现向法院申请撤诉的，法院对于检察机关的该项申请应当准许。对于变更诉讼请求的问题，针对的则是办案实践中，在检察机关在向法院提起诉讼后，检察机关要求纠正行政行为或者履行职责的诉讼请求已经全部得到了实现。但是检察机关出于办案考核等因素的影响，可变更诉讼请求为确认行政机关行为违法，这一原则也在公益诉讼解释中作了规定。但是，这一规定缺乏具体的判断标准，过于原则性和模糊。例如，对于被诉行政机关依法履职的标准是什么，人

46、民法院是否对此进行实质审查，也就是说，当检察机关申请撤诉时，人民法院是直接依据检察机关的申请直接作出允许撤诉，还是对被诉行政机关是否已经依法履职进行实质审查以决定是否允许检察机关撤诉？行政公益诉讼案件有其特殊性，因此，明确检察机关的诉讼处分权具有重要意义和作用。二、我国检察机关提起环境行政公益诉讼程序适用的司法实践（一）我国检察机关提起环境行政公益诉讼程序适用的司法实践概述根据最高法公布的数据，公益诉讼试点以来至2016年底，全国各地法院共受理有关环境公共利益受损的公益诉讼案件77件，这77件中有1件行政附带民事公益诉讼案件，51件环境行政公益诉讼案件，剩余为环境民事公益诉讼案件。对于修改行政

47、诉讼法正式确立行政公益诉讼制度后的办案情况，根据2018年12月25日高检院在新闻发布会上通报的信息， 2018年1至11月，全国检察机关共立案公益诉讼案件89000余件，其中办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件48000余件，约占行政公益诉讼案件总数量的55%。根据2018年12月25日高检院在新闻发布会上通报的信息， 2018年1至11月，全国检察机关共立案公益诉讼案件89523件，其中办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件48847件，占54.56%，是试点期间的7.5倍。这一数据表明，环境行政公益诉讼案件数量占检察机关办理行政公益诉讼案件数量的一半以上，其重要性不言而喻。且根据最高检

48、通报的数据，九成以上的案件通过诉前检察建议的方式结案，既节约了司法资源，也起到了保护社会公共利益的效果。（二）检察机关提起环境行政公益诉讼适用程序的典型案例分析1.个案比对湖北省黄石市磁湖风景区生态环境保护公益诉讼案是高检院公布的环境行政公益诉讼案件的典型案例之一。杭州东路社区居民张某,在未取得规划审批和用地手续的情况下,仍持续在磁湖风景区内已被征收的土地上擅自搭建建筑物,并在鱼塘中围栏投肥养殖。该违法行为一直未被有效制止,严重破坏了磁湖风景区的整体规划,对磁湖的水质造成了污染,破坏了磁湖水域的生态环境。黄石市检察院发现该线索后,指定西塞山区检察院管辖。经调查,要拆除违法建筑和收回被占用的鱼塘

49、涉及的行政机关众多,包括黄石市园林局、市规划局、市国土局、市水利水产局、下陆区城管局等,而且各部门之间存在着管理权限不清、多头难管的问题。黄石市国土局和下陆区城管局主动与市检察院对接,请求检察机关通过行政公益诉讼介入,促成行政机关形成执法合力,彻底破解这一困扰多年的执法难题。为了解决这一问题，西塞山区检察院向市园林局等五家行政单位分别履行诉前程序,督促这些机关对张某的违法行为进行处理,采取治理措施消除对磁湖风景区的不利影响。收到检察建议后，下陆区城管局联合黄石市国土局、规划局、园林局以及水利水产局开展联合执法,存续14年之久的违法建筑和投肥养鱼用的渔网全部被依法拆除。本案中，环境公共利益受损涉

50、及多个行政机关和部门，难以确定行政机关的被监督对象。此案中，检察机关向所有涉及到的行政机关发出了检察建议，五家行政机关开展了专项行动，拆除了影响生态环境的违章建筑。但是，一些涉及到多部门的行政公益诉讼案件，往往不能取得如典型案例一般良好的效果。涉及到的多个行政部门可能均不愿意牵头承担主要责任，而此时若作为环境行政公益诉讼案件办案主力的基层检察机关同时向多个部门发出诉前检察建议，既不现实也不科学。2、类案归纳（1）清流检察院诉清流环保局行政公益诉讼案福建省清流检察机关在审查起诉一起环境污染犯罪案件时，发现改线环保局在执法过程中存在一些问题，致使环境公共利益收到损害。具体问题是，该县环保局在执法过

51、程中发现刘某在没有任何环评手续和资质的情况下，非法焚烧垃圾。该县环保局便对刘某涉嫌污染环境的行为进行处罚后将线索移交给了公安机关。但是对于刘某未焚烧的垃圾，该县环保局仅仅对剩余的垃圾进行了扣押，并未按照规定对这些垃圾进行无害化处理，致使垃圾损害生态环境公共利益的情形人仍然存在，清流环保局在履职方面存在严重的问题。清流检察院在调查核实后，依法向清流环保局发出诉前检察建议。清流环保局在回复期限内书面回复清流检察院城，已经按照检察建议的要求对被扣押的垃圾进行了处理。但是，清流检察院经过跟进监督，调查发现被扣押的垃圾实际上仍然堆放于刘某的驻地内，清流环保局并未严格依法履职，环境公益受损情形仍然持续存在

52、。对此，清流检察院依法向法院提起环境行政公益诉讼，诉求为确认清流环保局未对垃圾进行无害化处理的行为违法并判令清流环保局继续履行职责对垃圾进行无害化处理。诉讼过程中，清流环保局对垃圾进行了无害化处理，清流检察院便将诉讼请求变更为确认清流环保局未及时对垃圾进行无害化处理的行为违法，法院最终判决支持了清流检察院的诉讼请求。（2）澄海人民检察院诉澄海水务局行政公益诉讼案澄海区检察院在履职过程中发现，该区大兴采石场未严格按照水务局审批同意的水土保持方案执行，澄海区水务局已经在日常行政执法过程中发现了这一问题，但是未及时进行处理。针对这一情况，澄海区检察院向该区水务局发出检察建议，建议澄海区水务局依法履职

53、，对大兴采石场未执行水土保持方案导致环境公共利益受损的情形进行处置。但澄海区水务局在法定期限内既未依法履职，也没有对检察建议进行书面回复。为了维护环境公共利益，澄海区检察院以澄海区水务局为被告向法院提起环境行政公益诉讼。诉讼过程中，澄海区水务局对大兴采石场进行了责令整改，并依法进行了罚款。澄海区检察院认为，本院的诉讼请求已经实现，便向法院申请变更诉讼请求为“确认澄海区水务局未及时依法履职的行为违法”，法院在判决中支持了澄海区检察院的诉讼请求。通过对比这两个案例可以发现，环境行政公益诉讼制度把检察建议作为提起诉讼的前置程序，一方面是为了充分发挥行政机关依法行政的能动性，提高环境公益保护的效率，另

54、一方面也是基于司法权的被动性、谦抑性的性质和定位。但是由于检察建议属于建议性质，不具有强制性，存在部分行政机关对检察建议内容既不回复也不履行的情况。这也是检察机关在办理行政公益诉讼案件时遇到的问题，检察建议不具有刚性，而随着检察机关职务犯罪侦查机构的转隶，检察机关的威慑力大大降低。因此，如何增强检察建议的刚性和说服力应当成为环境行政公益诉讼制度研究的重要内容。（三）司法实践中存在的程序问题1、检察机关提起环境行政公益诉讼判决形式及执行保障问题根据公益诉讼解释的规定和精神，对于检察机关提起的环境行政公益诉讼案件，审判机关经审理后可作出以下五种形式的判决：判决行政机关在一定期限内履行法定职责，判决

55、确认违法或者确认无效并判决责令行政机关采取补救措施，判决行政机关变更行政行为，撤销或者部分撤销被诉行政行为、可以判决重新作出行政行为，判决驳回检察机关的诉讼请求等。而从实践中的情况来看，人民法院对行政公益诉讼案件的判决结果主要集中在“判决继续履行法定职责”和“确认行政机关行为违法”两种。 刘超：环境行政公益诉讼判决形式的疏失及其完善以试点期间典型案例切入，载浙江工商大学学报2018年第5期，第38页。对于“判决继续履行法定职责”，试点期间部分法院判决行政机关继续履行职责，但对于履行职责的内容以及判断的标准没有也难于在判决中明确，如果缺乏事后监督，判决继续履职在一定程度上会成为形式，不能真正起到

56、保护环境公共利益的目的。 王政：中国林业行政公益诉讼制度构建，载林业经济问题研究2017年第4期，第43-43页。对于“确认违法”，根据行政诉讼法的规定，“确认违法”的判决适用于行政诉讼中被诉行政行为违法但适合或者不需要撤销或者改变原行政行为的，法院判决行政机关的行政行为违法。而在行政公益诉讼案件的实践中，“确认违法”判决往往是被诉行政单位在被告上法庭后，迫于压力积极整改，损害公益的情形不复存在，而检察机关由于办案考核的压力不能也不愿撤诉，法院才作出“确认违法”判决，这在一定程度上有浪费司法资源之嫌。对于行政公益诉讼案件判决生效后的执行保障问题，现有程序规定对环境行政公益诉讼案件生效判决、裁定

57、的强制执行与滥用职权、渎职等职务犯罪案件查办的衔接没有作规定。公益诉讼解释规定，人民法院可以将判决、裁定结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门，被诉行政机关对于生效的判决、裁定不履行的，人民法院应当移送执行。 公益诉讼解释第12条: 人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行。第25条第2款：人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。但对如何强制执行，以及如何与滥用职权、渎职等职务犯罪案件查办的衔接没有做相应规定，不足以形成强大震慑力、保障司法权威。 尚敏蒿，侯佳儒：检察机关提起环境行政公益诉讼的机制

58、完善，载法学杂志2017年08期，第44页。2、诉讼时效问题现有程序未对检察机关提起环境行政公益诉讼的时效作明确的规定，存在争议，影响案件办理。有观点认为检察机关提起环境行政公益诉讼的时效应参照环保法关于环境污染损害赔偿案件三年诉讼时效的规定。 环境保护法第66条：“提起环境损害赔偿诉讼时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道其受到损害时起计算。”也有观点认为根据环境行政公益诉讼涉及的范围广、持续时间长等特点，适当延长其诉讼时效为为30年至50年。更有观点认为，诉讼时效制度创设的目的是为了督促权利受到侵害的自然人、法人或者其他组织尽快通过法律手段维护自己的合法权益，它针对的是私人利益的保护。

59、张式军：环境公益诉讼原告资格研究，山东文艺出版社2012年版，第39页。而环境行政公益诉讼案件的目的是为了保护国家利益和社会公共利益，不应当受到诉讼时效的限制。“理应不受诉讼时效的限制，以达到从根本上保护环境公共利益不受非法侵害的目的。” 刘卫先：对我国环境公益诉讼可诉范围的立法构想，载黑龙江政法管理干部学院学报2009第2期，第120123页。诉讼时效能够有效指引检察机关办理环境行政公益诉讼案件，同时能够在一定程度上影响行政机关及时依法履职、纠错，但现有法律、文件、司法解释均未提及检察机关环境行政公益诉讼的诉讼时效问题，理论界关于此问题的研究成果也较少。3、受案范围问题 行政诉讼法中通过列举

60、人民法院应当受理和明确不予受理的情形，对普通行政诉讼案件的受案范围进行了规定。而对于环境行政公益诉讼案件的受案范围，只有公益诉讼解释第二十一条规定了，行政机关未依法履职或者怠于履职，致使、生态环境和资源保护等四大领域的公共利益持续处于被损害状态的，检察机关应当启动诉前程序。对于仍旧不依法履职的，可向法院提起诉讼。由此看见，环境行政公益诉讼案件针对的应当是行政机关未依法履行或者怠于履行环境保护职责的情形。但是，实践中，环境案件往往十分复杂，往往存在多家行政机关履职不到位的问题，部分跨区域的环境案件所涉及的行政机关数量就更多。而且环保部门职权复杂，仅通过“违法履职或者怠于履职致使公益受损”这样的原