地方领导干部自然资源资产离任审计研究

1、地方领导干部自然资源资产离任审计研究摘要自1978年改革开放以来，我国国民经济经历了近40年的快速增长，国内生 产总值在2017年以八十万亿元稳居世界第二。然而，在经济建设取得重大成就 的背后是对环境的掠夺和破坏，温室效应、土地荒漠化、海洋生态功能退化等问 题突出，生态形式日益严峻，阻碍了国民经济的健康发展，制约了人民生活水平 的进一步提高。为了加快生态文明建设，党的十八届三中全会对领导干部自然资 源资产离任审计试点提案进行讨论，中共中央办公厅国务院办公室于2017年出 台领导干部自然资源资产离任审计规定（试行），对具体的审计试点工作提 出了要求。当前，我国各领域专家学者对领导干部自然资源资产

2、离任审计的研究趋于多 样化，但在研究层面上倾向于对宏观政策文件的解读，对基层地方领导干部审计 试点情况的关注较少，对审计制度建设、审计要素的研究不足，缺少与实践案例 相结合的分析，理论与实践存在争议，对它的研究具有重要的现实意义。本文以 地方领导干部自然资源资产离任审计制度的研究和讨论为核心，将理论研究和案 例分析相结合，首先对现有的研究结论进行分类和整理；其次将其理论基础进行 介绍，同时对概念进行阐述，在理论介绍的基础上对审计目标、审计主体和客体、 审计内容和重点等审计要素进行框架梳理；然后，根据各区域审计试点情况对现 状进行介绍，整理其中存在的问题，对J县审计试点案例进行深入分析，将其审

3、计各要素与本文梳理的内容相对比，对其中的试点成果和不足做分析；最后，在 理论研究和案例分析的基础上为完善我国地方领导干部自然资源资产离任审计 提出针对性的措施和建议。关键词：离任审计；地方领导干部；自然资源资产 TOC o 1-5 h z HYPERLINK l bookmark58 o Current Document h 第一章绪论1 HYPERLINK l bookmark61 o Current Document h 第一节研究背景和研究意义1 HYPERLINK l bookmark64 o Current Document h 一、研究背景1 HYPERLINK l bookmar

4、k68 o Current Document h 二、研究意义2 HYPERLINK l bookmark72 o Current Document h 第二节文献综述2一、国夕卜研究现状2 HYPERLINK l bookmark81 o Current Document h 二、国内研究现状4 HYPERLINK l bookmark88 o Current Document h 三、文献评述6 HYPERLINK l bookmark92 o Current Document h 第三节研究思路和方法6 HYPERLINK l bookmark95 o Current Document

5、h 一、研究思路6 HYPERLINK l bookmark98 o Current Document h 二、研究方法6 HYPERLINK l bookmark104 o Current Document h 三、研究内容7 HYPERLINK l bookmark108 o Current Document h 第二章自然资源资产离任审计相关理论7 HYPERLINK l bookmark111 o Current Document h 第一节理论基础7 HYPERLINK l bookmark114 o Current Document h 一、产权理论7 HYPERLINK l bo

6、okmark118 o Current Document h 二、委托代理理论8 HYPERLINK l bookmark122 o Current Document h 三、自然资源价值理论9 HYPERLINK l bookmark126 o Current Document h 第二节相关概念分析9 HYPERLINK l bookmark129 o Current Document h 一、自然资源资产的定义9 HYPERLINK l bookmark133 o Current Document h 二、离任审计的定义10 HYPERLINK l bookmark136 o Curre

7、nt Document h 三、地方领导干部自然资源资产离任审计的定义10 HYPERLINK l bookmark139 o Current Document h 第三章地方领导干部自然资源资产离任审计框架11 HYPERLINK l bookmark142 o Current Document h 第一节 开展自然资源资产离任审计的必要性11 HYPERLINK l bookmark145 o Current Document h 一、提升国家治理能力的需要11 HYPERLINK l bookmark149 o Current Document h 二、转变地方政府政绩观的需要12 HY

8、PERLINK l bookmark152 o Current Document h 三、生态文明建设的需要12 HYPERLINK l bookmark156 o Current Document h 四、实现经济可持续发展的需要12 HYPERLINK l bookmark160 o Current Document h 第二节 地方领导干部自然资源资产离任审计框架13一、审计目标、审计主体和客体13 HYPERLINK l bookmark169 o Current Document h 二、审计内容和重点14 HYPERLINK l bookmark176 o Current Docu

9、ment h 三、审计程序和方法16 HYPERLINK l bookmark180 o Current Document h 四、审计评价和审计报告18 HYPERLINK l bookmark191 o Current Document h 五、审计责任界定和结果运用21第四章地方领导干部自然资源资产离任审计的现状和问题分析.24 HYPERLINK l bookmark198 o Current Document h 第一节地方领导干部自然资源资产离任审计的现状24 HYPERLINK l bookmark201 o Current Document h 一、审计试点范围逐步扩大24 H

10、YPERLINK l bookmark204 o Current Document h 二、各地区出台审计指导政策27 HYPERLINK l bookmark210 o Current Document h 三、审计试点内容进一步拓展28 HYPERLINK l bookmark217 o Current Document h 第二节地方领导干部自然资源资产离任审计存在的问题31 HYPERLINK l bookmark220 o Current Document h 一、法律依据层次不够高32 HYPERLINK l bookmark223 o Current Document h 二、审

11、计缺乏合作机制32 HYPERLINK l bookmark226 o Current Document h 三、审计人员专业胜任能力较弱33 HYPERLINK l bookmark230 o Current Document h 四、审计评价体系不健全33 HYPERLINK l bookmark234 o Current Document h 五、地方领导干部责任界定困难34 HYPERLINK l bookmark238 o Current Document h 六、审计结果运用不充分34 HYPERLINK l bookmark241 o Current Document h 第五章

12、J县领导干部自然资源资产离任审计案例分析35 HYPERLINK l bookmark244 o Current Document h 第一节J县基本情况介绍35一、社会经济情况35 HYPERLINK l bookmark250 o Current Document h 二、自然资源资产分布情况35 HYPERLINK l bookmark254 o Current Document h 三、环境保护情况35 HYPERLINK l bookmark258 o Current Document h 第二节J县自然资源资产离任审计框架36一、审计目标、主体和客体36 HYPERLINK l b

13、ookmark266 o Current Document h 二、审计内容和重点37 HYPERLINK l bookmark271 o Current Document h 三、审计实施情况38 HYPERLINK l bookmark280 o Current Document h 四、审计结果44 HYPERLINK l bookmark290 o Current Document h 第三节J县审计试点成效46 HYPERLINK l bookmark297 o Current Document h 第四节J县审计试点中存在的问题及建议47 HYPERLINK l bookmark3

14、04 o Current Document h 第六章完善地方领导干部自然资源资产离任审计的措施48 HYPERLINK l bookmark307 o Current Document h 一、建立健全相关法律体系48 HYPERLINK l bookmark310 o Current Document h 二、加快审计人才队伍建设48 HYPERLINK l bookmark313 o Current Document h 三、完善领导干部责任界定机制49 HYPERLINK l bookmark317 o Current Document h 四、完善自然资源资产离任审计工作机制49 H

15、YPERLINK l bookmark321 o Current Document h 五、完善审计评价指标体系50 HYPERLINK l bookmark326 o Current Document h 六、强化审计结果的运用51 HYPERLINK l bookmark332 o Current Document h 第七章总结51 HYPERLINK l bookmark335 o Current Document h 第一节研究结论51 HYPERLINK l bookmark344 o Current Document h 第二节 研究局限与展望53参考文献54 HYPERLINK

16、 l bookmark416 o Current Document h 致谢59第一章绪会第一节研究背景和研究意义一、研究背景在经历四十多年的经济高速发展之后,2017年我国经济总量超过80万亿元, 跃居世界第二，取得了举世瞩目的成就，然而，在这高速增长的经济背后，是我 国生态环境的惨痛付出，特别是近年来环境问题日趋严重，资源环境的约束力逐 渐加强。为解决资源匮乏的问题，加强生态环境保护，维持经济的可持续发展， 党的十八届三中全会提出加快生态文明建设，进行自然资源资产离任审计。国务 院办公厅在2016年印发了加强生态文明建设的指导性文件生态文明建设目标 评价考核办法，明确了领导干部所承担的自然

17、资源资产发展规划和生态文明建 设等责任。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发领导干部自然资源资 产离任审计规定（试行）提出了依法审计、问题导向、客观求实、鼓励创新、 推动改革的审计原则。在党中央、国务院的大力推动下，审计试点工作在神州大地上如火如荼的开 展，成为了专家学者们关注和研究的热点。一项项法律制度逐渐建立、一条条重 大方针逐步制定，彰显了国家对自然资源环境保护的决心，然而，由于审计试点 项目起步晚，规范的审计框架尚未建立，对地方审计试点的研究较少，可供借鉴 的经验不足，在实践中诸如主体责任追究困难、现有审计力量无法适应审计要求、 审计评价指标尚未统一等问题频频发生，影响和制约着地

18、方领导干部自然资源资 产离任审计的进一步发展和完善。因此，本文在梳理构建审计框架的基础上对试 点地区的案例进行讨论，总结不足，提炼有益之处，根据现有理论成果和实际情 况对存在的问题探索出解决方法和完善措施，推动我国自然资源资产离任审计更 好更快发展。二、研究意义本文的研究意义表现在两个方面：一方面，为自然资源资产离任审计制度补 充理论内容。在生态审计试点逐步推进的基础上，十九大又一次强调建设生态文 明的重要性，各界对审计试点工作的研究呈现出了较为繁荣的趋势，但受起步晚、 实践难的影响，我国各地级州市审计试点工作发展缓慢，有关理论体系的建设仍 处于摸索阶段，对它的研究，既能丰富理论内容，还能为地

19、方开展审计试点工作 提供技术支撑，充实本文研究的前沿性与学术价值；另一方面，有利于完善我国 政府审计体系，在政府审计中增加资源环境审计的内容，梳理出可供参考的审计 框架。依托经济责任审计进行的自然资源资产离任审计在国家越发重视经济社会 可持续发展能力的情况下，其经济责任的内涵得到不断地延伸和拓展，对自然资 源的保护也成为必不可少的部分，使政府审计制度得到重大的创新与突破，需要 在现有理论实践的基础上将两者结合起来，不断地凸显出领导干部对自然资源和 生态环境管理、保护的重要性。第二节文献综述一国外研究现状自然资源资产离任审计制度是在我国新经济时代背景下独创的适应我国社 会经济发展的创新型政府绩效

20、评价模式，因此国外对此并没有专门的研究，相关 的文献也处于空白阶段，不过国外关于资源环境审计的研究起步早、涉及度广， 对其中的审计目标、审计内容、审计方法等各要素的研究趋于完备，对研究我国 自然资源资产离任审计有一定的借鉴作用。（一）国外自然资源资产研究现状墨西哥在1990开创了绿色GDP的概念，对石油、土地、森林资源、水资源 等在内的自然资源资产建立了实务量指标系统和货币价值系统；2010年，美国 开自然资源资产单独管理的先河，设立自然资源资产收益办公室，将自然资源资 产的管理、收益、预算等职能单独拿出来由部长助理负责；加拿大为自然资源资 产建立了专门的能源资源监管体系，对与自然资源资产相关

21、的资金进行管理监 督；2012年澳大利亚为更准确的获得自然资源的流量、存量及变动情况数据资 料，借鉴SEEA2012框架的思路设置资源资产的统计表格。国外环境审计理论研究1970年美国环保宪法 国家环境政策法颁布，其环境审计的内 容包括审计目的、环境负债的确认和披露规范。：(NTOSAI第15届大会开罗 会议(1995),会议主题就是对与环境审计相关内容、要素进行研讨，将环境审 计明确定义为对自然资源的资金筹集、使用情况进行财务审计，同时对自然资源 管理保护组织进行的环境保护活动、资源管理责任是否落实到位进行合规性绩效 审计，是一种特殊的监督机制。澳大利亚在2012年颁布澳大利亚水会计准则 1

22、、2号文件，对涉及水主体的储存和变动进行反映和控制，为水资源计量、报 告和监督活动创立专门的管理体系，发展和扩大了环境审计的审查范围。Thompson(2003)指出对环境管理情况进行评价应该在相关的环保标准基础 上进行。Karagiorgos(2011)将环境审计的方法分为财务报表审计、合法性审计和 绩效审计三类。国外环境审计实施路径INTOSAI第15届大会开罗会议对环境审计的方式作出了建议：要通过 联合审计、同步审计和外部专家建议等方式进行资源环境审计，指出在审计前需 要通过专家培训、招收新专家的方式综合各国审计机关职员的专业知识。联合国 政府会计报告标准专家组提出，对环境进行绩效评价时

23、，需要将环境绩效与财务 业绩相结合，生态绩效等于量化后的环境绩效与财务业绩的比值，用“生态效率” 来评价企业绩效。2011年英国绩效审计手册附录3里将环境审计的方法和 步骤进行了整理和详细介绍，将与环境审计项目有关的自然资源进行列示，对其 投入产出经济价值比进行分析，对得出资源环境审计结果的方法进行描述。在对 某个自然资源项目进行信息收集的过程上，加拿大调查法作出了贡献，通过调查 问卷、结构式访谈)的形式获得50人以上实例资料，将被调查事项进行综合陈 述，对传统调查法进行创新，增加说服力。Kelley (1998)指出要构建环境审计组织体系，对环境专项资金、环境规划 设计等内容进行项目审计。T

24、.J. Wong (2000)在其研究中强调，审计部门要构建 相应的约束性法律法规，在行使审计职能时发挥监督部门的职能作用，督促部门 进行工作改进，保证审计工作的规范性。Reed John(2014)通过收集审计师对环境 知识的了解程度等内容对环境绩效审计效果进行了跟踪研究。二 国内研究现状自然资源资产研究现状绿色发展战略于“十二五”规划期间提出，十八届五中全会高度概括了其发 展内涵，绿色发展被提到一个新高度。王玮(2013)指出自然资源是人类社会发 展过程中与人类生产活动相关的自然要素，它能产生使用价值并影响劳动生产 率。郑晓曦(2013)指出自然资源通常是指可以通过时间和技术手段对自然中物

25、 质和非物质资源进行生产价值开发利用，达到提高人类福利目的的自然资源资产 的总称。蒋洪强(2014)指出自然资源的经济价值表现在三个方面：为经济体系 提供基本物质资料；接受经济体系排放的废弃物；为生态系统中有生命的物种提 供景观和栖息地。李强(2014)指出自然资源滥用导致的消耗会同时造成生态资源的失衡，导 致的资源环境问题也应由自然资源关联的产品负责。张富刚(2014)指出通过设 立自然资源资产管理、监督机构，优化资源管理内部设计和组织领导，加强对自 然资源的管理、保护、开发等活动合规性的监管。李松森，夏慧琳(2017)指出 要突出自然资源资产对经济可持续发展的保障作用，重视对资源环境的保护

26、，对 收益各主体的责任进行合理分配。离任审计的理论研究连丽娟(2014)指出离任经济责任审计是领导干部用人机制的重要内容，是 拉近党群关系的重要手段，有利于对领导干部进行全方位的监督管理。黎明 (2014)指出离任审计(任期终结审计)是指以任职期间为限对领导干部承担的 经济责任履行情况进行鉴证和评价的活动，是经济责任审计的主要形式。杨建党 (2014)年在新时代背景下对领导干部审计规则体系提出了新要求，要加强离任 审计的观念、提高审计工作质量，进一步优化干部离任审计制度。朱二茹(2015) 指出离任审计主要是对领导干部任职期间的财务责任、管理责任和法纪责任三个 内容进行的审查、评价。闫芹峰(2

27、015)指出在进行离任审计时要考虑任职期的 整体跨度，将被审计离任领导干部整个任期作为一个会计期间进行审计调查。张 媛(2018)指出在离任审计过程中要建立协调沟通机制，积极推行“任中审计”， 强化后续跟踪审计，加强审计结果运用，督促问题的落实整改。领导干部自然资源资产离任审计理论研究2014年审计署颁布党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计 规定实施细则，指出领导干部应当依法接受任中和任期相结合的审计监督，其 经济责任履职情况应接受合规审计。国务院2014年在关于加强审计工作的意 见中提出自然资源资产审计对象包括：土地、大气、水、矿产等自然资源管理 保护情况以及固体废物等污染物的环境

28、治理情况。国务院办公厅于2017年印发 领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)，提出以领导干部为审计客体， 对其执行环境保护方针政策、自然资源资产管理概况以及其他履职情况进行审计 监督。林忠华(2016)指出要以增强领导干部生态文明建设责任意识，建立生态 破坏责任追究机制，推动经济社会的可持续发展。刘红杉(2017)对审计试点情 况中的审计内容进行了概括，提出对自然资源的管理、使用、制度设计等情况进 行审计。领导干部自然资源资产离任审计实施路径国务院办于2015年印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知，对 核算内容、试点地区的数据采集、审核要求作出了规范，以数据质量控制为抓手， 结合审计原

29、则和当地实际，对负债表的编制工作进行试点总结。2017年审计署 印发工作任务通知，指出各级审计机关由审计署统一安排，省级审计机关配 合直接对地级市开展审计试点工作，审计过程中要结合实际，因地制宜制定审计 方案。彭巨水(2016)指出开展审计试点工作要按照顶层设计、范围适度、指标简 明、循序渐进的审计原则进行。刘英明(2016)提出审计评价工作得以顺利开展 的基础在于自然资源资产负债表的编制，其编制主体应该包括森林、海洋、水、 土地、煤炭、石油、野生动物以及生态等各种形式的资源。陈炜(2017)梳理了 审计相关要素内容之后得出进行资源资产离任审计应该采取“上审下”的组织方 式。魏雪梅，朱明亮，杨

30、千钧(2018)提出可以通过建立自然资源资产数据体系、 构建审计信息化数据库的办法来解决当前审计试点中数据收集困难的难题。三、文献评述国外环境审计理论研究和审计制度构建相对完善和集中，基于环境审计的研 究较早，专门独立的环境审计部门以及环境审计委员会基本覆盖，设有完备的审 计组织结构和专门审计小组，其审计方法的选择和实施有较多选择性和较强针对 性，而在理论研究和法规制定方面都有很详细的理论知识系统、规范的体制和完 备的法律约束条例，其环境审计已经趋于完备。我国对资源资产离任审计的研究 主要集中在宏观层面：各级官员根据国家颁布的纲领性政策文件开展审计试点工 作，理论研究则根据文件内容和试点情况进

31、行归纳分析，有针对性的针地方研究 较少，没有因地制宜的地方审计特色，缺少指导性的审计制度体系，审计框架研 究缺失，具体微观层面的研究仍然在探索，而这正是本文研究的重点。第三节研究思路和方法、研究思路本文的研究思路主要分为四大模块，第一，对相关概念、理论基础进行阐述, 梳理出审计的框架体系；第二，对自然资源资产离任审计试点现状进行分析找出 现有的不足和问题；第三，通过介绍J县试点的案例，总结不足，借鉴经验；第 四，结合审计框架和现状中的问题，提出完善措施和建议。二 研究方法文献综述法。撰写论文过程中，根据需要查询现有的国内外文献资料, 了解对各地方的审计研究成果及报道资料，对搜集的信息进行归类整

32、理，重点关 注与论文相关的主要信息。案例分析法。本文在梳理出理论框架的基础上对J县审计试点情况进 行分析，对其审计目标、审计主客体的选取、审计实施过程及审计结果进行详细 介绍，参照理论研究总结不足、借鉴经验，为提出改进建议做铺垫。专家咨询法。在整个研究的过程中，主动咨询相关研究领域的老师、 专家听取意见建议，以保证论文研究的全面性、科学性。三、研究内容本文以地方领导干部自然资源资产离任审计为研究重点，通过梳理相关理论 以及审计各要素，对审计现状进行分析发现现存的审计难点，结合案例分析，提 出完善措施和建议。本文一共分七章，第一章为绪论，对本文的研究背景、研究 意义、国内外研究现状、研究内容和研

33、究方法作介绍，为下文的分析做铺垫。第 二章对主体概念进行界定，同时对其理论基础进行阐述。第三章，分析现阶段我 国进行资源资产离任审计的必要性，在前文基础上对审计框架进行梳理。第四章, 对我国审计试点的现状进行分类整理，进一步分析总结，发现其中存在的问题。 第五章，对比前文构建的审计框架体系，对J县实行的审计试点过程进行分析， 对经验和不足之处进行归纳。第六章，在现状分析和案例研究的基础上，对现存 问题提出解决办法和完善措施。最后，对本文的研究结论进行梳理，整理不足之 处并对后续的研究进行展望。第二章旬然资源资产寓任审计相关理论第一节理论基础一、产权理论产权是以法律权利的形式对经济学中所有者对所

34、有物的占有、使用、处分权 利的规范和控制的理论方法，它包括所有者权利和义务的综合权利体，具有交易 价值，它规定了每个交易主体在经济行为中需要遵守的准则和规范，保证了稀缺 资源在经济行为中的地位，一般我们讨论的产权主要包括如表2.1中的内容：表2.1产权的构成要素产权主体产权客体产权权利标的物所有者和部分权力拥拥有权利的对象，可为产权主有的人、组织或国家体控制并带来经济价值的标的物产权主体获得的对产权客体进行操作和保护等权利和义务物权法对自然资源资产的产权所属作出了规定：我国的一切自然资源为 全民所有，为方便管理，规定职能部门对自然资源资产行使占有、使用和依法处 分的权利。对自然资源离任审计的讨

35、论需要依托产权理论进行，只有对资源的权 属进行明确，才能区分职能部门各自承担的管理、开发、监管责任，准确区分党 政领导干部的职责权限，为审计结果的运用提供依据，进行科学合理的评价。二、委托代理理论自然资源属于国家和人民共同所有，对自然资源资产进行管理的是作为被 委托人的政府机关，政府机关在对自然资源进行开发利用的同时有将自然资源资 产的开发、利用、保护治理等情况向人民进行说明披露的义务。由于委托者与被 委托者之间存在时间、信息的不对称性，导致自然资源资产破坏、浪费而人民不 知的情况发生，这就需要第三方对受委托人的行为进行监督管理，由此国家审计 就在信息不对称的基础上发展起来，而自然资源离任审计

36、正是国家审计的内容之O国家审计机关接受人民的委托，对离任领导干部所辖区域内的自然资源的管 理、使用、开采、保护情况和生态环境现状进行审查，并对调查结果进行披露， 代理人民行使监督职能。在委托代理理论的基础上，对自然资源的开发、使用进 行监督，及时发现和解决存在问题，将审计中的问题和其他审计过程中的需要向 人民披露的内容通过审计报告的形式传达出来，对领导干部进行的资源开发利 用、环境保护情况进行评价。根据受托责任多样化以及多种受托关系的原则，我 国自然资源资产委托代理中各主体的关系如表2.2所示：表2. 2受托关系及受托责任委托人受托人受托责任人民中央政府及行政长官中央政府受托责任中央政府部门地

37、方政府及事业单位负责人地方政府受托责任消费者及相关利益主体自然资源使用单位管理层自然资源企业的受托责任上层管理者较低管理层自然资源资产组织内部的受托责任三、自然资源价值理论过去，人们认为自然资源不需要人类进行创造性劳动就可以获得，只具有使 用价值没有经济价值，观念上的忽视导致了对自然资源资产乱砍滥伐、过渡开发 等环境问题频发，生态系统受到严重的威胁，自然资源资产价值理论由此产生。经济学家在实践中对经济价值的定义进行了补充，认为客体如果能满足人类 的需求，就说明它对人类有效用，具有经济价值。经济社会的发展需要开发更多 的自然资源，人类对资源的需求日益增加，而资源消耗的速度也急剧加快，对资 源的获

38、得难度日益加大，因此越来越多的自然资源资产被赋予了劳动价值（经济 价值），这就是自然资源资产价值理论的核心内容。自然资源对人类来说是有效 用的，即自然资源资产在满足人类发展基本生活需求的基础上还能满足人类对各 种物质的需求，这就要求我们要对自然资源进行管理、保护、监督，自然资源离 任审计也得以开展。此外，自然资源资产还具有稀缺性，并且随着人类社会建设、 经济多元化发展，对自然资源资产的需求日益增加，在国务院发布的暂行规定 中也曾提出，与自然资源资产相关的资金使用、投资建设情况属于自然资源离任 审计的内容，所以，对自然资源的审计其实就是对自然资源资产的价值变化过程 进行审查，对它的审计以价值为基

39、础，自然资源价值理论显得尤为重要。第二节相关概念分析一、自然资源资产的定义对自然资源的理解在辞海中有较为详细的解释，它指的是包括土地、矿 产、生物、海洋以及大气等在内的自然资源的总称，现在对自然资源资产则定义 为具有“稀缺性”的国家境域内天然存在的自然资源，通过经济支持、技术手段 可以被开发利用的实物性资源统称。从类别上看，自然资源资产有资产性和非资 产性区别，资产性自然资源是指能够满足资产的所有权同时可以进行明确定义， 以及所有者在未来获取经济利益的两个条件的自然资源；非资产性自然资源即不 被所有者控制或者预期得不到经济回报的自然资源，例如，海洋领域的公海、未 曾开发的原始森林等自然资源则被

40、视为非资产性自然资源资产。综上所述，自然 资源是指所有权明确，所有者能对其进行有效控制，在未来可带来经济收益的森 林、矿产、土地、水、海洋和草原等自然资源资产的总称。二 离任审计的定义审计一词最早出现于我国西周，西周的司会扮演的就是审计的角色，之后 唐朝、明朝和清朝，分别设立御史台、都御史、督查院行使国家审计职能。目前, 审计通常指专业的审计机构受委托方的聘请对受托方的表现进行审查评价，最终 形成客观、公正的书面意见（报告）。现代汉语词典中“离任”的意思是离开现在所担任的职务，“离任审 计”则是顺应我国经济体制发展产生的，指的是对离开现在所任职务的领导干部 所承担的经济社会责任进行审计。“离任

41、审计”起始于1988年山东省，规定县 级以上的地方各级人民政府所属的行政事业单位和乡镇政府党政领导人发生职 务变动时，要对其实施离任审计。由于历史发展的局限性，过去的离任审计侧重 于被审计领导干部承担的经济责任，随着可持续发展的加强，政府绩效考核中增 加了环境责任审计的内容，自然资源离任审计正是对领导干部环境责任履行情况 进行的专项审计，特指对离开现在所担任职务的领导干部进行的经济责任和生态 环境保护责任审计。三、地方领导干部自然资源资产离任审计的定义我国地方行政划分为省（自治区、直辖市）、市、县和乡（镇）四级，各 级按中央指示分别设立党委、人民政府、人民代表大会（县级以上的人民代表大 会设有

42、常务委员会）和人民政治协商会议（县级以上的人民政治协会议设有常务 委员会）对地方日常事务进行管理，党政领导干部指的就是上述行政区划内省部 级、地厅级、县处级、乡镇和科级以上领导岗位上的干部。地方领导干部自然资源离任审计这个概念是在十八大中提出的，由于国情和 实践中的困难，对审计中地方领导干部尚未有统一的定义，但根据中办、国办印 发的试点方案、领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）可以得知, 国家将试点时期的领导干部限制为地方各级党委和政府主要领导干部，同时，随 着自然资源资产离任审计的推行，其范围将逐渐扩大到直接参与并进行自然资源 资产管理、开发的部门、单位领导干部以及相关的国有和国有控股企

43、业的领导人 员。而地方领导干部自然资源资产离任审计指的是在相关领导干部（责任人）离 开所担任的职务时，对其所辖地区资源资产管理的绩效、环保政策的制定执行、 环保专项资金的利用、生态环境保护措施等政绩进行的审查，对其资源资产管理 的合规性、执行环保政策的合法性等内容进行监督审查。第三章 地方领导干部白,餐源资产寓任审计框架建立自然资源离任审计制度是为了配合生态环境损害终身追责制，对领导干 部履行生态环境保护情况进行评价。但是，现阶段我国尚未建立专门的自然资源 离任审计法律体系，审计实践也还处在试点阶段，审计开展只能依据现有的试点 经验。从审计本身出发，构建审计框架体系尤为重要，本部分在上述理论研

44、究的 基础上，充分考虑地方领导干部以及审计机关工作的特殊性，对现阶段的审计各 要素进行梳理和归纳，从审计的必要性出发，重点解决由谁审、审什么、怎么审、 如何评价和结果运用等几个方面的问题，为完善审计制度提供理论支撑。第一节开展自然资源资产离任审计的必要性一、提升国家治理能力的需要国家治理能力是指对包括经济、政治、文化、社会、生态文明建设等在内的 管理能力，生态文明建设、环境污染治理是国家治理的重要内容。以地方领导干 部为主体实行的自然资源离任审计就是加强对资源环境管理和监督的生态环境 治理工作，生态环境治理是一项长远、系统的工作，只有多箭齐发，贯彻落实环 境治理决策措施，整改环境问题，才能改善

45、环境，提升环境治理能力，通过审计 结果的刚性约束力加强对领导干部履职情况的监督管理，既可以为查处个别不顾 环境破坏、盲目决策的领导干部提供法律依据，还可以在全社会形成威慑力，达 到教育警示的作用。在审计中，很多审计数据的收集需要审计机关与各职能部门 相互配合，在一定程度上能够促进资源共享，达到各部门经验交流、学习的作用， 助推国家治理能力的提高。二 转变地方政府政绩观的需要改革开放以来，由于经济大踏步增长，经济的好坏成为了评判地方领导干部 政绩好坏的主要指标，各地官员也因此形成了“GDP至上的政绩观，为了达到经 济指标、追求“GDP的增长，不惜破坏环境、滥用资源。习近平总书记在湖南考 察时提出

46、坚决纠正唯“GDP用干部的作风，不能只顾经济发展、只看形象工程， 要加强对干部作风整治。以地方领导干部为责任主体，推行自然资源审计有利于 纠正各级政府官员经济发展热潮，督促各级领导干部转变政绩观，重视对自然资 源的管理保护，同时，还可以增加地方政府的绩效考核制度内容，在政绩考核项 目中增加资源节约、环境保护等生态文明建设的内容。三、生态文明建设的需要我国自然资源呈现出总量大、人均占有量少、后备资源不足的现象，随着经 济的发展，浪费问题日益严重，资源相对紧缺。十八大提出要尊重自然、顺应自 然发展规律，加强环境保护力度，十八届四中全会进一步强调要坚持绿色发展理 念，通过严格的法律制度突出生态环境保

47、护的重要作用。在离任审计中增加对自 然资源审计的内容，有利于约束地方领导干部的行为，督促地方领导干部在执政 时综合考虑经济环境效率，促使地方领导干部在决策时以资源节约、环境保护为 出发点，有效遏制对生态环境保护漠视的态势，让绿色经济、循环经济、低碳经 济成为经济发展的常态，为生态文明安全作出贡献。四、实现经济可持续发展的需要国家和地区的社会经济发展战略是由区域内的自然资源构成状况决定的，我 国地大物博，为经济的发展奠定了稳固的基石，多年来经济的高速增长使我们取 得了引以为傲的经济成就，但由于高能耗的的发展模式，在经济建设过程中造成 了资源的浪费和环境问题的堆积，现实亟需我们扭转经济环境不协调的

48、发展状 态，实现经济又好又快发展。实行自然资源资产离任审计制度，有利于增加资源 环境保护机制的内容和确定责任主体，加强对资源环境的管理保护，将资源开发 利用和管理保护有机结合起来，促进经济社会的良性循环和可持续发展。第二节地方领导干部自然资源资产离任审计框架审计目标 审计主体和客体（一）审计目标审计目标是审计工作开展的基础，在对审计目标进行考虑时，要将国家审计 目标和生态文明建设的内容结合起来，因此，当前的审计目标主要有两个层面的 内容，首先，通过审计试点规范审计操作行为，深挖审计工作的执行力度，探索 完善审计制度；其次，揭示和查处领导干部需要履行的资源环境保护责任中的重 要问题，从制度层面上

49、帮助领导干部树立遵纪守法的意识和履职尽责的决心，切 实承担起应尽的责任和义务。（二）审计主体审计主体是实施审计行为的审计机构及其审计人员，即在审计关系中接受审 计委托人委托的审计人，宪法第九十一条和中华人民共和国审计法第二 十五条中规定，对中央政府、各级人民政府及相关职能部门负责人审计由国家审 计机关负责开展，所以，在审计中由国家审计机构负责开展审计工作。当然，由 于该项审计的审计客体、审计对象都比较特殊，是一项政策性很强的工作，涉及 的自然资源资产具有广泛性，在审计实践中，往往需要内部审计机构、社会审计 组织以及政府各职能部门的配合，但是，以上机构部门在审计过程中只起到辅助 作用，审计最终形

50、成的审计报告、审计意见以及处理决定均由国家审计机关负责, 因此，我们认为，地方领导干部自然资源资产离任审计的审计主体为国家审计机 关，也就是审计署（包括审计署派出机构）和地方审计机关。（三）审计客体审计客体简单来说就是“审计谁”，指的是审计对象或者审计中的责任方， 根据当前的规定和审计试点情况来看，其审计客体就是在职权范围内对自然资源 和生态环境承担管理、保护责任的相关领导干部，结合党政主要领导干部和国 有企业领导人员经济责任审计规定的内容及上文提到的我国现行的行政体制来 看，审计客体主要包括：县级以上地方各级党委和政府中的正职领导干部与主持 工作一年以上的副职领导干部，在实践中对自然资源资产

51、管理负有管理和开发职 能的国土资源、水利、环保等相关部门负责人以及相关的国有企业领导干部也包 含其中。二、审计内容和重点(一)审计内容法规政策执行情况。主要审查相关职能部门对相关政策与制度的落实、 执行情况，在审计过程中，关注政府在制定发展规划时是否将生态环境因素、可 持续发展因素等内容考虑其中，在评价自然资源资产政策体系时要兼顾经济性及 可持续性，确保对公共利益的维护。主要审计内容如图3.1所示：目标落实情况X审查与自然环境相关的生态规划与国民经济、社会 发展规划的契合程度J)ZX环保与生态修复情况审查环境治理目标的完成情况审查不合理资源开发活动的控制情况J)Z环境工程项目建设情况)X审查地

52、方党政主要领导干部项目建设目标完成情况审查各地区、各部门责任划分是否明确/图3.1自然资源资产离任审计法规政策审计内容重大项目决策情况。主要对地方政府职能部门制定的资源资产公共政 策、政策实施效果等规划行为进行审查，根据审查结果对地方领导干部责任进行 界定。其审计内容主要包括：决策的合法性与科学性审查；保护区环境规划实施 情况；对“三高”产业的管理监督力度，评价其影响；对重大工程项目的实施效 果进行测评，对绩效目标的实现情况进行重点关注和跟踪观察。在审计中还要考 虑机制的健全性、程序的规范性、内容的合法性及实施的有效性几个方面的内容。自然资源管理情况。对自然资源资产管理制度的健全性、有效性进行

53、 关注，根据相关目标完成情况对地方领导干部所负的责任进行评价，与自然资源管理相关的审计内容如图3.2所示:/X资源管理体系建立情况/财政转移一支付机制)/X监管行为构建情况)图3. 2审查资源是否得到合理、有效配置审查资源项目的真实性、可靠性审查财政转移项目的科学性审查经济规划是否符合可持续发展战略要求审查各主体角色定位是否准确审查问责机制建立情况审查是否依法进行监督管理自然资源资产管理审计内容(二)审计重点对自然资源资产的审计以问题为导向，主要从资源保护、开发和利用环节中 容易滋生腐败行为的地方着手，重点关注资源资产管理、利用保护情况等内容， 同时围绕所在地区的自然资源资产类型展开审计活动，

54、其审计重点主要包括以图 3.3所示的四个方面：审查人口、经济与生态环境的相匹配程度审查主体功能区战略的实施进度情况审查陆海统筹、海洋开发情况审查资源管理体制建设、执行情况审查节约环保与扩大内需；生态保护与生产空间布局的 结合情况资源节约情况审查资源综合利用情况审查传统工业改造情况审查“两高一资”、产能过剩解决情况生态环境保护情况审查环保宏观战略目标建立情况 审查重大生态修复工程实施进度 审查重大环境污染解决情况审查资源违法查处情况审查环保综合管理制度健全情况生态文明建设情况审查资源监管和环保制度运行情况审查政府资源监管和环境责任的落实情况图3. 3自然资源资产离任审计重点三、审计程序和方法（一

55、）审计程序审计程序程即从审计项目开始到项目结束的整个系统行动步骤的总和，一般包括审计准备阶段、审计实施阶段和审计完成阶段三个阶段的内容，其审计实施 程序具体内容如表3.1所示:3.1自然资源资产离任审计实施程序审计程序审计实施步骤审计准备阶段依照政策法规，制定审计方案，对可行性进行分析根据国家审计署官方网站公布资料整理所得，网址为HYPERLINK 以问题为导向，确定审计内容，突出审计重点审计实施阶段传统审计方法与现代技术手段相结合开展审计确定指标构建评价体系，进行责任界定申计完成阶段根据审计结果，出具审计报告结合审计建议，进行跟踪整改与传统财务审计和项目审计不同，该项目审计不仅要对资金使用的

56、合规、合 法性进行审查，还要保证能对领导干部生态环境保护情况进行合理评价，为了保 证审计的质量和效率还需要在审前明确审计目标，预备充足审计资源，在审计中 科学安排审计程序的性质、时间和范围，根据实际情况进行合理调整，审后加强 监督整改。（二）审计方法审计方法是指在审计中为完成审计工作、实现审计目标而采取的审计工作模 式、措施和办法等内容的统称。现阶段，开展的审计项目还是以传统的一般审计 方法为主，创新性审计技术方进行配合互补。一般审计方法主要包括观察、询问、 检查文件、分析程序等传统内容，而创新型的技术方法包括GIS、卫星遥感技术、 排污检测系统等内容。其主要内容如表3.2所示：表3. 2自然

57、资源资产离任审计方法主要审计方法内容一般审计方法实地调查法审计人员到自然资源资产所在地区进行实地调查，根据实际收集的数据采集对记录资料进行核实文件阅读法对相关原始凭证、书面资料等内容进行审查，保证其完整性、合理性和合法性纵向对比法通过本期和前期同一期间的数据对比，对自然资源资产存量增减情况进行检查横向对比法通过期初与期末的自然资源资产质量、数量等内容的对比，得出应达到的保护水平，作为评价依据之一询问访谈法通过与相关单位工作人员进行询问访谈，了解自然资源资产的实际管理、使用和保护情况创新型审计方法地理信息系统利用GIS技术对自然资源进行多维度分析和可视化展示，全方位统计分析，快速发现疑点并精确定

58、位卫星遥感技术利用卫星遥感技术显示历史图像功能，获取不同时期自然资源的对比图，找出变化时间节点计算机数据审包括审计排污费征收系同、环保互联网在线监测系统等内容，计法对自然资源资产进行实施监测，提高取证科学性现阶段，进行自然资源资产离任审计的主要措施仍然是传统审计方式，即观 察、询问、检查文件、函证、重新计算等传统审计方法，在一些取证困难，分析 复杂的领域可以辅之以机会成本法、经济效益法、GIS地理信息系统等大数据背 景下的创新审计方法，此外，审计人员在开展审计工作时，要充分考虑实际情况, 不拘泥保守，也不能盲目追求审计方法的创新，要根据需要进行分析评价因地制 宜的进行审计方式选择，对审计数据的

59、真实性和可靠性负责。四、审计评价和审计报告审计评价即审计机关在对审计事项进行真实性、合法性、有效性等内容进行 审查之后，根据一定的标准进行评判，出具审计意见报告的行为。（一）审计评价审计评价指标目前，我国尚未出台规范统一的审计评价指标，在结合国家水利、国土部门、 林业局等各职能部门对环境保护的要求和政府出台工作报告对于相关指标的具 体要求，设定了如下的指标选取原则：（1）科学性原则。在确定评价指标时应当对被审计领导干部任职期间对所 辖区域的自然资源资产的环境保护情况进行客观反映，因此，在指标选取时，应 当以科学为导向，引导地方领导干部树立环保意识，督促其依法办事、依规履职。（2）系统性原则。指

60、标的设定需要系统性，自然资源资产的数量、质量、 效益都是动态发展的，在指标设置时要以当地实际考核情况为基准，从宏观到微 观，层层递进，因时制宜的体现地方领导干部的整体履职情况，形成一个整体的 反映。（3）针对性原则。为了能客观对地方领导干部的责任履行情况进行评价，指标在设定时要有重点，即对自然资源资产中重要的项目多一点侧重，根据不同 自然资源资产的特质和重要性制定匹配的指标，突出指标体系的科学合理性。（4）有限原则。为了减少数据收集成本、降低评价的困难度，指标的设置 应当有数量限制，以关键审计项目的指标为主，不宜过多。（5）开放性原则。在设置指标时应当充分考虑当地行业标准，充分听取专 家意见，