电子发票的推广应政府部门不宜干涉

1、电子发票推广应用政府部门不宜干涉国务院关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见（国发201524号。以下简称国务院意见）提出“加快推进电子商务法立法进程，研究制定或适时修订相关法规，明确电子票据、电子合同、电子检验检疫报告和证书、各类电子交易凭证等的法律效力，作为处理相关业务的合法凭证。”，为电子发票的推广应用提供了法律依据；国家税务总局关于推行通过增值税电子发票系统开具的增值税电子普通发票有关问题的公告，为电子发票作为计税凭证提供了政策依据；财政部和国家档案局也为电子发票的技术实现制定了相关标准，至此，电子发票已经完全进入了实际应用阶段。同时，还有人提出“电子发票，纳税人负担加码”的质疑

2、。本文旨在通过分析发票的概念定义和发展过程，就释放电子商务潜能、提升政府监管水平，节约政府推行成本、降低社会应用代价、创新发票应用模式为前提，提出电子发票的应用价值和推行模式的思考，并期待社会各界就电子发票究竟应该如何开展应用和推行？电子发票信息怎样才能发挥其应有的社会价值展开讨论。一、发票的概念定义和发展过程（一）概念和定义。发票通常发挥着4个方面的作用：一是用来证明交易已经发生，明确交易双方法律责任，记录交易原始形态和内容的商事凭证；二是用来作为会计记账用的依据，属于财务核算过程中使用的一种最主要的会计原始凭证；三是用来作为政府部门行使执法过程的一种关键依据，通常用作确定应纳税款和监管纳税

3、行为的一种涉税凭证，以及针对审计对象的涉案证据；四是用来作为历史行为的法律证据，既是交易双方的会计档案，又是税务部门涉税档案的重要材料之一。前三个方面属于发票的现行作用，后一个方面属于发票的非现行作用。通常发票包括2类关键信息，一是内容，起到多角度地记录交易明细信息的作用；二是形式，起到组织和表述内容信息的含义、口径、算法、样式等方面的作用。这2类信息缺一不可，内容是发票的基本，发挥着交易关系方（交易双方和规则制定方，如税务部门）对交易行为、结果信息的记录和承诺作用；形式是内容的外部表现，是发票内容的载体，发挥着交易关系方对发票内容共同遵守的事先约定和解释作用，特别是在填写和辨识过程中，形式还

4、承担着人性化理解的辅助作用。对于这2类关键信息，在我国均由税务部门行使制定和管理的职能。鉴于发票的上述用途和作用，发票还应该具备下述档案意义上的属性：一是原始性，即发票填写时的内容和样式，必须长久地保持填写时的原始状态，且不会随时间和环境的变化而变化；二是完整性，即发票实际填写内容的不可或缺，并全面保存，且不会随时间和环境的变化而丢失；三是不可抵赖性，即发票填开以后，发票的相关关系方，不会因时间和环境的变化，对填开时自己的行为和承诺加以否定。（二）发展过程。我国的发票经历了2种类型和3个阶段的发展过程。第一个阶段是传统的纸质发票，其经历时间最长，且社会影响最深，使用方法、认识模式、管理理念一直

5、持续至今；第二个阶段是信息技术支持的纸质发票，通常是指增值税专用发票和网络发票。前者是配合94年的税制改革，国家为实现对增值税的监管应运而生、强制推行；后者是随着信息技术的发展，各地税务部门基于互联网技术，为强化发票信息的监管，提供一种在便于纳税人开具纸质发票的同时，获取发票电子信息的技术手段，最早于2009年7月由广东地税开具。它们都是基于纸质发票的应用和管理模式，为实现用信息技术手段强化税务部门对发票应用和监管的一种方法；第三阶段是电子发票，是一次用电子介质发票取代纸质介质发票的革命性变革。这次变革是随着信息化进程的推进，是基于交易双方的需求，特别是电子商务的普及和人类对环保意识的提升而引

6、发的。它是由国家发改委发起，组织多个政府部门协同，推动税务部门改革的政府行为。2013年6月，北京市国家税务局、北京市地方税务局、北京市商务委员会、北京市工商行政管理局发布关于关于电子发票应用试点若干事项的公告，决定自2013年6月27日起，在北京市开展电子发票应用试点，并开具了第一张真正意义上的，基于互联网的无纸化电子发票。二、电子发票的应用价值（一）发票定义的升华。借鉴传统的发票定义，电子发票定义拓展为：通过相关的管理信息系统，在进行无纸化交易时，用来证明交易已经发生或者完成，明确交易双方法律责任，记录交易的原始形态和内容，并用作后续信息加工处理，以及进行历史验证和复用的一种数据电文。这里

7、：“后续信息加工处理”起着发票的现行作用，更侧重利用发票的内容信息，通过相应的加工处理过程，达到实现现行作用目的；“历史验证和复用”起着发票的非现行作用，更强调利用发票的形式信息，去反映内容信息的原始状态和真实情况，通过相应的验证和证实过程，达到实现非现行作用的目的；“数据电文”确定了它是以特定的电子介质替代纸质介质作为发票内容和形式的信息载体。（二）发票介质的更替。纸质发票是以纸为发票内容和形式的承载介质；电子发票是以电子信息（即数据电文）为发票内容和形式的承载介质。电子发票不仅便于发票信息成为信息化资源增值利用，而且能够节约大量的纸张，降低生态资源消耗，有利于生态文明建设。作为电子发票的数

8、据电文必须同时具备以下条件：一是一旦形成必须只能被读取，且不可更改，如强制变更，则会引起直观可辨识的物理状态和标识的变化；二是必须确保其自带的内容、语义、逻辑、样式等信息，不会随时间和环境的变化而改变，或无法识别；三是要能够确保其所承载信息的读取与所使用的读取设备无关；四是读取的结果既能全面准确地用作后续的信息化处理（发挥现行作用），又能不经转换和加工，就能以填开时的原始形态进行与设备无关地展示，确保人工方式能直观地实现对历史发票的识读（发挥非现行作用）。数据电文通常有三种形式：一是结构化数据形式，即每张发票以一条传统的数据库记录构成。其特点是数据容量小，易于计算加工处理，但其只涉及发票“数据

9、”的记录，缺少相应数据的表述和算法逻辑，而且无法对每个记录相应数据项的不同集合进行不可抵赖性封装；二是半结构化数据形式，即每张发票封装在一个XML电子数据文件中。其特点是数据容量中等，自带数据描述和算法逻辑、可以通过数字签名进行不可抵赖性封装，但缺少对样式的直接描述；三是非结构化数据形式，其特点是数据容量最大，每张发票被封装在一个版式数据文件中（如常用的PDF、OFD等），其特点是除了具备XML文件相同能力以外，还自带了发票的样式，以及能以数字签章的形式更直观地反映不可抵赖性。为此，针对发票的应用属性，后2种电子数据文件更加适合作为电子发票的承载介质。（三）发票联次的取消。纸质发票通常根据用途

10、不同被设计成为多个联次，比如：存根联(用于留存备查)、发票联(用于购买方记账)、抵扣联(用作购买方扣税凭证)等等，甚至还有作为企业出门证、检查和仓库留存等用途的联次，并要求各联次必须以复写的形式一次填写完成；承载电子发票的数据电文则只有一个正本，发票关系方可以根据应用和监管的需要，在正本形成的同时，或者以后复制多个与正本具有完全相同性质和法律效果的副本，从而取消了联次的概念。（四）可靠性的提升。纸质发票是通过印刷手段实现不可抵赖性，由于通常为多联纸质介质构成一份发票，对于分处不同地点的交易关系方，难以确保所保存的相应发票联次的数据一致性和证据链的可靠性；电子发票是通过信息技术手段实现不可抵赖性

11、，并且发票的唯一正本保存在与交易双方独立的第三方，不仅可以保证数据的一致性，而且可以通过对正、副本以及相关信息的比对和关联，作为技术手段验证证据链的可靠性，进一步提升发现作弊的概率。（五）发票开具行为主体的改变。纸质发票的开具人和开具行为的实现都是同一个人，即开具人使用书写工具，通过复写介质填写纸质发票。即使是防伪税控系统和网络发票系统，也是开具人使用信息技术手段，通过自行填写形成属于开具人责任的信息，最后打印在纸质发票上完成开具行为；电子发票的开具人则是利用独立于交易双方之外的第三方提供的开具手段，自行填写形成属于开具人责任的信息，但承载这些信息的载体即电子数据文件，却是通过第三方加以封装，

12、从而形成发票的正本，并加以保存。包括开具人自己和其他发票相关方，获取的都是该数据文件的副本。所以，电子发票开具行为的实现主体，实际上是提供电子发票实现手段的第三方所提供的一种中介服务，同时，他们还要承担所形成电子发票的原始性、完整性和不可抵赖性的技术实现和介质保护的法律责任。（六）交易记录的统一规范。这是最具发展前景的应用价值。纸质发票阶段考虑到人工管理的便利，将交易凭证分为许多不同的种类，比如不能报销的用收据、可以报销且不收税的用财政专用凭证、可以报销且收税的用发票。即使是发票也分为许多种类，比如普通发票、增值税专用发票、农产品收购发票、交通运输专用发票等等，甚至还按照可开具的金额不同分为许

13、多版面、按照纳税人性质不同分为不同的票种等等。这样做虽然便于分类管理，但割裂了对交易信息获取和监管的全面性、一致性和连贯性。电子发票使得交易信息电子化，信息技术又为交易信息的获取、存储、处理、分析、关联等提供了强大的实现能力。无需再设定种类繁多的票种，完全可以根据交易的性质区分是否需要纳税、是否给予报销；完全可以根据交易双方的注册信息确定其能进行什么样的交易、能进行多少金额的交易、需要交什么样的税等等；完全可以用统一的交易信息标准和采集规范监管每个交易对象、各种交易行为和各类交易过程；完全可以利用电子发票所承载的，具有不可抵赖性的规范化交易记录，使得交易信息能为交易关系方提供各类增值服务和拓展

14、深层次的增值应用。从而推动可信交易的现代化进程，实现从“以票管税”逐步过渡到“信息管税”，从“发票为税服务”逐步转变到“发票为我服务”，从一种经济活动手段的创新逐步拓展到推进生态保护措施得以贯彻。虽然在电子商务刚刚兴起的现阶段，国家已经正式明确暂时不对电子商务征税，但在交易过程中（包括电子商务的交易过程中）全面使用统一规范的电子发票，拓展其应用覆盖面仍然十分必要，毕竟它仍然承担着跟踪产品流通、分析经济活动、进行财务核算，统计税收优惠等不可或缺的，甚至有些是纸质发票无法做到的，重要且关键的现行作用。三、电子发票的推行模式国务院意见中提出“进一步释放电子商务发展潜力，提升电子商务创新发展水平。”，

15、“加强对电子商务发展中前瞻性、苗头性、倾向性问题的研究，及时在商业模式创新、关键技术研发、国际市场开拓等方面加大对企业的支持引导力度”。电子发票的应用和推行就属于这类政策覆盖的范围，它的应用推广应该从基于提供公共产品和提供公共服务的视角，遵循“释放潜力”、“提升水平”、“模式创新”的原则，采用低成本的快速推进模式，解决传统发票不适应电子商务迅猛发展，解决传统商务和电子商务交易记录规范统一的问题。（一）政府不应该承担“第三方”职能。提供电子发票开具支持服务的组织，履行的是面向社会提供公共服务的行为。他们一方面要面向交易双方提供发票开具和其他增值服务，另一方面还要要接受政府部门的监管。实际上，这种

16、服务也属于国务院意见中提出的“发展电子商务可信交易保障公共服务，完善电子商务信用服务保障制度，推动信用调查、信用评估、信用担保等第三方信用服务和产品在电子商务中的推广应用。”的一种可信交易保障公共服务。在中国共产党十八届三次全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定48条提出：“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”。为此，税务部门作为政府的一个职能部门，不应该，也没必要承担这种面向社会的服务行为。首先，税务部门承担的职责是依法对交易的行为进行监管，是“裁判员”，而为交易提供服务支持的“第三方”是“运动员”，是被“裁判员”监管的对象。如果税务部门承担了“第三方

17、”的角色，哪怕是类似“防伪税控”推行的这种由税务部门出面，确定一个“第三方”提供社会服务的行为，都属于既当“裁判员”，又当“运动员”的一种违背市场规律的行为。其次，电子发票支持服务的建设、运营、改进需要大量的资金投入，同时，也会产生进一步的增值服务，用以消化部分投入，是一种完全符合市场规律的行为。而如果由税务部门提供服务，要么全部由政府投资，并且每年得有一笔大额的预算作为进行运维、服务、升级的费用，且无法增值；要么像“防伪税控”一样，由政府出面指定一个“第三方”持续地向纳税人收费，且增值部分也归这个“第三方”。对于前者作为政府财政是否应该承担这样费用？对于后者则有政府垄断性的强制性收费问题，防

18、伪税控系统的收费为此已经引起社会强烈的反响。国家税务总局关于推行通过增值税电子发票系统开具的增值税电子普通发票有关问题的公告中“税务总局在增值税发票系统升级版基础上，组织开发了增值税电子发票系统，经过前期试点，系统运行平稳，具备了全国推行的条件。”，“2016年1月1日起使用增值税电子发票系统开具增值税电子普通发票，其他开具电子发票的系统同时停止使用。”这便意味着：一是增值税电子发票的支持服务全面由“防伪税控”的增值税发票系统接管，二是税务部门承担了这项“第三方”服务，三是废止了由其它社会组织提供的增值税电子发票“第三方”服务。这种做法，一是将无纸化的电子发票，强行嫁接在传统的纸质发票技术环境

19、上；二是将推行电子发票这种配合电子商务迅猛发展的应用模式，强行纳入传统针对纸质发票的“防伪税控”管理制度和收费政策；三是将应该交由市场的社会公共服务行为，强行转嫁成为政府垄断服务行为。从而，不仅增加了社会应用成本，而且还增加了政府推行的成本。国务院意见提出“法无禁止的市场主体即可为，法未授权的政府部门不能为，最大限度减少对电子商务市场的行政干预。”；中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”。即便国家的确有相关政策将传统增值税专用发票的开具

20、管理权限赋予税务部门，但毕竟是针对纸质介质的发票，而无纸化的电子发票并不包括在内，税务部门是否有权拓展应用范围呢？可见，国家税务总局关于推行通过增值税电子发票系统开具的增值税电子普通发票有关问题的公告相应条款是与中央和国务院相关文件精神相悖的。在全面深化改革，强调依法治国的今天，电子发票的支持服务应该遵循国家深化改革的举措，接受以往教训，不应该“搭车收费”。（二）“第三方”应该处在良性的市场竞争环境中。国务院意见在强调营造宽松发展环境时指出，“维护公平竞争。规范电子商务市场竞争行为，促进建立开放、公平、健康的电子商务市场竞争秩序。.各级政府部门不得通过行政命令指定为电子商务提供公共服务的供应商

21、，不得滥用行政权力排除、限制电子商务的竞争。”。作为纸质发票第二个发展阶段，增值税专用发票防伪税控系统的金税卡实现了对开具方身份进行识别的功能，采用84位密码针对专用发票若干票面信息进行加密的功能，以此提供确保纸质发票信息的不可抵赖性。这些功能对于以纸质发票作为交易双方的交易凭证，同时又作为税务部门计税依据时，为保持多联纸质发票的一致性起着关键作用。对于电子发票，由于不存在多联发票的问题，而所采用的是对电子数据文件进行不可抵赖性封装的技术，以保证多个关系方所持有的电子数据文件的一致性；加之在互联网环境下，特别是移动互联网环境下，都已有成熟的身份识别技术，并且这些封装技术和身份识别技术都经国家相

22、关政策的允许使用在电子商务领域，同时，也经过多年网络发票的应用实践考验。因此，增值税专用发票防伪税控系统的金税卡，以及所提供的加密算法在电子发票阶段已经不承担关键性作用，甚至不能算作一种合适的技术，而将其作为电子发票应用的必备条件，难以避免被认为是一种通过政府行政命令，限制电子商务市场竞争的行为。增值税专用发票防伪税控系统的确为增值税改革立下不可磨灭的功绩，即使存在一些虚开骗税的案例，其责任也不能都算在该系统的身份识别和防伪技术上，而恰恰发现这些问题还都是利用了该系统所获取的大量信息实现的。加快普及电子发票的真正意义在于：利用无纸化的电子发票替代纸质发票，将基于纸质发票“防伪税控”阶段的“以票

23、管税”模式，转向基于无纸化发票“互联网+”阶段的“信息管税”模式。“营改增”政策的全面实施，使得“以票管税”面临极大挑战，交通运输业、现代服务业、邮政电信业的“营改增”过程，在基层实践中存在所涉及的发票信息均难以反映全面、真实的计税依据。要破解这些难题，一方面，需要将所有交易环节都通过使用电子发票获取交易信息，并尽可能与资金流信息、物流信息加以关联；另一方面，需要通过现代支付手段，取代传统的现金支付方式，记录并获取支付方（受票方）的相关信息。而防伪税控的税控器具（包括税控服务器、金税卡、金税盘，甚至还提出要专用手机等等）不仅成为应用的累赘，而且增加了社会应用成本，失去了网上交易的便利性和可移动

24、性，制约了创新发展，固化了行业垄断地位。不仅影响了开放、公平、健康的电子商务市场竞争秩序，更会制约电子商务可持续发展的进程，延后电子发票的推行进度。（三）在应用过程中完善和规范电子发票。任何改革创新都必须经过一个逐步完善的过程，这过程既不能期待“一蹴而就”，更不能期待一开始就“完美无缺”。特别是电子商务这个本身就是一个创新的产物，与其所涉及的网上交易、网上支付、网上信用等等新事物一样，电子发票难免会存在这样和那样的问题，需要从技术上、政策上持续地加以完善和优化。即使是像国务院意见和国家税务总局关于推行通过增值税电子发票系统开具的增值税电子普通发票有关问题的公告这类政策性的文件，都需要经过大量、

25、广泛地实践逐步修改完善。但绝不能“因噎废食”，以可能存在这样和那样的风险，制约电子发票的应用创新、机制创新、服务创新。特别在改革创新过程的开始阶段，更应该在一个可控的环境下，百花齐放、百家争鸣。这个可控环境，不是制约阻碍发展的刚性环境，而是能够监管、可以调节的柔性环境。针对电子发票这个新生事物，在进入法律认可的实际应用阶段以后，应该积极发挥前期已经成功探索并成功应用的，各个系统的支持能力。按照现行政策的规定，尽快增加应用客户和电子发票的应用面，而不是将它们全部停止使用，用一个传统模式的应用系统取而代之。承担发票管理职责的税务部门应该出台政策，推进这些系统持续改进、优化服务、扩大应用，通过客户和

26、应用面的增加、通过对广泛获取的电子发票及其关联信息的监控、分析和利用、通过对不同电子发票应用系统所提供的服务效果、通过交易双方利用市场手段的选择等手段，政府部门持续地实现对电子发票的应用进行监管和调节、对涉及电子发票的制度进行规范和优化、对电子发票的标准和内容进行补充和完善，这才是符合和落实国务院意见精神的正确做法。另外，电子发票的推进需要一个较长的过渡期，这期间必须要考虑纸质发票和电子发票同时并行使用，政府相关部门还需要出台和完善相关政策，以确保有关管理制度在电子发票和纸质发票同时使用阶段，所涉及规定的一致性和操作的便利性。（四）电子发票应该成为发展和监管经济活动的“大数据”。国务院关于印发

27、促进大数据发展行动纲要的通知（国发201550号）指出“数据已成为国家基础性战略资源，大数据正日益对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。”，“大数据应用能够揭示传统技术方式难以展现的关联关系，推动政府数据开放共享，促进社会事业数据融合和资源整合，将极大提升政府整体数据分析能力，为有效处理复杂社会问题提供新的手段。建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的管理机制，实现基于数据的科学决策，将推动政府管理理念和社会治理模式进步”。电子发票的应用不仅仅只是作为税务部门获取计税依据的一个技术手段，电子发票信息不仅仅只是作为“信息管税”的技术

28、条件。而应该站在国家层面认识，它们应该是为国家获取和积累一种基础性的战略资源，是对国家的生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力提供服务和支撑的建设经费管理制度，使得电子发票应用环境难以跳出低水平重复建设的怪圈和难逃“画地为牢”进行运营服务、运维保障的高成本代价；由于受到地域管辖和政府职能的约束，使得发票信息被切割成按地域划分的税务“自留地”；由于受到发票信息是国民经济“秘密”，必须只能存放和服务于政府部门的观念影响，而政府部门信息技术支持团队的职数和信息系统建设经费，又都是严格按照只为本部门服务需求加以确定，使得发票信息无法产生更高的商业价值，无法参与和服务于商务、企业、中介等社会活动，甚至都很难为本部门和当地政府提供更有价值的增值服务。在国家加快推进基于“云计算”和“大数据”作