我国普通破产债权保护的历史考察

1、我国普通破产债权保护的历史考察破产制度起源于债权的强制执行制度，对破产债权的保护是破产法的中心范畴，这是世界其他国家破产法发展的一般规律。但是我国破产法的发展历史与西方国家的路径有所不同，具有自己的特征。我国的破产法律制度不是伴随着债务清偿制度而自发产生的，而是具有很强的政策导入的性质，经历了一个由立法做先导，引导、推动和规范司法的过程。由于这一从国外引进的制度，在特定的历史条件下，肩负着特殊的历史使命，被植入中国的社会政治经济生活中来，对于破产债权的保护并不是其最初的追求，其在不同的历史时期肩负着不同的使命，发挥了不同的作用，经过了一个曲折发展的过程。这样的过程，虽然具有其历史发展的阶段性和

2、合理性，但是最终仍然回归到了对于破产债权保护的轨道上来。要理解中国破产制度中对于普通破产债权的保护，就应当从破产法律制度和司法实践的源头进行探索。本文将从立法和司法两个方面对这一过程进行描述，以探索我国破产法律制度中对于普通破产债权进行保护的轨迹。一、 我国破产法的立法过程我国传统上没有破产法律制度。清末民初虽然颁布了破产方面的一些法律， 如清政府于1906年制定和颁布了中国历史上第一部破产法破产律，国民政府1935年颁布的破产法虽经多次修订，目前仍实行于我国台湾地区。但是1949年新中国成立后，我国大陆废除了国民党时期的六法全书，历史上从西方引进的破产法律制度也被同时废止。新中国成立后的很长

3、一段时间内，由于法律虚无主义的盛行，法治并不是国家政治经济生活运行的基本机制，其中有一个时期立法活动甚至处于停滞的状态。大规模的立法活动开始于1978年改革开放之后，我国的破产立法正是在这一过程中，伴随着我国经济体制改革的展开与深化而逐步进行的。根据各个时期重点与特征的不同，大致可以划分为如下几个阶段：（一）新中国成立后至改革开放前的时期（1949-1978）这一时期，属于社会主义建设的探索和初创阶段。在建国初期，1950年12月30日当时的政务院颁布了私营企业暂行条例，该条例对私营企业的组织形式进行了规定， 该条例中规定了私营企业的组织形式可以是独资企业、合伙与公司，其中公司又分为有限公司、

4、无限公司、两合公司、股份有限公司与股份两合公司。并就私营企业的解散、清算做了原则性的规定。随着生产资料社会主义改造的完成，其他非公有制的经济成分在社会生活中逐步消失。经济生活中，由于实行高度集中统一的计划经济体制和单一的生产资料公有制，市场经济没有生存的空间，破产法也就没有存在的经济基础。另一方面，在上层建筑领域，由于国家政治生活的不正常，连续不断的政治运动造成立法机关难以正常地开展工作，自然也不可能有破产法的立法实践。（二）企业破产法（试行）的颁布实施（19781988）1978年十一届三中全会决定实施改革开放的政策给我国经济的发展注入了活力，改变单一的公有制形式使之呈现多元化，改革僵化的经

5、济管理体制和运行机制使之更好地适应市场发展的需要成为了经济体制改革的重点。随着改革和开放的深化，经济领域在前期扩大企业经营自主权的基础上，借鉴国外的经验，深入到企业的内部，先后出现了股份制、股份合作制、企业出售、联合、兼并、解散、破产等多种形式（在国有企业改革的早期还出现过承包经营与租赁经营等形式，这种经营形式被实践证明只是一种探索，并未从根本上解决国有企业存在的效率低下，不能适应市场经济外部环境的问题，因此是不成功的）宋养琰：国企改革30年历程的回顾.中国社会科学院网站http；/发布时间：2008-9-16 9:54:32 登陆时间2009年3月23日.。虽然改制的形式多种多样，但是，对于

6、在经营过程中出现财务困难、确无能力继续经营下去、需要退出市场的企业而言，除了破产与解散清算的方式之外，其它的改制形式并未阻断企业之间不良的债权债务关系，企业落后的生产方式和生产力并未被淘汰，这些改制的方式与传统的行政性的关停并转的处理债务危机的方式并无大的区别，企业改制并不彻底，因此也难谓成功。随着现代企业制度的建立和国有企业布局结构的调整，一些国企必须退出市场。因此，企业破产在改制中的作用逐步显现出来。如何使大批倒闭的企业退出市场是一个必须妥善解决的重大问题，即通过破产使企业完全彻底地退出市场，同时消灭不良的债权债务关系和落后陈旧的生产方式，使经济恢复生机。只要有市场经济，就必然要求有处理企

7、业退出机制的破产法。我国的破产立法正是随着市场经济体制的逐步建立而产生和发展起来的。1980年国务院颁布的关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定加速了我国经济体制向市场经济前进的步伐，一些企业在竞争的环境里被逐步淘汰出局，一些经营困难的企业退出市场已经成为一种普遍的现象，尤其是国有企业，其退出市场的数量更大。从工商统计数字看，从1984年到1987年，国有企业的数量有较大幅度的减少，而同期集体企业、合营及其他经济类型的企业的数量则有较大幅度的增加。这是这一时期国家在宏观经济政策上对那些经营不良的国有企业实施关停并转政策的直接结果。以下表格中的数字反映了二十世纪八十年代因国有企业关停并转政策和非国

8、有经济发展带来的企业数量的变化。 全国工商企业总数变化情况 （1981-1990）年份企业总数全民所有制企业集体所有制企业其他性质企业19812820402129719815179895215198228378201263303156951949981983306363812059331848391931419843676714803223284671726774198542178088334093347439369601986430730389070733761424045419874827315982291379108653938198855101821150726427560583851

9、198950510301146908382961474508199046020481151472338193768639（资料来源：中国工商行政管理统计四十年）3但是，采取关停并转的方式使企业退出市场，存在着被关停企业的债权债务关系并不能彻底了结，债务企业的主体资格并未彻底消灭，企业职工的安置悬而未决等一系列问题。同时对于倒闭企业债权人的保护既不及时，也不充分，不能满足市场经济的要求，并不是一项彻底解决企业债务危机的有效法律手段，只是一种临时性的行政措施，在手段的运用上带有较大的随意性。从长远发展看，由于这一问题的长期性和连续性，必须采取一种稳定的解决企业债务危机的方法。因此，破产法的出台就成

10、为现实的迫切需要。在这种情况下，如何运用破产制度来推动改革和促进经济发展，成为当时理论界和实务界探讨的问题之一。当时的国务院技术经济研究中心于1983年拟定的关于争取科技进步促进经济发展若干问题的建议，关于“企业破产整顿法”的方案设想，开创了我国企业破产制度的先河。为了解决市场竞争机制引入后一些企业被淘汰出局、需要通过破产退出市场的问题，一些地方政府在国家有关破产的法律出台之前陆续制定了一些地方性的规定，作为探索和应急。如 1985年2月9日沈阳市人民政府发布的城市集体所有制工业企业破产倒闭处理试行办法，成为建国后中国第一个地方政府破产规章，标志着中国重新开始试行破产制度。之后，武汉、重庆等地

11、又相继颁布了类似的地方性破产规定。1986年11月，广东省第六届人民代表大会通过了深圳经济特区涉外公司破产条例，该条例于1987年7月1日开始施行，适用于深圳特区内设立的中外合资公司、中外合作公司、外资公司和中外股份有限公司关效荣 张景文 张强.著中日企业破产法律制度比较研究 1996年版，辽宁人民出版社.第34页。该条例成为了我国破产方面的第一个地方性法规。为了推进企业改革和建立优胜劣汰的竞争机制，1985年，在国务院的指示下，成立了企业破产法起草小组，拟定了企业破产法纲要。在广泛征求意见和讨论的基础上，起草小组于1986年完成了中华人民共和国企业破产法（草案）。经第六届全国人大常委会经第十

12、七次和第十八次两次会议审议，同年12月2日表决通过了中华人民共和国企业破产法（试行）。该法由总则、破产申请的提出和受理、债权人会议、和解和整顿、破产宣告和破产清算、及附则6章组成，共计43条。该法的颁布，在我国企业破产立法的历史上具有里程碑的意义。关于立法目的，该法第一条作了明确规定：为了适应社会主义有计划的商品经济发展和经济体制改革的需要，促进全民所有制企业自主经营，加强经济责任制和民主管理，改善经营状况，提高经济效益，保护债权人、债务人的合法权益。可见，该法的立法目的具有多重性，并且主要的目的在于促进国有企业改善经营状况，提高经济效益，实现优胜劣汰汤维建著：优胜劣汰的法律机制破产法要义19

13、95年版，贵州人民出版社，第2-3页。，立法机关将破产法定位在了改革的促进法的位置。出现这种状况具有客观上的原因。由于我国在建国后很长一段时间内实行计划经济，经济生活中市场因素没有生存的空间，企业之间缺乏竞争，社会的主流意识形态对于破产这一特殊现象的认识存在局限性，并未将破产法作为一个公平清偿债务的程序来对待，而是将其视为一个企业改革的促进法，要利用破产制度来促进经济体制改革，即“促进国营企业自主权的落实，增强它的活力，促进经济体制改革”，因此立法的目的不是着眼于对事实上大量存在的严重亏损企业进行破产处理，而是把它作为企业改善经营状况提高经济效益和扭亏为盈的一个重要手段。同时国家从宏观调控的要

14、求出发，加强对破产的宏观控制，以保证破产同宏观经济运行的要求相一致关效荣 张景文 张强.著中日企业破产法律制度比较研究 1996年版，辽宁人民出版社.第42页。因此，在立法的目标和宗旨上赋予了破产法更多的职能。国有企业的破产只是作为一种改革的探索与试验，而对于非国有企业的破产案件的受理和审理工作在立法上没有作出相应明确的规定，实践中多是参照国有企业破产的有关规定进行操作。由于这一时期经济生活中国有经济和集体经济的成分占据了绝对优势的地位，同一所有制的企业之间债权债务的清理意义并不十分重要，因此这时的破产法将对债权人的保护放在了非常次要的位置有其历史的合理性，由此所展开的具体制度自然也不会对普通

15、破产债权提供有力的保护。（三）从国有企业破产到企业法人破产（19881994）由于1986年破产法只适用于全民所有制企业，不能适应其他所有制主体及股份制企业破产的需要，其他性质的企业难以通过破产程序清偿债务，退出市场，因此在现实中产生了极大的矛盾。为了消除这种不合理的现象，适应审理其他性质的企业法人破产案件的需要，1991年颁布的中华人民共和国民事诉讼法第十九章对于非国有企业法人破产还债程序作了专门规定。该法的规定，虽然解决了非国有企业破产无法可依的问题，但由于该规定只有八个条文，过于简略，在司法实践中难以操作，出现了许多法律上的漏洞和空白。这一时期，从法律制度上主要还是着眼于大量的倒闭企业法

16、人退出市场，解决其破产后的历史遗留问题，破产债权尤其是普通破产债权的保护还没有受到应有的重视。（四）政策性破产的出台（19942008）由于长期以来国有企业担当了与其自身作为一个企业不完全一致的角色，企业负担过重，超负荷运营，自身发展缺乏活力和后劲，难以适应迅速发展的市场经济的需求，不少国有企业不但不能盈利，而且长期亏损，成了政府财政的包袱，早已处于破产状态。尽管1986年破产法对国有企业的破产在立法的当时已经在制度上给予了考虑，但是，在实际的操作过程中，一些矛盾和问题仍难以得到妥善解决，其中最为主要的是企业破产后职工的安置。由于国有企业的职工长期以来实行的是低工资、高福利的政策，职工的命运与

17、企业的命运息息相关，企业就是职工的“家”；另一方面，企业职工社会化的保障体系尚未建立起来。企业一旦宣告破产，破产企业的职工将无“家”可归，失业职工的安置将成为一个极大的难题。为此，对经营不善，长期亏损不能清偿到期债务、扭亏无望、不能履行法人资格和承担法人义务的企业，取消其法人资格，从而以减少资产损失使之获得新生的方式实现改制，加速企业组织结构调整王生升著：国企改革二十年中国审计出版社1998年版，第118页。国有企业实施破产的目的主要不在于债权债务的公平清偿，而在于生产经营陷入困境的企业退出市场，减少亏损，调整国有企业的产业结构。这样处理，与关闭停产的方式相比，一方面可以彻底解决企业的债务负担

18、，另一方面，可以解决债务企业有序退出市场、同时解决破产企业的职工安置问题，使国有企业甩掉包袱，轻装前进。由此，国务院于1994年10月25日发布了国发（1994）59号关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知。这一通知的发布，标志着国有企业政策性破产的出台。随后，1996年7月25日，国家经济贸易委员会和中国人民银行联合发布了关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知（国经贸企（1996）492号），对国有企业实施政策性破产作出了具体的规定。国务院于1997年3月2日发布了国发（1997）10号关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知，对这一政策进行了完善。从而在全国

19、范围内推开了国有企业政策性破产工作。政策性破产在适用对象、审批程序、职工安置、抵押财产的处置、债权的清偿顺序等方面与1986年破产法及民事诉讼法中规定的企业法人破产还债程序有很大的不同。其基本做法是将破产企业的资产包括对外用于抵押和质押的财产首先用于安置破产企业的职工，不足部分由中央政府和地方政府从财政资金中予以解决；如有剩余，则剩余部分再用于清偿破产债权。这与我国担保法的有关规定直接发生了冲突，对于有担保的债权人极为不利。为了化解由此可能引发的金融风险，国家对于四家国有专业银行因为政策性破产而导致的不能实现的债权实行了核销制度，这一制度的实施，又造成国有专业银行的债权人与其他债权人之间的不平

20、等。国有企业政策性破产一开始只适用于国务院国发（1994）59号文件确定的企业“优化资本结构”试点城市范围内的国有工业企业。后来，该项政策的适用范围有所扩大和调整。这项政策的出台，是国家在国有企业破产时为了解决国有企业职工安置的历史遗留问题而采取的特殊措施，具有临时性与阶段性。但是在破产案件的受理与审理中，纳入国家计划的国有企业的破产与其他国有企业以及非国有企业的破产在法律适用上的“双轨制”的运行方式，产生了利益上的巨大差异，在实际操作中较为普遍地出现了搭便车的做法，一些地方政府任意扩大政策性破产的适用范围，提高破产企业职工的安置标准，将破产企业职工安置这一历史遗留问题的解决全部寄托于破产企业

21、的财产之上，从而使非政策性破产企业中有物的担保的债权人的利益受到极大的损害，普通债权人的利益更难以得到保证，造成了债权人之间清偿上的不公平，引起了学术界的强烈批评和非国有银行债权人的强烈不满以及外国投资者的极大关注。 见世界银行东亚太平洋地区私营部门发展局，2001第50页；王欣新，2002，第283页；李曙光市场经济的法律解释2004年7月27日上午在广东省立中山图书馆的讲座中的观点。尽管这项政策受到了多方的批评，但是，由于企业破产所导致的职工安置问题的紧迫性和严重性，事关社会稳定的大局，作为一项特殊的政策，这项工作仍然不断向前推进。至2006年底，全国已经有北京、上海、福建、江苏、浙江五省

22、市宣布完成了政策性破产的任务。根据国务院有关文件的规定，中国国有企业政策性破产在2008年底结束。政策性破产是国家为国有企业退出市场做出的特殊安排。5600家国有企业因此退出市场，这项制度为1018万名企业职工提供了必要的安置成本。政策性破产的总成本，有专家估计，有几千亿元甚至上万亿元 四川新闻网：国企政策性破产终曲不足喜 2008-06-10 发布，登陆时间：2009年3月23日.。这是在没有大的社会震动的情况下对我国经济体制进行的带有根本影响的重大变革。政策性破产中的一些做法虽然在形式上破坏了担保法律制度的严肃性，使有物的担保的债权人的合法权利受到

23、了严重的损害，但是由于国家对四大专业银行破产债权实行了核销制度，这些国有银行不能收回的债权可以从中央财政得到补偿，其在经济上并未受到太大的损失。而损失最为严重的则是那些无处进行核销的非国有专业银行的债权人，这样就造成了由于债权人的身份不同，而不是因为债权的性质不同，在破产债权清偿比例上的不同，出现了债权人之间的不公平待遇。（五）新企业破产法的起草和颁布（1994-2006）随着社会主义市场经济体制的逐步建立和国有企业改革的深化，我国企业破产出现了一些新情况：首先，随着公司法、合伙企业法、个人独资企业法的颁布实施，1986年的破产法已经不能适应企业法人破产的实际情况。其次，1986年破产法对破产

24、程序的规定比较原则，难于操作，缺少重整等企业挽救程序，对于保护债务人财产，维护职工合法权益，保证破产程序正常进行的其他相关制度均没有做出规定。第三，1986年破产法实施以来，人民法院在审理企业破产案件中积累了许多宝贵的实践经验，亟需用法律加以确认。第四，随着国有企业改革的不断深化，政策性破产即将完成其历史使命，制定一部统一的破产法以加强对于破产债权的保护成为可能。第五，我国于2001年加入了世贸组织，我国的破产法律制度也存在着与国际社会接轨的新要求。是否具有完善的破产法律制度从而对债权人提供可以预期的有效的权利保护是西方一些国家承认我国完全市场经济地位的重要条件，也是我国进一步扩大开放、吸引外

25、资的必然要求。由于经济主体的多元化，对于破产债权尤其是普通破产债权的保护成为了债权人关注的焦点问题。这些客观情况都要求尽快出台一部统一适用于所有企业的破产法，我国的立法机关为此作出了积极的回应。在二十世纪九十年代初，企业破产法的制定就被列入了八届全国人大常委会的立法规划，全国人大财经委员会从1994年即开始组织起草企业破产法，起草组总结1986年破产法、民事诉讼法及国务院对国有企业实施政策性破产有关规定的实践经验，很快就起草出了破产法（草案）。由于对出台时机存在不同意见，以及社会保障制度不配套等原因，当时全国人大常委会未进行审议。九届全国人大期间，破产法的起草工作继续进行。2003年，十届全国

26、人大常委会将企业破产法列入本届常委会的五年立法规划，确定仍由财经委员会负责起草。财经委员会于2003年8月组成新的起草班子，再次启动起草工作。起草组根据常委会领导的指示和立法指导思想，总结以往工作，结合我国国情和实践经验，广泛开展调查研究，多次召开立法座谈会，认真听取各方意见，于2003年11月将草案送各省、市、自治区和国务院有关部门、单位征求意见。2004年5月，财经委员会再次召开立法座谈会，征求法院、有关部门、地方、企业和破产事务从业人员的意见，就草案的重要问题进一步达成共识。后又根据国务院、最高人民法院及有关单位的意见，财经委员会再次进行修改，形成了提交给全国人大常委会的草案全国人大财经

27、委员会. 2004.关于的说明.。全国人大常委会于2004年曾两次审议企业破产法（草案）。在人大常委会对草案的审议过程中，一些委员对企业破产中金融债权的保护，以及破产企业职工合法权益的维护等方面又提出了一些意见，由于这些意见分歧较大，人大常委会未就该草案进行表决。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议经过审议，终于表决通过了企业破产法。这部破产法共十二章，一百三十六条，除总则和附则外，对破产案件的申请和受理、管理人、债务人财产、破产费用和共益债务、债权申报、债权人会议、重整、和解、破产清算以及法律责任等分章作了规定，形成了重整、和解与破产清算三位一体的破产程序。新的破产法的起草

28、，历时十二年，最终获得通过，其过程之漫长，争论之激烈，困难之巨大，在我国当代立法史上是不多见的。该法第一条开宗明义，确立了破产法律制度的立法目的，“为规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。”将对债权人权利的保护放在了十分突出的位置。该法于2007年6月1日开始实施，这将逐步废除长期存在的破产案件受理和审理上适用法律不统一的现象，实现在破产法上当事人主体资格的平等与统一。同时这部法律对于破产程序的规定更加完善，实体性的规定进一步合理，更加注重对于债权人权利的保护，同时将破产清算与重整及和解程序统一规定于一部法律之中，体现了破产中对于债权人保护

29、与对于债务人救济相结合的破产法理念，将揭开人民法院受理和审理破产案件的新篇章。但是，这部破产法也存在着一些缺陷与不足。如该法规定的适用范围只限于企业法人，其他主体的破产并不适用，这种规定在当今世界各国破产立法中也是比较少见的。因此，这部破产法被一些学者称为是“完全体现了市场经济的破产法”，但它又不是一部全面的破产法江平：在中国政法大学“法治中国”论坛上的发言.2006年11月。，只是半部破产法李曙光：新破产法有三大亮点三大影响中国经济周刊记者许浩对李曙光的采访. 网址：发布时间： 2006年09月11日，访问时间2009年3月20日。这实际上已经把这部破产法的优点和缺陷进行了高度的概括。另外，

30、在具体制度上，关于破产财产的清收程序、关于破产债权的清偿顺位等方面还有进一步需要完善和明确的地方。总之，这部法律既有其创新之处，也有其不足之处。从更长远的角度看，这是一部过渡性的破产法，需要在实践中不断发展和完善。 二、我国企业破产的司法实践我国企业破产的司法实践是在立法的推动和引导下，伴随着我国经济体制改革的步伐逐步开展起来的。由于各个历史时期不同的立法和政策背景，在不同阶段的破产实践中对于普通破产债权的保护力度是不同的。（一）改革开放前的情况（19491978）建国初期，破产事务虽然没有法律上的规定，但是由于经济上存在着多种所有制的成分，以及由多种所有制成分向公有制的过渡，一些私营企业的债

31、权债务不能清偿时，其倒闭破产、退出经济生活不可避免，我国在司法实践中运用破产程序也处理过一些案件。为了配合政务院私营企业暂行条例的实施，最高人民法院也制定过一些处理破产案件的规则，如1955年10月10日最高人民法院、司法部关于私营企业破产还债程序中两个问题的批复，1955年11月10日最高人民法院关于公债能否抵偿债务问题的批复，1956年1月26日最高人民法院关于私营企业破产还债中的问题的批复等。这些规定一般都比较零散，没有形成系统的处理破产案件的规则。但是这些司法实践都在非常有限的范围之内作为特例进行处理，并未大规模地展开，因此尚难涉及对于破产债权的保护问题。随着我国对私营工商业社会主义改

32、造的完成，由于在经济上实行高度统一的计划体制，企业破产现象也随之消失，相应的司法实务也随之告一段落邹海林：破产程序和破产法实体制度比较研究法律出版社1994年版，第40页。在以后的很长一段历史时期内，由于高度集中统一的计划经济体制，在一些部门和领域甚至出现配给制，并无市场经济生存的空间，企业并不是一个独立的市场主体，而是落实国家经济计划的一个工具和环节，企业经营失败后债权债务的清理主要依靠行政的手段，采取关停并转的方法进行处理，因此在实际生活过程中并不存在破产的实践。（二）改革开放初期的情况（19781991）1978年实行改革开放之后，由于政策上的宽松和改革旧有经济体制的需要，一些歇业、倒闭

33、的企业需要通过破产程序清理债权债务，退出市场。1985年2月9日沈阳市人民政府发布城市集体所有制工业企业破产倒闭处理试行办法（以下称试行办法）后，当年的8月3日，沈阳市政府依据试行办法中的适用范围和破产界限，对沈阳市五金铸造厂、农机三厂、防爆器材厂三家集体企业发出破产警戒通告，限令这三家企业在一年内改变面貌，扭转亏损局面，逾期仍不能扭转亏损局面的正式宣告破产。经过一年整顿，五金铸造厂、农机三厂开始复苏，而防爆器材厂则根本复苏无望。因此，1986年8月3日沈阳市工商行政管理局根据试行办法，对在限期内未能扭转亏损局面和清偿到期债务的沈阳市防爆器材厂宣告破产倒闭，缴销营业执照，取消其企业法人资格，使

34、该厂成为新中国有史以来第一家正式宣告破产的企业关效荣 张景文 张强.著中日企业破产法律制度比较研究 1996年版，辽宁人民出版社.第35页。虽然沈阳防爆器材厂破产案被一些人称为中国企业破产第一案，但是从其实际的运作程序看，并不是一个真正司法意义上的破产案件，不过是一个行政性的关闭清算程序。它以破产清算的名义出现，打破了公有制企业不能破产的神话，其政治意义远远大于其法律意义。在破产法开始实施的一段时间，由于破产法指导思想上的局限，对于破产法制度功能的认识不到位，配套措施不落实，尤其是国有企业破产之后职工如何进行安置尚缺乏明确具体的规定和办法，加之这一工作与职工个人的利益息息相关，事关社会稳定的大

35、局，从而直接影响到人民法院对破产案件的受理和审理。另一方面，对于破产法这个在当时看来全新的法律，人民法院受理和审理破产案件的经验不足，人员缺乏，因此，人民法院受理的国有企业破产案件的数量很少。从1989年到1991年的三年间，全国法院受理的破产案件只有247件，其中1989年为89件，1990年为32件，平均每年不足100件。从外部环境上看，由于当时中央政府在宏观经济政策上对经济进行治理整顿，市场交易并不活跃，1990年和1991年全国法院受理的经济纠纷案件大幅度下降中国法律年鉴社：中国法律年鉴1993版，第82-83页。破产案件的受理数量与这一大的趋势是一致的。这一时期，国有企业的破产案件的

36、受理和审理工作基本上处于探索阶段。在破产实践中，虽然重在清理早已倒闭的破产企业的债权债务，但是由于人民法院受理的破产案件的数量非常有限，对整个经济生活的影响非常小，通过企业破产清偿债权债务并未成为当事人一种主要的实现债权的方式。对于普通破产债权的保护没有实质性的意义，因而也就没有得到应有的重视。（三）民事诉讼法颁布实施之后的情况（19911994）随着1991年4月9日民事诉讼法的颁布实施，破产案件的适用范围扩大为所有的企业法人，而不限于全民所有制企业。这样人民法院受理的企业破产案件的主体范围大为扩大。只要具备企业法人的主体资格，无论其为集体企业、联营企业（联营各方均为国有企业的联营企业的破产

37、仍然适用企业破产法的规定）、私人企业以及设在中国领域内的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业等，只要达到破产的条件，都可以依法宣告其破产。但是，无法人资格的企业、个体工商户、农村承包经营户、个人合伙，仍然不能适用该法规定的程序宣告破产。为了正确理解和适用1986年破产法，最高人民法院于1991年11月7日发布了关于贯彻执行若干问题的意见。该意见共36条，对适用1986年破产法中的一些问题进行了较为细致的规定，增强了1986年破产法适用上的可操作性。最高人民法院1992年7月14日发布的关于适用若干问题的意见对民事诉讼法第十九章“企业法人破产还债程序”的规定作了进一步的解释，共有十四个条

38、文，在一定程度上弥补了法律适用依据上的严重不足。该意见还明确规定，“人民法院审理破产还债案件，除适用民事诉讼法第十九章的规定外，并可参照中华人民共和国企业破产法（试行）的有关规定”。可以说在一定程度上解决了人民法院在审理非国有企业破产案件中法律适用上不明确的燃眉之急。1992年至1993年，人民法院受理的破产案件虽然较以前的年份有较大幅度的增加，但是由于受到当时整个经济形势的制约，每年也只有数百件，总体的收案数量并不大中国法律年鉴社：中国法律年鉴1994年版，第156页。企业破产的主要目的仍然在于解决历史遗留问题，使破产企业的职工得到妥善安置，企业退出市场，而公平清理债权债务并不是其主要目标。

39、对于普通破产债权的保护并不具有特别重要的意义，也未受到人们的广泛关注。（四）政策性破产实施的情况（19942008）1994年政策性破产的实施，极大地刺激了国有企业破产的热情，掀起了人民法院受理和审理企业破产案件的高潮。其间的数年，人民法院受理的破产案件的数量有了较大幅度的增加。从统计数字来看,这期间人民法院受理破产案件有两个高峰,第一个是1998年，第二个是2001年。1997年国务院国发【1997】10号文件的发布以及中共十五大的召开，政府加大了国有企业政策性破产的力度，这对于次年人民法院受理破产案件的数量的增加是一个极大的促进。面对大量增加的破产案件，1998年3月31日至4月2日最高人

40、民法院在福建省厦门市召开了全国法院审理企业破产案件座谈会。会议总结了前几年全国法院审理企业破产案件的经验和特点：一、收案数量逐年增多。从1989年至1993年的五年间，全国法院受理企业破产案件1153件，1994年国务院在若干城市进行企业优化资本结构、建立和完善企业优胜劣汰机制的试点工作以来，企业破产案件大幅度上升。1994年收案1625件，比前五年的总和还多472件；1995年收案2583件，比1994年上升58.95；1996年收案5875件，比1995年上升128；1997年因国家有关政策出台较晚，收案比1996年有所下降，为5396件，但有些地方仍在增长。二是国有企业破产案件大幅度上升

41、。1992年全国法院受理的428件企业破产案件中，国有企业破产案件仅有130件，占30；1995年受理的2583件案件中，国有企业1232件，占47；而在1996年受理的5875件案件中，国有企业3651件，比上年上升1.96倍。其主要原因是我国的经济体制改革不断深化，国有企业进入深层次的改革。三是中小型国有老企业破产的居多。四是债务清偿率低。破产企业财产变现所得大部分用于安置企业职工，按比例清偿债务率低，1997年审结的国有企业破产案件，平均债务清偿率为6.63，部分破产案件的清偿率为0。五是破产企业职工安置任务重。1997年审结的企业破产案件中，安置在职职工约95万人，其中重新就业约49万

42、人，自谋职业约13万人，通过其他途径安置约19万人，人均安置费1.67万元。六是企业破产案件特别是国有企业破产案件审理时间较长，大多在半年以上，甚至在一年以上 李国光：在全国法院审理企业破产案件工作座谈会上的讲话1998年。这次会议指出，国家加大企业改革的力度，给人民法院经济审判工作提出了新的更高的要求，各级人民法院必须适应新的形势，加强审理企业破产案件工作，按照以审理试点城市国有工业企业破产案件为重点，强调规范操作、依法裁决，以力求最佳的社会效果和经济效益为思路，为加快推进国有企业改革作出新的贡献。会议要求各级人民法院必须从政治的高度，从国家全局的利益出发，依法积极审理好每一件破产案件。由于

43、政策方面的推动，人民法院受理破产案件的数量有较大的增长。2001年人民法院受理破产案件出现高峰，一方面有国家经济政策方面的原因，政府在大力推进国有企业的改革，根据国有企业有所为，有所不为的原则，让国有企业从一些不太重要的行业中退出，破产是一条总要的路径；另一方面有人民法院受理破产案件方面的原因，为了配合政府关于国有企业改革的有关政策的实施，人民法院加大了破产案件的受理力度。当时最高人民法院正在着手起草关于破产法的司法解释，以规范破产案件的审理工作，这在一定程度上会对破产案件的受理与审理工作带来影响。因为新的司法解释的出台，必将规范破产案件的审理程序，限制和规范人民法院在审理破产案件中自由裁量的

44、权力，因此，许多法院会赶在新的司法解释颁布之前将有关的案件按照自己的意愿进行处理，实际上反映了法院外地方政府和一些当事人的某种意愿，这样就会促使破产案件数量的增加。2002年9月1日最高人民法院发布了关于审理企业破产案件若干问题的规定，该规定共计有106个条文，对于破产案件的受理和审理程序进行了较为明确和具体的规定，同时明确了破产案件审理中一些亟待解决的实体问题。但是，由于政策性破产的存在，在破产案件的受理和审理上，仍然存在着法律适用上的“双轨制”现象，有关破产的法律适用难以从根本上统一，不同的执法根据产生的司法效果反差极大，在非政策性破产中套用政策性破产的有关政策从而损害债权人利益的现象较为

45、普遍，有物的担保的债权尚且难以得到保护，普通破产债权更是被忽视，引起了权利受到损害的债权人的极大不满。由于这一时期政策性破产与依法破产的力度都在加大，两类案件的数量均呈较快增长之势。鉴于此，2003年4月最高人民法院在南京召开了第二次全国法院破产案件座谈会，会议总结了1998年至2003年间全国法院破产案件审理的情况。这五年间全国法院共受理企业破产案件38342件，审结30837件，结案率为80.4，受理国有企业破产案件20622件，审结16277件。其中审结列入国家计划调整的国有企业破产案件1700件 中国法律年鉴社：中国法律年鉴2004年版，第142页。这次会议针对全国范围内大量增加的破产

46、案件的审理工作提出了明确的要求，同时进一步指出了国有企业政策性破产中的一些问题，为此后规范破产案件的审理作了一定的准备。根据国家有关政策的规定，安置破产企业职工的责任在地方人民政府， 国务院国发（1994）59号关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知中规定：各有关城市人民政府要按照本通知，在实施企业破产中，采取各种有效措施，首先妥善安置破产企业职工，保持社会稳定。由于政策性破产对于企业职工给与了特殊的安置政策，在破产企业的财产不足以安置职工的情况下，中央财政还要拿出资金予以弥补，则中央政府和地方政府之间在这个问题上存在着利益上的冲突和平衡。地方政府出于自身利益的考虑，对于政策性破产的实施

47、有扩大的趋向，即使有些企业难以获得批准进入政策性破产项目，也存在着在法律适用上搭便车的问题，这样就会导致政策性破产政策适用上的扩大化趋势王欣新：新破产法立法思想的创新载2006年国际研讨会论文集第5页。这样一来，必然增加非政策性破产企业安置职工的费用，减少对普通债权的清偿比例或者可能，由此损害到普通破产债权人的利益。（五）新破产法颁布实施之后的情况（2007-）在新的企业破产法颁布之时，有人预测，随着新的企业破产法的颁布实施，人民法院将会迎来一个受理企业破产案件的高峰。但是自2007年6月1日新的破产法开始实施一年多来，人民法院受理破产案件的高峰不但没有到来，而且受理的破产案件的总的数量还有所

48、下降。 2007年全国法院系统受理的破产案件为3817件，2008年受理的破产案件为3139件，均较此前数年有较大幅度的下降。出现这一局面的原因可能是多方面的。第一，新的破产法的配套规定没有及时出台，使破产法难以得到顺利实施。如有关管理人制度的配套规定出台不及时，一些省市的管理人名册尚未公布，即便公布，具备资格的管理人的数量也非常之少，难以适应破产案件审理的需要。 见一些省法院在人民法院报上公布的关于管理人的数字，如江西省高级人民法院直至2008年12月23日才公布了第一批和第二批企业破产案件管理人名册，共计有律师3人，会计师2人，清算事务所2家，律师事务所5家和会计师事务所2家。该公告刊登在

49、2009年1月5日的人民法院报上。此时新的破产法的实施已经有一年半之久。可见，对于普通破产债权的保护任重而道远。对于商业银行、证券公司、保险公司等金融机构破产的相关规定尚未出台，金融机构的破产难以进入程序。第二，破产法关于一些具体制度的设计对于某些债权人权利的保护并非有利。由于对职工债权和担保债权的清偿顺位采取新老划断的方式进行处理，新的破产法实施的后果在短时间内对于普通债权人和担保债权人的保护更为不利。按照新的破产法的规定，在新的破产法公布之日前，破产企业所欠的职工债权要优先于担保债权予以清偿，因此，无论对于有物的担保的债权人，还是对于普通债权人，这样的规定对其权利的实现都将产生不利影响。因

50、此，债权人利用破产程序保护自己权益的动力不足。尤其是2006年破产法规定的对于申报的破产债权的异议制度，可以通过诉讼的方式予以解决，无疑将延长破产案件的审理周期，从而增加债权人额外的费用支出，在此情况下，债权人便不会积极地启动破产清算程序以实现自己的权利。第三，破产清算与重整程序的并重，也在一定程度上削弱了债权人对于破产制度的利用和依赖。要在债务人主体资格保留的情况下实现债权，则债权人必须作出一定的让步，放弃部分权利或者延缓权利的实现，这样可能会迫使一部分债权人选择其他的债权救济途径。第四，在企业的债权人中，国有企业和集体企业占有相当大的比重，由于产权性质和考核机制等方面的原因，这些债权人不愿

51、意或者不善于及早采取申请债务企业破产的办法来维护自己的权利，对于破产制度在债权实现中的作用认识不清，利用不够。第五，由于绝大多数法院缺乏审理破产案件的专门机构，人员缺乏，导致人民法院不堪重负，造成大量破产案件积压，难以继续受理新的破产申请，因而将一部分符合受理条件的破产案件挡在了法院的门外。第六，破产企业职工安置的任务依然繁重，社会稳定方面的压力巨大。由于受理和审理破产案件可能引发的群体性事件对于社会稳定大局构成了严重威胁，在现有的信访责任体制下，人民法院担负着重大的政治责任，因而对于可能引发群体性事件的破产案件的受理和审理如履薄冰，步履维艰，从而导致破产案件的审理程序进展缓慢。第七，破产企业

52、的资产变现难依然是制约债权清偿率提高的重要因素。由于生产资料市场发展不完善，债务企业资产的评估值与市场变现值之间存在着巨大差距，使得破产财产难以及时变现。而且破产企业对外债权的清收缺乏明确具体的程序，清收效率低下，难以及时实现破产财产价值的最大化。三、当前破产案件审理呈现的特征近年来，随着新的破产法的实施，人民法院破产案件的受理和审理出现了以下几个方面的特征：（一）金融机构破产案件逐步增多近年来，一些商业银行、证券公司、信托投资公司等，在激烈的市场竞争压力之下，由于违规操作，管理混乱，经营不善，导致财务状况恶化，不能清偿到期债务，需要通过破产程序退出市场。如广东国际信托投资公司破产案，南方证券

53、公司破产案，大连大通证券公司破产案、大鹏证券公司破产案等即属于其中的一些典型代表。这些案件的审理，涉及大量金融资产的界定和处置，关系广大客户切身利益的保护，对于金融市场和社会稳定具有重大影响，而新的破产法对此只作有原则性的规定，具体的操作程序并不明确，因此案件审理的工作量与难度都大为增加。（二）一些上市公司已经达到了破产的界限，应当通过破产机制退出市场我国的证券市场经过十多年的发展，已经逐步形成了优胜劣汰的竞争机制，一些资产信用不好的企业被停牌退市，淘汰出局。而上市公司一般都是规模巨大的企业，对当地经济有着举足轻重的影响。这些企业的破产，将会给社会造成巨大的负面影响，带来重大的社会震荡，因此，

54、破产预防与拯救已经纳入破产案件审理的范围，对于一些濒临破产的大型公司，可以通过和解或者整顿的办法避免其被破产清算。如郑百文公司的重组即属于在新的破产法颁布之前对濒临破产的上市公司进行重整的典型事例。新的破产法颁布之后，一些地方的人民法院已经受理了一些上市公司进行重整的案例，如本文案例中的河北宝硕公司重整案和河北沧化公司的重整案。通过重整，避免了这些上市公司的破产清算，既保护了债权人的利益，也使得债务企业通过重整生存下来，避免了社会资源的浪费，减少了由于破产带来的负面影响。（三）政策性破产已近尾声根据国务院2006年初有关政策性破产文件的规定，至2008年底，实施政策性破产的企业将全部进入破产程

55、序，随着这一最后期限的到来，国有大中型企业通过政策性破产退出市场的数量正在逐步减少，非国有企业破产案件的数量在增加。伴随着社会保障体制的逐步建立，以及国有、集体企业破产案件数量所占比重的下降，在破产程序中以破产财产安置破产企业职工的数量也在减少，从而在一定程度上会有利于破产案件的受理和审理，使破产制度的固有功能逐步显现。（四）人民法院受理的破产案件存案增多近年来，人民法院受理的破产案件的数量不但没有大幅度的增加，反而有所下降，但是存案数量却在不断增加，造成一些案件长期不能审结。其中既有法院自身的原因，如全国绝大多数地方的法院并没有设立专门的审理破产案件的审判机构（如在河南省下辖的十九个中级法院

56、中，目前只有洛阳市中级人民法院一家设有专门的破产案件审判庭），对于破产案件的审理，通常是由民商事审判庭来进行，由于这些审判庭还要承担其他民商事案件的审理，导致破产案件的审判力量严重不足。同时，由于破产企业资产变现的困难以及职工安置方面存在的诸多问题，也造成破产案件难以及时审结。另一方面，地方政府和破产案件当事人方面的原因也影响到破产案件的及时审结。如根据2006年破产法之前的相关司法解释的规定，破产程序不终结，债权人对于担保人不能够主张权利最高人民法院法释（2002）23号：关于审理企业破产案件若干问题的规定。，这样当事人就可以利用破产程序阻止债权人对于担保人进行追索，使担保人暂时避免承担担保

57、责任。但是2006年破产法实施之后，该司法解释就失去了相应的效力，破产程序的开始并不会过分地延误民事诉讼程序的进行 我国 2006年破产法第二十条规定：人民法院受理破产申请后，已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止；在管理人接管债务人的财产后，该诉讼或者仲裁继续进行。但是按照过去破产法及其司法解释的规定已经进入破产程序的案件如何继续审理，需要司法解释进一步明确。（五）新受理的破产案件的资产变现困难、债权追偿程序不明确、案件的审理周期长由于我国生产力要素市场发育不完善，破产企业的一些资产难以形成较好的市场价值，评估值与市场价值之间存在着较大的差距，造成资产变现更加困难。对于破产管理人向破产企业的债务人追偿债权究竟是按照原来的做法由管理人向债务人发出清