董晓宇博士的MPA培训辅导内容：公共管理基础知识辅导(董晓宇主讲)

1、 2 2020世纪世纪8080年代以来，由行政管理到公共管理的转变，年代以来，由行政管理到公共管理的转变，体现着政府治理理念和制度设计的重大变化。这种变化首体现着政府治理理念和制度设计的重大变化。这种变化首先在西方发达国家开始，即从反思传统公共行政模式的弊先在西方发达国家开始，即从反思传统公共行政模式的弊端和政府改革的实践开始，然后以全球性政府改革浪潮的端和政府改革的实践开始，然后以全球性政府改革浪潮的方式向世界范围内扩展。方式向世界范围内扩展。 需要说明的是，由于不同的社会发展阶段、宪政体制需要说明的是，由于不同的社会发展阶段、宪政体制和知识话语体系，中国的政府管理并没有经历西方国家自和知识

2、话语体系，中国的政府管理并没有经历西方国家自现代国家以来的公共行政阶段，其沿革有着不同于西方国现代国家以来的公共行政阶段，其沿革有着不同于西方国家的阶段性和特殊性。在现实改革中，在借鉴西方发达国家的阶段性和特殊性。在现实改革中，在借鉴西方发达国家政府改革经验时，必须反思中国政府改革的艰巨性和复家政府改革经验时，必须反思中国政府改革的艰巨性和复杂性。杂性。 在使用公共管理的有关概念和分析方式时，也要在使用公共管理的有关概念和分析方式时，也要注意中西方实质内容的差异。注意中西方实质内容的差异。 中国政府改革当前的基本方向是突出政府的公共性，中国政府改革当前的基本方向是突出政府的公共性，同时提升政府

3、管理的科学性。它同时包含着西方国家公共同时提升政府管理的科学性。它同时包含着西方国家公共行政和公共管理两个阶段的历史使命和任务。行政和公共管理两个阶段的历史使命和任务。4 公共管理的由来及其特征公共管理的由来及其特征 政府职能及其转变政府职能及其转变 政府体制及其改革政府体制及其改革 政府行为及其规范政府行为及其规范 公共管理的基本过程公共管理的基本过程 社区自治社区自治社会基层的自我当家作主与自我管理；社会基层的自我当家作主与自我管理；利益性、功能性社会团体的自治利益性、功能性社会团体的自治市场中的企业、公民市场中的企业、公民社会中的社会团体，实现社会的自我规制，以及向政府施加利益表社会中的

4、社会团体，实现社会的自我规制，以及向政府施加利益表达；达；非功利性的民间公益组织，对政府提供的公益服务，拾遗非功利性的民间公益组织，对政府提供的公益服务，拾遗补缺。补缺。学术上称为第三部门（市场为第一部门、政府为第二部学术上称为第三部门（市场为第一部门、政府为第二部门，它是处于政府与市场之间的庞大连续带的第三领域。门，它是处于政府与市场之间的庞大连续带的第三领域。第三部门的兴起，反映了当代社会的结社革命与社会自治，第三部门的兴起，反映了当代社会的结社革命与社会自治，体现社会文明，也完全符合马克思所讲的体现社会文明，也完全符合马克思所讲的“小政府、大社会小政府、大社会”，以，以及未来国家消亡的规

5、律。及未来国家消亡的规律。9 公共服务的市场化，是指两个意思；公共服务的市场化，是指两个意思； 一是对政府承担的一些基本公共服务领域也开始开放，允许一是对政府承担的一些基本公共服务领域也开始开放，允许以以私补公私补公，以弥补政府能力和财力之不足，如基础教育、公共医疗。，以弥补政府能力和财力之不足，如基础教育、公共医疗。 二是二是指一部分本应由政府有责任提供的公共服务，也采取掌舵指一部分本应由政府有责任提供的公共服务，也采取掌舵与划桨分开的形式。即将政府的供给者角色同具体的生产、经营、与划桨分开的形式。即将政府的供给者角色同具体的生产、经营、管理者角色分开。政府主要起规划、引导、监管和必要的财政

6、支持管理者角色分开。政府主要起规划、引导、监管和必要的财政支持功能。功能。公共服务市场化的运行机制公共服务市场化的运行机制政府规划或必要的投资减税政府规划或必要的投资减税（掌舵者、合同谈判者、合同管理者）（掌舵者、合同谈判者、合同管理者） 竞争性市场化运作竞争性市场化运作（通过合同竞标、特许经营、（通过合同竞标、特许经营、BOTBOT、有偿承包、有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府采购等方经营、行政委托、市场融资、政府采购等方式负责生产与经营，包括公私在内的多元力式负责生产与经营，包括公私在内的多元力量划桨）量划桨） 消费者自主选择消费者自主选择（政府财政补贴的凭单制、特殊服务的用者（政府财

7、政补贴的凭单制、特殊服务的用者付费、多个服务据点，以选择形成公共服务付费、多个服务据点，以选择形成公共服务消费市场）消费市场） 公共服务市场化的目的：主要提高公共需求的显示水平、改进政府垄断导致的低效率，提高公共服务供给能力，更好地满足社会需求，以实现更少的纳税和更好的服务；更少的官僚和更好的服务。 公共服务市场化与传统政府服务的差异：它强调的是将政府的掌舵功能与具体划桨功能分开，将政府的提供（规划、导航、监管、必要的投资）功能同具体生产、管理、经营功能分开。 政府在公共服务市场化的责任：必须关注政府在此过程中的规划、政策引导、确定服务标准和价格、必要财政支持、接受社会评议和监督、必要调整的责

8、任。 1 1）当前医疗、教育、电力等领域的市场化改革并没有错，恰恰是政府责任）当前医疗、教育、电力等领域的市场化改革并没有错，恰恰是政府责任没有履行以及市场化不彻底导致的。没有履行以及市场化不彻底导致的。 2 2）公共服务市场化并不是政府转移或转嫁成本，加重公民和社会的负担，）公共服务市场化并不是政府转移或转嫁成本，加重公民和社会的负担，更要反对借市场化名义的转移政府责任或政府从事经营活动。天价厕所的忧虑？更要反对借市场化名义的转移政府责任或政府从事经营活动。天价厕所的忧虑？经营城市的困惑？公共事业改革？经营城市的困惑？公共事业改革？12 通过公共管理社会化和公共服务市场化，政府职能的范通过公

9、共管理社会化和公共服务市场化，政府职能的范围和实现形式发生了重大变化。围和实现形式发生了重大变化。13 第四，在政府与公共部门引入竞争机制：提高服务质量第四，在政府与公共部门引入竞争机制：提高服务质量 公对公的竞争：公对公的竞争：企业和公民迁徙权的竞争、替代品竞争、区企业和公民迁徙权的竞争、替代品竞争、区域域竞争、分割竞争、主业与辅业分离后辅业之间的竞争、公共部门之竞争、分割竞争、主业与辅业分离后辅业之间的竞争、公共部门之间的竞争、政府部门内部的独立核算与顾客关系；间的竞争、政府部门内部的独立核算与顾客关系； 公对私的竞争：公对私的竞争：公共部门与私人部门都可以提供某项服务，或公共部门与私人部

10、门都可以提供某项服务，或者竞争性地参与政府规划的市场与经营活动。这里要求政府开放公者竞争性地参与政府规划的市场与经营活动。这里要求政府开放公共服务市场，允许共服务市场，允许“以私补公以私补公”。 私对私的竞争：私对私的竞争：对政府规划或采购的公共服务，私人部门为对政府规划或采购的公共服务，私人部门为赢赢得生产或经营合同而竞争。得生产或经营合同而竞争。 不在于是公或私，关键在于竞争机制；不在于是公或私，关键在于竞争机制； 机场火车站价格问题在于缺乏竞争；机场火车站价格问题在于缺乏竞争； 当前政府和公共部门的垄断服务，质差价高。当前政府和公共部门的垄断服务，质差价高。 ：在地方自治的基础上进一步分

11、权；探索微观组织结构的扁平化、瘦小化、模块化、机动化、项目化、团队化；，用绩效取代效率（3E）：成本成本投入投入产出产出效果效果 经济经济效率效率效益效益 经济要求两点：投入适度和成本观念经济要求两点：投入适度和成本观念 效率要求创新：体制、机制、行为与技术效率要求创新：体制、机制、行为与技术 效益要求科学发展观与政绩观：（温家宝效益要求科学发展观与政绩观：（温家宝/邓小平），建立外部评价机制邓小平），建立外部评价机制 17 18 二、政府职能及其转变二、政府职能及其转变 20 从直接、微观管理向间接、宏观管理转变从直接、微观管理向间接、宏观管理转变 从部门管理到行业管理的转变从部门管理到行业

12、管理的转变 从个别管理向一般管理的转变从个别管理向一般管理的转变 从依靠单一的行政手段向综合运用经济、法律、行政从依靠单一的行政手段向综合运用经济、法律、行政、文化、文化手段转变手段转变 由由“黑箱操作黑箱操作”向向“公开透明公开透明”的转变（的转变（法律规定那些属于国家机密、商法律规定那些属于国家机密、商业秘密和个人隐私的例外可以不公开之外，其他都必须业秘密和个人隐私的例外可以不公开之外，其他都必须主动或依申请的主动或依申请的向公众公向公众公开开）（1）继续推进政企分开继续推进政企分开 这里强调三点：这里强调三点： 要建立对所有企业的公平待遇制度，营造统一、透明的政策环境要建立对所有企业的公

13、平待遇制度，营造统一、透明的政策环境。政府创。政府创造环境、公民创造财富、企业决定增长。造环境、公民创造财富、企业决定增长。 打破部门或行业在公共基础设施投资和公用事业服务领域的垄断，鼓励和打破部门或行业在公共基础设施投资和公用事业服务领域的垄断，鼓励和引导社会民间资本投资或举办公共基础设施、公益事业和公共服务事业引导社会民间资本投资或举办公共基础设施、公益事业和公共服务事业。 实现生产建设型财政向公共服务型财政转变，从根本上扭转经济发展模式。实现生产建设型财政向公共服务型财政转变，从根本上扭转经济发展模式。 （2 2）继续推进政事分开）继续推进政事分开改革的切入点是改革现有事业单位的管理体制

14、，合理划分政事职责，实现事改革的切入点是改革现有事业单位的管理体制，合理划分政事职责，实现事业单位的非行政化和自组织化。同时，提倡多种力量举办事业单位，推进事业单业单位的非行政化和自组织化。同时，提倡多种力量举办事业单位，推进事业单位的社会化，逐步打破举办主体单一化、服务运作条块分割化的状况。最终实现位的社会化，逐步打破举办主体单一化、服务运作条块分割化的状况。最终实现事业单位的社会化。事业单位的社会化。 对于承担行政管理职能的事业单位，转归行政机关，实行行政编制，防止其对于承担行政管理职能的事业单位，转归行政机关，实行行政编制，防止其利用利用“事业单位事业单位”的名义，用行政权力谋取不正当利

15、益；的名义，用行政权力谋取不正当利益； 对于从事生产经营活动的、具备市场化条件的营利性事业单位，转变为无主对于从事生产经营活动的、具备市场化条件的营利性事业单位，转变为无主管、自由竞争、自负盈亏的企业或社会中介组织，防止解决这类事业单位官办化、管、自由竞争、自负盈亏的企业或社会中介组织，防止解决这类事业单位官办化、业务开展指定化所滋生的权钱交易；业务开展指定化所滋生的权钱交易； 对于保留的事业单位，可以分为行政支持性、纯公益性、准公益性三类，政对于保留的事业单位，可以分为行政支持性、纯公益性、准公益性三类，政府对它们实行不同的机构编制、经费、人事和社会保障管理办法，同时建立相应府对它们实行不同

16、的机构编制、经费、人事和社会保障管理办法，同时建立相应的事业法人登记制度和依法监管制度。的事业法人登记制度和依法监管制度。 （3 3）继续推进政社分开继续推进政社分开 尽快制定行业协会和社会中介机构的管理办法，明确行业协会和中介机构的地位、尽快制定行业协会和社会中介机构的管理办法，明确行业协会和中介机构的地位、功能、服务的提供方式，以及它们与政府的关系、政府对其监管的方式；功能、服务的提供方式，以及它们与政府的关系、政府对其监管的方式； 积极推进行业协会的社会化，解除行业协会与政府的行政隶属关系，明确行业协会积极推进行业协会的社会化，解除行业协会与政府的行政隶属关系，明确行业协会的无行政主管化

17、、组织宗旨的非营利化、组织运作的自主化的无行政主管化、组织宗旨的非营利化、组织运作的自主化；推进社会中介机构的市场化和分类管理，逐步实现各种官办的中介机构与主办或主推进社会中介机构的市场化和分类管理，逐步实现各种官办的中介机构与主办或主管政府部门的脱钩，实现管政府部门的脱钩，实现其组织的其组织的行政主管化、社会服务的有偿化、运作的自主化；行政主管化、社会服务的有偿化、运作的自主化；推动社区建设、社区发展的自治化发展，确保社区依法行使自治权。推动社区建设、社区发展的自治化发展，确保社区依法行使自治权。 23 ） 政府组织机构是政府体制的载体。政府组织机构是政府体制的载体。 横向的部门化横向的部门

18、化 纵向的层级化纵向的层级化 纵横结合的网络规模纵横结合的网络规模 它决定行政领导（领导集团）的构成以及行使领导权力、决定权力、指挥权它决定行政领导（领导集团）的构成以及行使领导权力、决定权力、指挥权力的程序与方式。力的程序与方式。 4、行政运行机制行政运行机制 决策机制；决策机制； 执行机制；执行机制； 协调机制；协调机制； 监控机制；监控机制； 反馈机制；反馈机制； 动力机制。动力机制。 即关于行政权责体系、机构体系、领导方式、运行机制的法律规范，是政府即关于行政权责体系、机构体系、领导方式、运行机制的法律规范，是政府体制的体制的“框定框定”系统系统，体现着政府行为的法制化、规范化和程序化

19、。，体现着政府行为的法制化、规范化和程序化。 ：根据抽象与具体、全局与局部事项分开的原则，将宏观调节、统一规划和政策、统一标准、统一监管的事项与权力上移，其余的执行性、服务性、审批性事项权力尽量向基层下放，实行“属地管辖”与“就近管辖”，做到“活而不乱”。上级政府对下级政府主要职责是指导、协调、咨询、监督，以提升基层政府日常工作的主动权和计划管理的科学性：根据公共事务的层级性而形成分级公共财税体系与转移支付制度，实现行政管理过程中事权与财权的统一。改变目前基层政府“责重、财少、权无”的倒置状况。：根据上述层级职能分工，调整相关政府部门设置。如除法律、法规、规章另有规定外，原则上区县政府不再设立

20、宏观调节、宏观管理部门，而省、市政府不再设立负责具体审批、具体管理的办事机构，地方和基层政府机构设置的灵活性。 ：对于上下级共同管理的事项，应建立有效的分工与协调机制、上下级政府与下级政府的协商谈判、沟通和合作机制，以提高公共政策质量和执行效果。 ：将本地区的重要规划制定权、涉及多数居民普遍利益或行为以及市场准入等事项的法规制订权，以及其他重要事项的决策权，移交给同级人大及其常委会。：依据精简、统一、效能的原则，实现政府职能配置、政府部门设置、部门内设机构与岗位配置的模块化。如根据合并同类项的方式，推行大工业、大农业、大交通、大外贸、大市政、大民政、大文化的综合管理，实现政府职能的综合系统管理

21、，解决一个完整行政管理事项被肢解和协调困难的难题。对确实无法归并的事项也应实行单一“主办部门负责制”：将分散在各部门的行政决策权，相对集中在政府或政府的综合部门，增强政府和政府综合部门的法规、政策、规划、协调的整体运作功能，解决政出多门和执行中的“依法打架”问题。：建立和完善部门间的议事和协调制度。除了正常和必要的会议协调外，还可以通过： 建立以“政府”名义的统一政策发布制度、政府公告或政府通报制度，实现各部门的政策协调； 联席会议、联合办公、联合审批、信息资源共享等，实现部门之间行政业务的沟通与协调； 主办部门负责制、主办部门督导制，实现跨部门行政业务的协调。： 大量减少党政功能重叠机构：撤

22、消或合署办公；大量减少党政功能重叠机构：撤消或合署办公； 大量减少党政班子领导副职设置大量减少党政班子领导副职设置 推行党政或政府部门的联席会议推行党政或政府部门的联席会议 政府机关探索多种形式的联合办公：首先政府部门集中地点办公和政府政府机关探索多种形式的联合办公：首先政府部门集中地点办公和政府部门网上联合办公部门网上联合办公 推行推行“一门、一网、一表、一次收费的协同办公，联合审批、联合年检一门、一网、一表、一次收费的协同办公，联合审批、联合年检、全程代理等；、全程代理等； 实现工作流程的实现工作流程的“串联串联”到到“并联并联”、“分散分散”到到“集成集成”、从、从“互设互设前置前置”和

23、和“彼此配合彼此配合”转变。转变。 政府部门内部机构设置与岗位配置，既不片面强调上下对口，也不搞一事一政府部门内部机构设置与岗位配置，既不片面强调上下对口，也不搞一事一个机构、一事一个岗位（个机构、一事一个岗位（ABAB角），实现政府组织机构的扁平化、瘦小化、机动化角），实现政府组织机构的扁平化、瘦小化、机动化与团队化。与团队化。 自自19981998年政府改革以来，地方政府撤消了行政公署，合并或撤消了年政府改革以来，地方政府撤消了行政公署，合并或撤消了1 1万多个万多个乡镇，探索经济强县直属省管。在条件成熟时，要逐步向三级政府管理体制过渡乡镇，探索经济强县直属省管。在条件成熟时，要逐步向三级

24、政府管理体制过渡。 在全国，可先进行撤消地级市的试点，实现省级政府对县直管。等条在全国，可先进行撤消地级市的试点，实现省级政府对县直管。等条件再具备后，进行撤消乡镇的试点，实现中央政府件再具备后，进行撤消乡镇的试点，实现中央政府省级政府省级政府县级政府县级政府/ /城市政府的三级管理。城市政府的三级管理。 在大中城市，可采取扩大分区范围、撤消街道办事处的方式，或者取在大中城市，可采取扩大分区范围、撤消街道办事处的方式，或者取消区级政府设置、街道政府的实体化，推行两级政府管理。消区级政府设置、街道政府的实体化，推行两级政府管理。 在小城市，实行一级政府的直接管理。在小城市，实行一级政府的直接管理。 建立分税分级的公共财税体系。在合理界定各级政府事权的基础上，调整和规范建立分税分级的公共财税体系。在合理界定各级政府事权的基础上，调整和规范各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的分配关系和管理体制，并规范转移支各级政府间的收支