我国公立中小学校内部治理结构研究综述——基于现代学校制度建设的视角

1、我国公立中小学校内部治理结构研究综述基于现代学校制度建设的视角2007年8月第23卷第4期教育科学EducationScienceAug.,2007Vo1.23NO.4我国公立中小学校内部治理结构研究综述基于现代学校制度建设的视角王宁宁(华东师范大学教育管理学系,上海200062)(摘要随着管理理论的发展,学校内部治理结构成为研究学校内部管理的新视点.为什么要研究公立中小学校的内部治理结构?对公立中小学校内部治理结构的研究已经有哪些成果?今后应该从哪些方面完善对公立中小学校的内部治理结构的研究?通过梳理已经发表的文献,以期对此有比较全面的认识.(关键词公立中小学;内部治理结构;现代学校制度(中

2、图分类号G522(文献标识码A(文章编号10028064(2007)04001806如今,现代学校制度好像已经不再是当前教育界的热点话题,但在过去的研究中,人们对现代学校制度的构建提出了许多不同的设想.下面主要就学校的内部治理结构来重新审视一下这些设想,提取其中相关的内容,并结合其它相关资料来做重点分析.一,对学校内部治理结构的理解进入20世纪末,治理理论在各个领域得到了广泛关注,主要是因为在许多学者看来,人类的政治生活正在发生重大的变革,人类政治过程的重心正在从统治(government)走向治理(governance),从善政(goodgovernment)走向善治(goodgoverna

3、nce),从政府的统治走向没有政府的治理口.曾任瑞典首相的卡尔森等28位国际知名人士在1995年发表的我们的地球之家行动纲领中,阐述了治理的含义,认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务诸多方式的总和,是使相互冲突的或者不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程,既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排引.根据治理理论来构建治理结构首先是在公司,企业等经济组织中,因为自"股份制"产生以来,投资者与经营者之间的关系就成为经济界研究的重点话题.如何理解经济组织中的"治理结构"呢?从法律角度看

4、,治理结构是指为维护股东,公司债权人以及社会公共利益,保证公司正常有效地运营,由法律和公司章程规定的有关组织结构间权力分配与制衡的制度体系L3.从委托代理角度讲,治理结构是指为了消除由于所有权和经营权的分离,而使公司出现的代理人风险或者道德风险引起的问题,或者是消除由于委托代理冲突而产生的道德风险的一系列制度安排.总之,治理结构是一个组织中各利益群体的相互关系,它通过权力的配置和运作机制来达到关系的平衡,以保障组织的有效运行并实现其根本目的.谈到对学校内部治理结构的理解,实际上,学校内部治理结构这个概念还没有一个明确而权威的界定,它与之前的教科书或者文献里讲到的学校领导体制在意义上最相近.参照

5、学校领导体制的涵义,借鉴已经了解过的企业内部治理机构,可以对学校内部治理结构有一个粗浅的认识.在比较早的教育管理学着作中,学校领导体制,也被称为学校管理体制,指的是学校内部管理的组织制度,即机构设置和权限划分的制度L5.在近年来出版的书中,学校领导体制的概念加入了新的内容,解释为确定学校内部领导力量的地位,作用,权责划分及其彼此关系的根本制度,指出该制度除了规定学校工作由谁来领导,以什么方式进行领导外,还确定学校内部各种组织的地位,作用和相互关系.学校内部治理结构的提出,正是顺应治理(gov一(收稿日期2007-06-05(作者简介王宁宁(1982一),女,山东滨州人,华东师范大学公共管理学院

6、硕士研究生,研究方向为教育经济与管理.?18?ernance)的理念,从企业内部治理结构的实践中汲取关于管理层权限的划分等经验,为了使学校领导层相互冲突的或者不同的利益得以调和,并能使各个组织联合行动,为了学校的发展而共同努力.二,为什么要研究学校内部治理结构已经发表的关于现代学校制度的文献中,关于研究学校内部治理结构,基本上是要从教育体制改革的大背景和学校转型的需求及学校内部治理出现的问题来考虑的.(一)教育体制的改革与发展对学校内部治理结构的研究提出要求.学校内部治理结构的研究是基于现代学校制度的建设,因而探讨现代学校制度出现的背景,有利于宏观把握研究内部治理结构的意义.现代学校制度是特定

7、背景和特定政治,经济条件下的产物.有学者指出,从国际背景来看,提出"现代学校制度"有国际新公共管理(管理主义)运动的影响和与之相关的教育市场化(准市场化)和私有化的影响.从国内的背景来看,一是我们的经济体制改革要求教育体制改革与之相适应;二是我国政府职能转变以后,要求政府向学校放权I7.从改变计划经济的弊端上考虑,有人认为在由传统的计划经济体制向市场经济转轨过程中,教育领域的计划经济痕迹依然明显存在.从政府的职能范围来讲,在探索建立现代学校制度的过程中,政府应当按照现代公共治理改革的方向,强化依法行政,促进决策与管理的科学化和民主化;政府行为应当逐步退出办学的微观层面,专注

8、于制度环境建设,市场秩序维护,公共产品提供和宏观调控.研究学校内部治理结构,不可避免地要考虑到大环境,其中政府与学校的关系是最重要的,需要政府做到有进有退,为学校自身发展创造条件.治理结构的提出中存在着解决委托代理问题的成分.有人就指出,借鉴了现代企业制度的现代学校制度也存在着学校所有者(政府与教育主管部门或投资人)与学校代理人之间的分离状态,从而形成学校所有者和代理人之间的冲突.在企业中化解这种矛盾的办法通常是企业所有者用积极的物质激励来鼓励代理人按照他们的意愿来管理企业,但是学校毕竟不同于企业.所以,如何避免现代学校制度中的代理风险需要一套有别于企业的方式方法9.这也就对我们研究政府放权之

9、后在校长权利的赋予与制约问题上提出了挑战.(-)学校实践的需求与问题对学校内部治理结构的完善提出期望.1.从学校传统的依附性向现代自主管理转变.有人指出,传统学校制度中的一个主要特点是依附性,学校是行政机构的附属机构,校长是行政人员,以对上级负责的态度执行教育行政命令并按教育行政部门规定的评估和督导要求进行管理和发展学校,是一个对上负责,对下管理,完成上级交代的任务为最高宗旨的办学模式.从资源分配的角度来说,也是由上级经过计划统一纵向下拨或横向平调的方式来配置教育资源.所以,在建立现代学校制度过程中,必须改变这种依附性,通过完善学校内部治理结构,更好地发展学校的独立性I1.针对依附性的问题,有

10、人从校本管理的角度提出,教育行政机关的负责同志类似于大校长,公办中小学类似于国家教育行政机关的附属机构,分支机构,学校的主体地位不明,在人,财,物,课程及其他教学业务方面政府对学校统得过死,校本管理远未形成,依法自主管理难以实现I1.政府与学校的关系,是现代学校制度中的一个重要问题,也是研究学校内部治理结构的前提性问题,而这个问题的解决需要健全的学校内部治理结构给予呼应.从学校自身发展来说,有人强调,学校内部迫切需要从传统教育向现代教育转型,因为在传统教育管理模式中,学校运作主要是贯彻执行上级教育行政部门的要求,在学校内部管理中往往表现为决策的单一化,表现为教育教学活动的参加者都在适应领导者.

11、领导者关注教师的所思所想存在缺失,社会对学校的监督机制和支持系统严重缺位,家长和社会的知情与选择机会很少口引.学校的发展不是孤立的,也不是政府自己的事情,需要所有利益相关者的共同关注,更需要建立有利于利益相关者发表意见的机制.这对学校内部治理结构的建设就提出了相应的要求.2.学校内部治理结构存在的现实问题.在中小学普遍实行校长负责制的前提下,有人就指出,部分学校校长缺乏民主意识,个人专断作风比较严重,经验化,非制度化的现象比较普遍.在现行学校制度中缺少对校长权力的有效的制衡,监督机制,教职工难以有效地介入学校管理工作口.从学校内部各种组织的地位,作用和相互关系,有人认为,在传统领导体制中,党组

12、织,校务委员会和教职工代表大会三者责权模糊,混淆,存在不能很?9?好地行使各自权力,甚至越位的现象,尤其是教代会的作用不能很好发挥L1.而在现代学校制度下,各个领导职能机构应该明确各自的权利和责任.有时候问题并不仅仅是学校内部组织的设置及权限划分,而是在运行中出现了误差.有人强调,传统学校中易出现管理团体的虚假和谐现象,即学校的管理为了避免任何使自己失去颜面的事发生或保持所谓的团结合作.佯装每个人都在为团体的共同目的而努力,维持表面的团结和谐的外貌,共同的决定采取所谓的中庸反映每一个人都能勉强接受的或是某一个人强加于群体的决定,无法让每一个人都摊出心中实际隐藏的假设和对问题真正的剖析和很好的解

13、决方式L1引.这是一种虚假的和无效的民主,是为了学校能够真正有效的发展而必须克服的一种现象,是学校内部治理结构构建中必须要考虑的.学校逐步地健全和完善内部的治理结构,有助于权力运作的高效和相互制衡,"有助于增加教育供给(或学校类型)的多样化和选择性,有助于在学生培养,教师教育,研究开发和内部管理等方面确立校本机制,有助于引导学校走内涵发展的办学之路,有助于为学生个性的多元发展提供制度上的保证''.三,国家政策法规及研究者对学校内部治理结构的一些看法完善学校的内部治理结构是理顺举办者与办学者的关系,确保学校健康发展的重要制度保障.教育法第30条规定,学校应该按有关规定确

14、定其内部管理体制,并对校长的任职条件和教职工代表大会作了概括的规定.(一)与学校内部治理相关的国家政策法规.在1985年5月颁发的中共中央关于教育体制改革的决定中指出,"学校逐步实行校长负责制,有条件的学校要设立由校长主持的,人数不多的,有威信的校务委员会,作为审议机构.要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度,加强民主管理和民主监督.学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来,把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来."其中已经提到了校长负责制,校务委员会的设置与地位还有党组织职能的转变.1986年4月通过,2006年6月修订的中华人民共和国义务教

15、育法第26条规定,"学校实行校长?20?负责制.校长应当符合国家规定的任职条件.校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任."义务教育法进一步支持中小学校长负责制,并对校长的聘任主体做出了规定,这对当前的某些研究结论应该起到参照作用.中共中央,国务院1993年2月印发的中国教育改革和发展纲要指出,要加强党的基层组织建设,带动群众推进改革.实行校长负责制的中小学和其他学校,党的组织发挥政治核心作用.教育体制改革要采取综合配套,分步推进的方针,加快步伐,改革包得过多,统得过死的体制,初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制,科技体制改革相适应的教育新体制.1993年10月通过的中

16、华人民共和国教师法也明确提出"对学校教育教学,管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理."党组织在学校依旧发挥政治核心作用,其领导下的教代会就是一个基层民主组织的代表.体制改革要改变的就是政府包揽太多,只有政校关系改善了,学校内部治理结构的构建才更有意义.1995年3月通过的中华人民共和国教育法是教育的根本大法.教育法给予了学校下列权利:1.按照章程自主管理;2.组织实施教育教学活动;3.招生学生或者其他受教育者;4.对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;5.对受教育者颁发相应的毕业证书;6.聘任教师及其他职工,实施

17、奖励或者处分;7.管理,使用本单位的设施和经费;8.拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉.这是学校依法自主管理的依据.教育法同时规定,学校的教学及其他行政管理,由校长负责;学校及其他教育机构应当按照国家有关规定,通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与民主管理和监督.2004年3月,国务院批准了教育部20032007年教育振兴行动计划,在第九部分"加强制度创新和依法治教"中明确提出:"深化学校内部管理体制改革,探索建立现代学校制度."其具体文本如下:"继续深化学校内部管理体制改革,完善学校法人制度.高等学校要坚持和完善党

18、委领导下的校长负责制,推进依法办学,民主治校,科学决策,健全学校的领导管理体制和民主监督机制.中小学要实行校长负责,党组织发挥政治核心作用,教代会参与管理与监督的制度.职业学校可建立由行业,企业代表组成的理(董)事会制度.积极推动社区,学生及家长对学校管理的参与和监督.""遵循'从严治教,规范管理'的原则,加强学校制度建设,逐步形成'自主管理,自主发展,自我约束,社会监督'的机制.建设'精简,高效'的学校管理机构,完善校务公开制度,深化人事制度和分配制度改革."该行动计划基本建构出学校内部治理结构的蓝图,为各类学校的

19、建设与发展起到了指导作用.(-)研究者对学校内部治理结构的见解.1.从个案中提取经验.有人从传统的学校领导体制角度看苏州市的校长负责制,指出它是一个以"校长全面负责,党组织保证监督,教职工民主管理"三位一体的管理体制.从内部治理结构中的权力制衡视角分析,即党组织起政治核心作用,凡是学校重大问题,校长在决策前必须提交办公会议研究,涉及教职工切身利益的问题还需要教代会讨论L1.这与我们当前的中小学所实施的校长负责制的精神是一致的.有人具体介绍了北京宏志中学实行的"党支部校长负责制教代会"三位一体的体制.在党支部的领导下,确立教代会的"立法"

20、;地位;重大事件集体决策,并实行公示制;讨论涉及广大学生利益的校长办公会等,还邀请少先队,团委,学生会和家长委员会代表列席1.在此,宏志中学的内部治理上涉及了更多的关于民主的内容.有人专门研究了上海的"教育议事会",指在不更改学校办学的所有制,不过度干预校长的办学自主权的前提下,建立对学校办学重大事务进行咨询和审议的外部监督组织,是学校与家长,社区建立长期密切联系,协调与合作的平台,通过建立科学决策的保证机制和民主监督机制,提高学校领导机构的科学决策能力L】.教育议事会从组织上给予了社区,家长参与学校管理的机会,已经较好地体现出现代学校制度所提倡的精神.2.在学校中引入董事

21、会(或理事会).有人从法人的角度指出,现代学校法人治理结构,具有决策权,监督权与执行权的相互分离,相互制约,相互合作的特点.在椒江的"教育股份制"中,董事会的主要作用是决定学校的经营决策,确定财务计划,高级教育管理人员的任免等,以校长为代表的学校教育管理执行层的作用是管理学校日常教育,教学活动;学校管理经营中的监督职能可以通过成立专门的审计监察部门来实现,发挥党支部和学校教职工代表大会的作用也是一个有效的制度选择2.董事会是作为决策组织在学校事务的处理中发挥作用的.同样是引入董事会,有人具体提出在学校建立法人基础上的制度体系,实行校董会领导下的校长负责制,包括了由股东会,董

22、事会,监事会,教职工代表大会和校长构成的组织机构.其中的校董会是学校管理与决策的中枢机构.完善学校内部制约机制,如通过改善董事会成员结构(增加社会各界人士的比例),建立校务委员会,完善教职工代表大会等方法,完善民主管理和民主监督2.在公立学校中建立董事会,无论从目的还是形式上都不能从公司中直接照搬,关键是能够发挥它的民主管理和民主监督作用.鉴于董事会本身的商业味道,有人提出在公立学校建立理事会,并分析了几个关键点:(1)应经过教代会公决,选举产生学校理事会成员.(2)理事会的成员结构应多元组成.可由学校代表,家长代表,社区代表和教育界知名人士或社会知名人士共同组成.(3)理事会必须有自己的章程

23、,并按章程行使职权.(4)理事会的主要职责是决定学校发展的战略规划,经费投入,校长任免,预决算和办学效益评估等学校发展的重大事项.理事会是学校的决策机构,由理事会聘任校长,实行理事会领导下的校长负责制.同时学校应配有以校长为首的校内运转执行机构以及以教代会,家委会,社区委员会为主体的监督反馈系统,形成民主决策的机制与系统自我调整机制2.理事会与董事会的地位相同,都是决策机构,而且需要监督反馈系统的配合.在此要解决的关键问题是如何真正有效地发挥理事会的作用.3.其他各个方面的看法.从建立规章,依法办事的角度,有人提出建立民主治校的各项制度,其中包含着学校治理的思想,即学校股东会议,董事会(理事会

24、,管委会),校长,校长机构(校长办公会议),教职工代表大会和闭会期间的教育工会,学术委员会,职务职称评审委员会都应依照文字性的民主制度议事,做出决议.学校股东会议选举董事会,董事会选举董事长,董事会任免校长,校长任免中层干部和聘用教师,班主任组织本班学生任免本班的班干部以及少先队干部,团干部和学生会干部的任免,都应依据文字性的制度,采用科学,合理,合"法"的民主程序来决定2.有人明确提出制定学校章程的重要性,提出通过制定章程把?21?学校治理结构和运行规则建立在制度基础之上2.社区的支持与学校的发展有密切的联系.现代学校制度鼓励学校与所在的社区中的各种组织(包括家庭,机关,

25、社团,企业,其他学校)和自然人(包括家长)的"社区与中小学互动",即社区或中小学利用己方的各种教育资源给予对方必要的支持,援助,监督,或根据对方的合理建议对己方所实施的教育进行必要的调整的过程.值得注意的是,互动已由人,财,物方面的互相支援发展到了影响对方的制度层面,并且要坚持自愿,民主,不影响对方的主要业务工作正常开展等原则2.有人强调要社区参与到学校治理结构中,着重探索社区,家长如何有效地参与对学校的监督,管理,如何在双向互动的基础上逐步建立一整套以社区,家长参与为基本特征的对学校管理,校长权力,学校经济行为,办学方向及教育质量充分发挥作用的监督机制,约束机制,评估机制

26、和保障机制等.校本管理是研究学校内部治理结构的一个大前提.在此前提下,有人指出要建立责权明晰的学校领导制度,需要健全由党组织,校委会,教代会三者责权明晰的学校领导系统.学校党组织是学校重大事情的决策机构和保障监督机构,以校长为代表的校务委员会是学校的法人代表,是决策的执行机构,教代会是民主决策和监督机构,形成一个相互补充,相互制衡的有机协调系统2.认为党组织是决策机构好像已经不符合时代潮流了,但是建立治理结构的相互制衡系统,完善校本管理机制却是大势所趋.在校长权力方面,有人提出了决策者与管理者的关系,即现行的校长负责制的管理体制实际上是决策与管理合二为一,需要在具体实施中补充决策机构和相应的机

27、制,具体做法有:一是建立相应的决策机构,吸收校内外相关的利益代表参加,重大问题由决策机构议决,需要由决策程序作保证;二是学校规模较小的,不必建立决策机构,可以通过建立重大问题的决策程序和制度,保证决策的民主化和科学化,既做到重大问题决策的公开透明,又便于民主监督2.建立现代学校制度,完善内部治理结构,需要实现决策权与管理权的分离,建立有利于民主监督的体制.在监督机构和决策机构的设置上,有人认为,监督机构履行民主管理和监督职能,可由教代会组成;决策机构应具有比较广泛的代表性,公立学校可由教育行政部门代表,党支部书记,教师代表,家长和?22'学生代表组成,主席由选举产生,校长作为学校最高行

28、政负责人和执行机构的负责人,应当成为决策机构的一员,这样有利于校长对决策的理解和执行E29.四,进一步的建议1.现代学校制度的研究应该加大对学校内部治理结构的关注.正如褚宏启教授所言,我们研究现代学校制度的目的应该落脚于学生的发展,而不是单纯的谈论产权关系等等.但是在以往的研究中,更多的注意力都给予了学校法人地位的获得,学校产权关系的明确等方面,学校内部治理结构的内容还是不足的,往往是仅仅描述了轮廓,没有从细节上研究如何才能让设想更好地成为现实.学校内部的问题才是真正与学校和学生的发展联系最密切的,不应该成为现代学校制度的配角.2.董事会的地位与作用应该进一步达成共识.董事会是从公司中借鉴过来

29、的,在学校中的应用绝对不能生搬硬套,尤其是在公立中小学,应该结合学校的实际情况确定董事会的地位与作用.董事会一般分为决策型与咨询型两种,已有的研究中都是把董事会直接定位于决策机构,这与当前学校中的实际情况相差太大,只是一种美好的理想,而没有提出如何才能让董事会的民主决策功能发挥出来,这其实是需要政策上或者法律上的支持的.有的文章提到在公立中小学中的董事会只是一个咨询机构,这是一个比较实事求是的观点.所以,关于董事会的问题,还是需要进一步的研究与探讨的.3.内部治理结构涉及的内容广泛,需要综合多个角度的知识来完善对它的理想构建.研究学校的内部治理,没有一个良好的外部环境是不够的,如政府与学校的关

30、系要理顺,学校与社区的关系要和谐,家长参与学校管理的积极性要调动等.因此,研究内部治理,研究者头脑中要有一个宏观的概念,不能脱离实际而空泛的探讨内部治理结构,也不能把眼光放在宏观层面收不回来,不能给出可用的建议或蓝图.这就要求在研究学校内部治理结构的时候能够做到考虑周全,分析贴切.学校内部治理结构应该成为现代学校制度的一个值得重视的问题.(参考文献EI-IE2-1李惠斌主编.全球化与公民社会EM-I.广西师范大学出版社,2003:6669.E3:3郭志卿.浅谈国有公司法人治理结构的完善EJ-I.中共太原市委党校,2005,(4).4刘志军,炱继庄.投资基金治理结构优化分析EJ.社科纵横,200

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