法治与市场：培育新型农业经营主体的国际经验及借鉴

1、法治与市场：培育新型农业经营主体的国际经验及借鉴摘 要：市场是激励，法治是保障。因此，世界上主要的发达国家和地区，在培育新型农业经营主体过程中，都将法治和市场理念贯穿于政府建设、政策制定、贯彻落实以及与新型农业经营主体培育相关的各个环节。一是坚持法治立国、有法必依、违法必究，为新型农业经营主体健康发展提供法律制度保障。二是注重打造守法、诚信、高效、廉洁政府，强化政府公共服务职能；同时不断完善市场机制，营造相对宽松、自由、公平的竞争环境，激发社会创新创造活力，增强农业发展动力。三是坚持疏堵结合、综合施策，促进土地规模化经营，防控非农化和非粮化倾向。四是既注重农业教育科技投入，也注重农业教育科技实

2、效。在对其经验、做法和趋势进行梳理归纳的基础上，结合我国实际，从加强法制建设、发挥市场主导激励、明确政府职责、树立“大工业化”思维、构建“大政研”格局、坚持农业教育科技政府投入与产出绩效兼顾、形成中央与地方联动等方面提出建议。关键词：新型农业经营主体；法治；市场；大工业化思维；大政研格局市场是激励，法治是保障。十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定中明确指出，“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”新型农业经营主体

3、培育同样离不开市场的激励和法治的保障。从国际视野来看，美国、英国、以色列、荷兰、日本、法国等发达国家和地区，在培育新型农业经营主体过程中，都将法治和市场理念贯穿于政府建设、政策制定、贯彻落实以及与新型农业经营主体培育相关的各个环节。通过立法先行为发展创造公平环境；通过市场机制激发民间创新创造力和社会发展活力；通过疏堵结合、综合施策，促进土地规模经营，防控农地非农化非粮化，确保农业科技教育取得实效。为更好地促进我国新型农业经营主体发展壮大，现将部分发达国家和地区的经验做法进行梳理归纳，供探讨交流、学习借鉴。一、支持新型农业经营主体的国际经验（一）强化立法保障，优化发展环境法律是规范准则秩序、维护

4、公平正义的保障和依据。正如决定中所言，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”因此，为更好地促进农业经营主体良性发展，发达国家和地区一般都比较重视通过立法手段加以明确规范，确保政策连续稳定。美国自独立战争以来，出台了土地法、先买权法、分等减价出售土地法、农村发展法、粮食和农业法、农业信贷法、反托拉斯法、卡帕·沃尔斯太德法、合作社销售法、农业营销协定法、农业公平交易法以及土地政策管理法、社会保障法、农作物保险法等一系列法案，通过低价或免费向农民出售土地、支持小农场主生存发展、引导和规范土地流转、促进农民合作社发展、加强农村社会保障、降低农业风险等措施，不断优化农业经营主体发展环境。英国

5、、加拿大、澳大利亚、新西兰、丹麦、法国、日本以及台湾省等发达国家和地区也都非常重视立法保障，通过出台一系列法律和规章制度，明确农业经营主体地位，规范农业经营主体行为，加快构建科学、合理的农业经营体系。（二）激发社会活力，增强农业动力推进农业现代化的进程中，在处理政府与市场的关系上，市场经济国家中主要有市场主导型和政府主导型两种模式。大部分市场经济国家属于市场主导型，尤其以美国最为典型。与大部分发达的市场经济国家不同，法国政府在支持农业发展上处于主导地位，而且始终把农业放在优先发展的地位上。法国有其特殊性，但是从普遍意义来讲，大部分市场经济国家更注重发挥市场对农业资源的配置作用，强调政府的适度支

6、持和全方位服务，不断提高行政运行效率，激发社会创新创造活力，促进农业专业分工，增强农业发展动力。1.助推专业分工社会协同专业化分工、社会化生产是现代农业的显著特征。从发达国家和地区的经验来看，在农业专业化分工、社会化生产的演进过程中，土地规模化经营是前提和条件，市场化运作是重要推动力量，交通运输设施的完善是其加速演进的物质基础，农民合作经济是重要载体和平台，而政府因势利导、顺势而为，进行适度的资金政策扶持则使其发展锦上添花。其中，土地的规模化和农民合作主要还是市场作用的结果，交通运输设施的修建完善、发展环境优化以及规划政策引导则主要是政府的责任。通过市场调节和政府鼓励，激发各种要素活力，促进农

7、业专业细化分工、社会协同生产。（1）增强农民主体意识。在西方国家资本主义和工业化的初期，“羊吃人”等农民被迫由农村转移到城市的现象还具有一定的普遍性。但是，随着工业化发展、社会文明进步，尤其是人类进入现代社会发展阶段，发达国家在推进农业现代化的进程中基本上都比较注重增强农民的主体意识、尊重农民个人意愿。例如，制定和落实有关政策时广泛听取农民意见；在推进土地流转中，一般都采取补助引导、农民自愿的方式；是否参加农民协会或农民合作组织，由农民自己决定，不采取行政命令，不搞一刀切。通过增强农民主体意识、尊重农民个人意愿，来调动农民的积极性和主观能动性。（2）促进专业化农业服务公司发展。专业化农业服务公

8、司是现代农业链条上的重要一环。农业生产和经营过程中的各个节点，如产前农药、化肥、种子等生产资料的供应，产中耕地、播种、施肥、灭虫、除草、收割，以及产后包装、运输、加工等，都有相应的专业公司提供服务。这种精细的分工，不仅使农业生产更加专业，而且技术也是精益求精，大大提高了农业的生产效率。一方面经济社会发展促使着专业进行分工，另一方面不断完善的市场经济体制和激烈的竞争环境迫使各类服务公司越来越专业、精细、卓越。（3）完善社会化服务体系。在美国、加拿大、法国、日本等发达国家，专业化的农业服务公司只是其农业社会化服务体系中的一部分。由于历史、国情、环境等因素的差异，各个国家构建社会化服务体系的模式也不

9、尽相同。但是通过各自政府正确引导和大力扶持，农民和社会力量积极参与，基本都构建起了包括政府、社会组织及私人组织等主体，集合农业教育、科研、推广等功能，涵盖农业生产、加工、经营各个阶段，服务内容丰富、形式全面且水平较高的社会化服务体系，为促进农民增收、农工一体化和农业现代化提供了坚实保障。（4）支持涉农民间组织发展。涉农民间组织在新型农业经营主体培育、发展、壮大中发挥着市场和政府都不可替代的作用，他们代表农民的利益，是联系农民与政府和市场的桥梁。如澳大利亚农民联合会的宗旨，是代表、保护和提高其成员利益，其中一项重要的任务就是游说政府制定有利于农民的政策。还如法国的农民协会、日本的农业协同组合、台

10、湾省的农会等，而且大多属非营利性组织。在这些国家和地区，涉农民间组织只要在国家宪法和法律的规定范围内，遵照市场的游戏规则，一方面政府对其注册没有繁琐的审批制度和程序，另一方面对其经营和活动也不会进行过多的干预。不仅如此，他们的活动还相当活跃，甚至比政府农业部门更为活跃有效。在法国、日本等国家，农协还代行了一定政府职能，如农业政策制定等。2.促进城乡基本公共服务均等化欧美发达国家的社会福利待遇和基本公共服务，在城乡之间基本实现了均等化，城乡差别并不明显，甚至在澳大利亚、新西兰等国家，农场主普遍比城镇居民富裕。基础设施建设普遍网格化，农民（农场主）的文化教育以及医疗卫生、失业养老等社会保障都统一纳

11、入到政府的保障范围。如新西兰针对65岁以上老人实行了450新元/周的最低养老金，城乡居民一致，从制度上确保了农村居民的国民待遇。美国州和地方政府为农村居民提供良好的基础设施建设服务，州际公路的修建与养护由联邦政府负责，其他公路则由州和地方政府负责。在艾奥瓦州农村地区，大概每相隔英里就有条公路，以方便农民运输农产品。（三）实行疏堵结合，促进规模经营为促进农业的规模化经营，国际上多采取疏堵结合、综合施策的办法。1.促进土地所有权或使用权流转土地流转方式与所有权之间没有必然联系。通过所有权或使用权流转都可实现土地的规模化。究竟是通过所有权流转还是使用权流转，主要由各国各地的具体国情或区情来决定。在土

12、地国有的条件下，也可以通过使用权的流转来实现农业的规模经营。如英国，土地所有权属于国王和政府，土地集中过程中，流转的是土地使用权，而土地所有权并没有改变。在土地私有的条件下，所有权流转也并非土地规模化的唯一途径，甚至使用权流转还有可能成为扩大农地经营规模的主流形式。相对所有权流转，使用权流转的成本可能较低，震动也较小。日本实行的是小规模家庭占有前提下的土地私有制，曾经通过使用权流转促进土地集中；但是后来，为了加快土地流转集中，农地改革的重点已由所有权转向了使用权。2.实施正面引导疏通（1）采取直接补助手段。英国为了鼓励自营农场向大型化、规模化与商业化发展，曾在1967 年修订的农业法明确规定，

13、对愿意合并的小农场按其所需费用的 50% 进行补贴；对愿意放弃经营的农场主，给予2000 英镑以下的补助金，或者选择每年不超过 275 英镑的终身养老金。法国设立“调整农业结构社会行为基金”和“非退休补足金”，对脱离农业经营并转让出自己土地者和提前退休的农业经营者，发放退休金和补助金。日本鼓励小规模农户放弃土地，从农业中转移出去，并对离农再就业的农民发放转移生活补贴和进行免费职业培训。也有国家为了鼓励小农户租出小块土地经营权而直接补贴给土地出租者。从国际实践经验来看，土地制度变革和农场制度演变中，政府补贴政策在一定程度上为农业生产的规模化、机械化和科技化鉴定了坚实基础。（2）推进土地整理合并。

14、为了解决土地零星分散和插花地问题，法国和德国成立专门机构、设立专项基金，通过直接投资参与的方式，将一些零星分散的小地块进行合并平整，然后再按照原来协议重新划分，并重新登记确认，从而保证了各自分到的土地连片成块。（3）取消或放宽最高限额。为了防止土地过度集中，丹麦、波兰等国家都曾经对农户土地规模规定了最高限额，但后来随着经济社会的发展，又都逐渐取消或放宽了最高限额要求。丹麦和日本分别在20世纪60年代初和1970年取消了最高限额要求；波兰与前南斯拉夫分别于1971年和1988年，通过立法大幅度放宽了对个体农户土地规模的限制。3.制定控限堵禁措施相关政策主要有：一是控制土地租金。由于土地价格不断提

15、高，为避免土地租金过高，日本、英国、德国等国家多采取了土地租金控价措施。二是限定最低规模。法国、丹麦、德国等国家对新建农场的最小规模有明确要求。三是保有土地规模。为防止土地被再次分割，法国、丹麦、德国等国家通过土地继承法规定土地只能由1人继承或者出让给1个人。（四）加强综合防控，避免非农粮化从国外实践来看，在推行土地流转政策过程中也曾出现过非农化和非粮化的现象，大多也采取了多种措施加以防范控制。1.加强农业用地管理加拿大土地利用规划和发展法规定，禁止土地流转后在农地上进行建设住宅、用于工商业活动或用于基础设施；对土地实行分类管理，其中规定土地流转后一至二类农地不能改变用途，三至四类农地有条件改

16、变用途，五至七类农地可以改变用途；禁止划入保护区的农地用于非农生产活动，若要在农地保护区进行非农活动，必须提请委员会批准并由市镇发放建筑许可证。法国有关法律明确规定，不准在耕地上搞建筑、劣耕和弃耕。如果出现不合理用地现象，国家有权对其土地进行征购、让其出租或者提高土地税。日本通过认定农业者制度确保农地流转方向，亦即引导农地流向那些真正在提高农业经营效率和扩大经营规模上积极作为的农业经营者。2.实施正向激励政策（1）实行税收优惠政策。美国通过税收优惠和财政补贴等正向激励政策对保护农民基本利益、鼓励农民发展农业生产、提高农民种粮积极性等方面发挥了较大作用。在税收优惠政策方面，如对农地实行较低的地产

17、税税率，按农业产值计征，而将土地租给创业农民的农田所有者，还将会得到每英亩25美元左右的税收抵扣额度；对农业投资实行税收减免，减免额度可达到应税收入的48，因此农业投资被认为是农场主合法的“避税所”。（2）实行财政补贴手段。美国对农业的财政补贴政策比较多，较为典型的主要有贷款差额补贴、固定收入补贴和反周期补贴等。贷款差额补贴，是政府事先规定各农产品借贷率(类似于最低保护价)，由参与政府计划的农民在播种季节前以未来作物产量作为抵押品，按规定借贷率向联邦政府的农产品信贷公司申请贷款。农作物收获后，如果市场价格高于借贷率，农民可按市场价格销售农产品，按借贷率偿还贷款；如果市场价格低于借贷率，可按照低

18、于借贷率的市场价格偿还贷款。固定直接补贴，是政府预先确定各年直接支付总额，再按既定比例计算出各个品种的直接支付总额，然后根据产量对每一补贴品种确定一个固定的直接补贴率，以此计算给农民的直接补贴额。美国不断扩大直接补贴品种，并调整了直接补贴面积计算方法。反周期补贴，是有效价格低于目标价格时按二者之差所进行的补贴。有效价格为市场价格、贷款率两者中较高者与直接补贴率之和。这一做法可以有效避免农民同时获得贷款差额补贴和直接补贴 （1）当市场价格低于贷款率时，农户获得贷款差额补贴。这时，有效价格就是贷款率与直接补贴之和，当有效价格低于目标价格时启动反周期补贴，反之不启动反周期补贴。（2）当市场价格高于贷

19、款率而小于目标价格时，贷款差额补贴不启动。有效价格等于市场价格与直接补贴之和，当有效价格低于目标价格时启动反周期补贴，反之不启动反周期补贴。（3）当市场价格高于目标价格时，贷款差额补贴不启动。有效价格为市场价格与直接补贴之和，显然有效价格高于目标价格，故不启动反周期补贴。此时，农户得到的补贴只有直接补贴。有时，美国也会通过适当调低某些粮食产品目标价格的办法变相增加对农民的补贴。另外，为了保护耕地，美国还制定了耕地休耕补偿政策，就是政府对超过规定比例之外再休耕的土地给予直接补偿。欧盟实施可持续的农业补贴政策，即将农业补贴政策与农业和农村的环境保护统一起来。重点支持向农场主提供环保技术援助，推广应

20、用环境友善型农业技术、生产经营方式，保护乡村遗产以及田园风光等。从而，将农业问题由过去单一的粮食安全目标提高到了包括生态环境建设、经济持续发展等在内的综合考量高度上。3.实行负向激励政策通过负向激励政策，抑制或禁止土地非农化和非粮化。加拿大对土地流转实行差异化交易税政策，税率在0.5%与2%之间，具体税率根据土地转让价格和土地使用目来决定。这一方面可以通过征收高额的土地开发交易税来抑制农地开发现象，另一方面通过降低农户之间的耕地交易税来确保农地能更大程度上用于农业生产，促进农业规模化发展。荷兰、法国规定，国家有权对弃耕或耕作不良的土地征收、提高土地税，或者令其出租。西班牙在1979年明确规定，

21、拥有50公顷以上灌溉地或500公顷以上干旱地的农场，耕种面积须达到拥有土地面积的80%，或者产量须达到正常水平的70%，否则国家有权对其土地进行征购。（五）实施直接扶持，助推主体壮大从发达国家和地区的经验来看，都比较重视通过税收优惠和财政补助等方式对经营主体进行直接扶持，助推其健康发展、不断壮大。1.支持农民合作社发展（1）实行税收优惠政策。美国对农民合作社分配给社员的红利、惠顾金 惠顾金：合作社社员通过合作社购买生产资料，或向合作社交售农产品，或者分享合作社提供的其他服务，均被视为合作社的“惠顾者”。惠顾金就是基于合作社社员对所在合作社尽到惠顾义务这一前提条件，分配合作社年终利润盈余时(支付

22、股息税金并提取公积金、公益金之后)，根据惠顾者与合作社的交易额按比例进行分配所得。及其他收入实行所得税免税政策，农民合作社税收仅为工商企业的1/3左右。加拿大对合作社社员的惠顾金不征收所得税，对新成立的合作社在3年内实行所得税免征。日本对合作社兴办的农产品加工项目减免税费10%左右；对农协法人实行特殊税制，农协所得税率为 23%、事业税率为8%，明显低于一般企业40%的所得税率、12%的事业税率。在法国，农民合作社可免缴生产净值35%-38%的营业税。韩国合作社法人税（即所得税）适用税率仅为5%，远低于一般企业20%的适用税率；合作社的加工企业和商店免缴增值税和营业税。（2）采取财政补贴政策。

23、德国对新成立的农业合作社实行5 年创业资助和7年投资资助政策。创业资助项目包括人力资源、办公设备、信息获取等，投资资助项目主要是农业生产资料采购以及农产品加工、销售、仓储、包装等方面的投资。加拿大每年都向合作社联盟拨付经费补贴,另外还随时根据合作社提出的事业项目审批再给予专款资助；提供资助为合作社的产品做市场调查,为合作社的农产品生产、加工、出口提供补贴；而且，政府开展的一些农业项目也会让合作社参与。日本对合作社兴办的农产品加工项目，按照厂房、设备投资额的50%给予补贴，对“农协中央会”的事业费给予补贴。2.促进专业大户和家庭农场壮大就其本质而言，专业大户其实就是专业性和小规模的家庭农场。从发

24、达国家和地区的实践来看，家庭农场也主要分为专业性和综合性家庭农场，或按规模划分为大、中、小型家庭农场。因此，对专业大户的支持政策主要还是体现在家庭农场上。（1）实施税收优惠政策。美国对农场主的所得税，实行农业收入“现金记账法”和“收付实现制核算法”，使当期所得税大为降低，既增加了农场主的流动资金，也促进了农业投资；农场主购置机器设备的款项作为资本支出，计算应纳税额时可在当年收入中全部扣除；对非高附加值的农业，遗产税实行土地农业价格计征优惠；满 10 年后出售继承的土地缴纳所得税时，按照标准市价计算成本。澳大利亚的税收优惠政策，如遇到不可抗力因素如旱涝、疾病等灾害，农场主因杀掉羊、牛等牲畜所带来

25、的损失，由政府承担，而且当年计税收入只按当年总收入的 1/5 为基数进行计算，其余的在以后得年份利润中扣除；农场主购买用于生产经营用农业生产设备免缴销售税。（2）实行财政补贴政策。财政补贴是美国支持家庭农场最主要的政策工具，对多数经营亏损的小型农场而言，财政补贴甚至是维持其生存的基础。美国对农场按不同规模实行差别化补贴政策，主要是旨在稳定农产品价格的农产品相关补贴和旨在鼓励休耕的土地保育补贴。根据美国实践情况看，农场规模越大，越容易获得补贴，而且获得的补贴也越多。英国根据各个农场农产品的销售数量和农场播种面积对农产品差价给予补贴，与美国情况一样，农场规模越大获得的补贴也就越多。3.加快农业龙头

26、企业培育农业龙头企业是新型农业经营主体发展过程中的一个关键环节，它一头连着市场，一头连着千万个农户或生产基地，担负着解决销路、提高农产品附加值、提供信息和服务等综合功能。美国通过税收优惠、财政补助、激发市场活力等手段，加快推进农业企业化，大力培育竞争能力强、辐射范围广、带动作用大的大型涉农企业。“公司+ 农场”、“公司+ 农户”与合作供销是美国农业社会化服务体系中的3种主要模式。台湾省紧紧抓住食品工业这个龙头，通过实施改造不断扩大加工企业规模，以此带动农业工业化、农业企业化、农业商业化，缓解农产品产销失衡压力，增加农产品附加值。（六）采取多措并举，强化农业科教1.注重农业教

27、育和办学效果发达国家和地区都比较注重农业教育。在以色列，一半以上的农民达到了高中和大学以上文化程度，其中又有一半是硕士和博士。通过培养有文化、懂技术、会经营的高素质农民群体，为农业现代化提供智力支撑，这是增强农业综合实力和竞争力的一条基本经验。（1）强化政府投入支持。英国对农业教育相当重视，19851986年度英国教育经费总额为127.8亿英镑，而用于农村三级学校的办学经费就高达76.2亿英镑，占经费总额的近60%。荷兰农业部对科学知识传播的投入占其全部预算的40%。丹麦政府通过财政补助或由政府保证的特别低息贷款等政策，支持获得绿色证书的青年农民购买农场。（2）建立灵活多样的办学机制。瑞士农业

28、教育相当发达，包括高等教育、专业职业技术教育和对农民的实用技术培训3个层次，分别由不同的机构负责。高等教育重视基础理论，农业职业学校则偏重于实际操作。欧洲著名的农业强国丹麦，历来对农民的教育和培训都比较重视。办学形式灵活多样，农校大部分由农民联合会、家庭与农民协会等农民团体创办，性质上属私立，但70左右的学校可获得政府按学员数给予的办学经费补助。美国充分发挥市场作用，坚持政府与社会合作办学。政府一般负责编印培训资料，具体培训大多委托给社会教育机构组织开展。（3）注重教育实效。一是加强教育评估与监控。美国、英国、瑞士、丹麦、荷兰、澳大利亚等国家，一方面加大政府政策支持和资金投入力度，另一方面通过

29、引入第三方、接受社会监督等方式对教育质量进行认真、严格的评估和监控，同时又对套取国家资金、教育流于形式等不诚信和违反法律规定的行为进行实实在在的严厉处罚。政府投入、评估监督和违法处罚并举是确保农业教育质量必不可少的条件之一。二是注重课程实用性。在瑞士，生产中需要的技能学校都教，而且特别实用，所学知识和技能在实践中直接应用。美国在对农民的培训项目上，除了专业知识、技术和技能之外，还特别注重商业决策、管理运营、拓展市场等能力的培养和提升。丹麦强化对农民的再教育培训，形成了农民自愿结成小组互学互帮的良好氛围。三是实行严格的教育认证制度。瑞士政府对农场主教育水平的要求相当严格，规定经营农场者必须接受相

30、当于中等水平的教育并取得相关证书。丹麦严格资格认证制度，农业从业人员需要经过10年初等教育和5年农业学院教育后才能获得绿色证书。2.注重农业科技创新应用美国、加拿大、以色列、荷兰、新西兰、丹麦等农业强国，农业科技同其农业教育一样也比较发达，这主要得益于：一方面政府高度重视，不断加大财政投入力度；另一方面充分尊重人的主体作用，通过营造相对自由、宽松的发展环境，构建公平、公正的竞争和激励机制，极大地调动人的主观能动性和创新创造活力。尤其是韩国、荷兰、以色列等国家在农业自然条件不好甚或恶劣的情况下，农业也都取得了举世瞩目的发展成就，这其中农业科技发挥了较大作用，如以色列技术进步对农业增长的贡献率高达

31、96% 李丹.以色列农业发展道路及其对陕西农业发展的启示（硕士论文）。（1）建立多层次农业科科技投入机制。一是加强政府投入支持。以色列政府始终不遗余力地对农业科技创新进行大力支持, 农业研发投入占农业产值的3%。新西兰财政预算中直接用于科技的经费占18，科技经费中用于农业的占30，并且对于每个企业科研创新项目的投入政府均给予50的补贴。荷兰政府每年对农业科研、推广和教育的投入经费约为30多亿荷兰盾,用于农业研究的经费占国家农业预算的25%左右 詹吉英,顾孟迪,李干琼.发达国家农业科技发展比较研究及对我国的启示J.安徽农业科学, 2005 (11).。二是构建多层次投入机制。美国建立了政府与市场

32、互为补充的农业科技研发推广投入机制，农业科研经费主要来自联邦政府、州政府和私人（公司），目前私人（公司）的农业科研投入已超过政府投入；而推广经费仍主要由政府负担，联邦政府安排29%，州政府配套47%，县政府和私人企业负担24%。澳大利亚每个州和相关大学都设有农业科研和推广机构，农业科研经费由州政府承担50，联邦政府承担26，高等院校和商业企业分别承担14和10。（2）发挥农民科技创新主体作用。加拿大政府开展的一些农业项目经常会让合作社参与。丹麦的农民经常参与教育和研究部门的合作开发工作，这些合作可以使农民和研究员之间产生良性互动，从而更有利于研发任务的开展。（再关注一下荷兰的）。以色列的农民既

33、具有良好的教育背景，同时也具有很强的自主创新意识。“机器农民”系统和“有机农业”概念就出自于以色列农民之手。（3）发挥市场机制在农业科技研发推广方面的作用。新西兰通过市场化改革手段，使农业科研机构与农业部脱离行政隶属关系，进行公司化运作；研究经费通过竞争方式向研究科技基金会申请，进一步释放民间的农业科技创新活力。美国、英国、加拿大、日本、荷兰等国家，在农业科技研发和推广应用方面均不同程度上建立起政府与市场相结合机制。农业技术研发方面，政府与私人机构（公司）的侧重点有所不同，私人机构（公司）偏重于市场潜力较大、经济效益明显的应用性研究，而政府主要投向经济效益差而关系到未来农业科技发展的基础性研究

34、。农业技术推广方面，市场化的倾向已成为一种趋势。因为，市场的效率相对更高。荷兰从20世纪70年代起，农业科技推广体系的私有化程度不断提高。（七）创新农村金融，缓解资金瓶颈金融是现代经济的核心，资金是经济运行的血脉。农村经济的发展、新型农业经营主体的壮大，同样离不开金融的支持。发达国家和地区都比较重视农村金融体系的构建，通过经济、法律等手段，不断优化农村金融环境，降低农民融资成本和农业生产风险。一是设立农业信贷机构。美国将全国划分为12个农业信贷区，每个区设有一个农业信贷委员会，并结合本区具体情况制定适应当地农业生产需求的信贷政策。农业信贷委员会是一个为农户、农场主和合作社提供贷款的私营机构。二

35、是实施低利率信贷政策。如美国政府通过提供信贷担保支持农户、农场主申请农业贷款，贷款期限短则15年，长者可达40年，利率都比较低。为支持土地流转，日本对购买耕地、放牧地、宜林地及农业设施用地的大农户给予长期低息贷款或无息贷款；法国对购进土地的大农场给予无息或低息贷款。三是允许农产品抵押替代贷款。在美国，农作物收获之后如果价格偏低，农民可以用农产品进行抵押而不用偿还贷款。四是推行农业保险。尽管发达国家和地区的农业保险运作模式不尽相同，但是基本上都构建起了相对完善的农业保险体系和机制。以美国为例，通过农户保费补贴、农作物保险承担机构业务费用补贴、联邦农作物保险公司再保险、农业保险免税、地方保费补贴激

36、励等政策措施，不断提高农业保险吸引力，支持农业保险业务发展壮大。二、对我国的借鉴和有关建议在借鉴发达国家和地区经验的基础上，结合我国实际，提出以下建议：（一）坚持立法执法并重，营造公平发展环境法治与市场经济紧密相连。立法是公平的基础，执法是公平的保障。首先，从立法角度来看。据不完全统计，目前我国关于农业方面的法律法规有97部 中华人民共和国现有关农业的法律有几部?XiwA_lBKun29uE7UbmHIeHVgDNoxrm5RuVo-9SmJvzsYbA1CT1cTyI8nSx3DKJvxej6z7PNaErbSa4cEEh5C.，其中农业法、农民专业合作社法等法律类10部，基本农田保护条例、

37、农民专业合作社登记管理条例等行政法规类15部，农民专业合作社示范章程、农村土地承包经营权流转管理办法等部门规章类72部。从数量和涉及面上讲，我国农业有关的法律法规已成一定体系，但是与发达国家和地区相比，与农业未来的发展需求相比仍有较大差距。譬如，我国的农业保险和土地流转都正处在探索阶段，相应的管理制度还不健全，法律效力层次也不够高。农业保险通过条例形式加以规范，而与土地流转相关的规定是农村土地承包经营权流转管理办法，还处在部门规章较低的层次上。其次，从执法角度来看。“权大于法”、“情大于法”、有法不依、违法不究、执法不严的现象还时有发生，甚至还有执法犯法者。“法律的生命力在于实施，法律的权威也

38、在于实施”。法律立而不行，是为大忌。不行则不信，不信则无威，国将无立国之本，民将无立信之基。因此，为新型农业经营主体营造公平的发展环境，必须坚持立法与执法并重。（二）坚持市场政府互补，激发创新发展活力让市场机制与政府手段在其各自适合的领域内发挥作用，相互补合，是市场经济国家通行的做法。即便如此，在农业发展方面，市场经济条件下也存在谁主导的问题。大多数国家是以市场调节为主导，只有法国等少数国家以政府管理为主导。从国际视野来看，市场主导型具有普遍意义，政府主导型有其特殊性。政府主导型国家不仅有其历史、人文、政治等因素，而且大多属于疆域相对较小、人口相对较少的国度，从管理幅度和管理效率上来讲也容易达

39、到。反观我国，尽管也具有政府主导的历史、文化、观念和政治基础，但是我国幅员辽阔、人口众多、情况复杂。仅从人口数量来看，就不在一个量级上，管理技术和难度也就不可同日而语。更何况，诺大一个国家在日新月异的新时代和复杂多变的现代经济社会背景下，采取市场主导模式应该是我国相对优化的一个选择，也更容易充分调动各方积极性，从而更好地激发社会创新创造和发展活力。另外一个特例也值得关注和分析。以色列是国际上少有的在坚持公有集体制前提下成功实现农民合作 具有公有制集体性质的基布兹和具有集体合作性质的莫沙夫。的国家。以色列模式之所以能够成功，主要是因为在以色列建国之前，犹太定居者面临着恶劣的政治、经济、社会和自然

40、环境，走集体合作之路是最现实、也是最优的选择。可见，以色列有其特殊的地缘、政治、历史、民族和文化背景，不具有普遍性、代表性与可复制性。尽管已时过境迁，但是历史铸造的民族精神和传统却能在一个较长的时期内延续下去。而且一个不容忽视的事实是，以色列的所有制结构正在悄然地发生着变化，已有近23的基布兹实行了不同程度的私有化 。我国20世纪50年代集体公社的探索失败这一历史事实，也许可以从一个侧面来印证以色列的集体合作经验不一定能在中国大地上开花结果，而市场模式应该更适合于中国国情。在市场经济体制下，政府所应做的主要是立足于弥补市场失灵，通过扮演公平裁判员、市场调控员、社会管理员和公共服务员的角色，履行

41、政府调节、监督、管理和服务职能。一是大力促进法治国家和法治社会建设，进一步强化法律的立法、修订、完善和执行，真正做到有法可依、有法必依、违法必究，为各类新型农业经营主体健康发展提供公平的法律制度保障。二是着力加强政府自身建设，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，铸造守法、诚信、高效、廉洁政府，为各项规章制度的贯彻落实提供执行保障。三是加快建立对政府的社会监督机制，进一步创新社会监督形式，扩大社会监督范围，完善社会监督手段，通过强化社会监督倒逼政府效能提升。四是主要借助税收、补贴、利率、保险等经济工具以及土地政策和法律手段，发挥对新型农业经营主体的调控和引导作用，但以对市场不产生扭曲或过度扭曲为前

42、提。五是切实加快政府职能转变，进一步强化政府的社会管理、监督和公共服务职能，尤其要加强对农产品质量、食品安全、资金安全的监督检查，加大对突破社会道德和诚信底线等丑恶现象的打击力度，加快推进城乡基本公共服务均等化。六是打破制约民间社会团体发展的制度藩篱，变行政审批制为行政监督制，取消社团组织的行政依附关系，促进协会、学会和农民合作组织等民间社团组织繁荣发展，充分发挥其市场和政府都不可替代的作用，进一步激发民间创造动力和社会发展活力。（三）坚持科学民主决策，确保政策连续稳定科学民主决策是确保政策制定科学合理、执行稳定连续的前提条件。首先，探索建立政策社会征询机制。研究制定政策要群力群策，不仅在牵头

43、单位相关部门之间以及相关单位之间征求意见，而且还要通过征询专家建议、向社会征求意见等形式，以期使政策更加合理、科学。政策研究阶段一定要采取严谨审慎的态度，经过广泛征询、风险评估、科学论证，避免“屁股决定脑袋”，急功近利。政策一旦正式确定下来，就要不折不扣地严格执行。不能制定时“几个秀才闭门造车”，执行时又“朝令夕改”或“缝缝补补”，草草率率，视同儿戏。1972年，新加坡为了确定是发展地面公交还是发展地铁交通，并没有按照长官意志急下定论，而是按照经济理性原则，经过长达9年、先后9次大规模论证并耗资1300万新元后，才最终选取以轨道交通为主、地面交通为辅的公共交通建设方案。实践证明，这一方案是科学

44、合理的。对经过实践行之有效而又适宜固定下来的，就可以通过法律形式加以明确，确保政策的稳定性和连续性。其次，探索构建“大政研”格局。按照一惯做法，专门成立一个政策研究部门（机构）后，然后就将所有的政策研究任务统统塞给了这一部门（机构），加之政策研究工作枯燥、清贫、劳心，对大多数人或做具体业务工作的同志没有太大吸引力，很容易导致政策研究与具体业务两张皮、结合不紧密的问题，要么政策研究人员没干过具体业务而对其形不成感性认识和亲身体验，很难进行深度挖掘并提出切合实际的有效建议，要么做具体业务的不愿意或不会做政策研究。解决这一问题，一方面通过提高政治或物质待遇、加快人员流动选拔等措施，引导既懂政策业务又

45、具有一定研究能力的年轻人进入政策研究部门或队伍。另一方面，进一步理顺政策研究管理和执行体制，将政策研究职能遍布在各单位、各部门和各岗位，由政策研究部门（机构）进行总把关、总协调，各业务口负责本业务范围内的研究任务；如果是跨部门或单位的综合业务，由政研部门（机构）负责协调；如果业务口政策研究力量不足，可以通过考试录用、培训、交流等途径进行充实，构建起“政策研究部门（机构）总负责、各个业务口专业负责”相互分工协作的“大政研”格局。（四）坚持大工业化思维，促进农业增产增效农业与工业相互渗透、相互融合正悄然发生，农业与工业的界限将会变得越来越模糊。根据事物发展规律，农业与工业在未来的某一时点归于一统也

46、未尝不可，或者说将来不再有传统概念上的农业与工业的明确分别了。因此，将农业也纳入到工业化的范畴中就成顺理成章之事，这就是“大工业化”思维。于是，工业就可以划分为“农业型”工业和“非农型”工业，相应地也就有了“农业型”工业化和“非农型”工业化。著名经济学家张培刚在20世纪40年代提出的“工业化包括农业及工业两方面生产的现代化和机械化 张培刚农业与工业化（中文本），第7071、236页华中工学院出版社，1984年第1版。”这一论断是“大工业化”的理论雏形。而从发达国家的实践情况来看，传统概念上的农业与工业渗透融合已向纵深发展，尽管目前还没有明确地提出农业与工业融合的“大工业化”这一概念，但是这一趋

47、势将会变得越来越清晰。根本上来讲，培育新型农业经营主体，或者说农业发展的核心问题是如何做到粮食安全与经济发展统筹兼顾，亦即在保证国家粮食安全的前提下提高农产品附加值和解决农产品出路问题，促进农业增产增效。农业型工业化是解决这一核心问题的重要途径。所谓农业型工业化 魏志甫农业型工业化战略初探基于中原经济区县域现状的分析财政研究，2011（12）。，就是通过农业生产资料生产、农业生产和农产品及其副产品精深加工的现代化以带动相关产业和技术发展，进而促进综合经济实力、技术水平和竞争能力提升的一种工业化模式；换另一种角度，也可以说是以传统概念上的农业为节点，以农产品及其副产品精深加工为核心，将与之相关的

48、上、中、下游产业的技术、工艺、机械、装备、设施，以及各种生产、经营、服务组织形式及其相关机制、制度和体系整合在一起的系统性概念。“农业型”相对“非农型”而言。较之农业工业化、农业产业化、农业现代化以及“围绕农业上工业、通过工业促农业”和“用工业的理念发展农业”等概念和提法，农业型工业化更为准确、全面，也更为清晰。农业型工业化是“大工业化”思维下的一个具有全局性的战略概念，是对农业与工业关系的系统性认识。其它几个概念都是仅就农业本身而言，属于对农业的产业经营方式或工业化、现代化改造，仍是将农业与工业区别开来的常规思维。农业产业化、农业工业化和农业现代化都是农业型工业化的一个子集。而且从某种意义上

49、来讲，农业型工业化或许会成为我国农业转型与经济发展的新亮点、新途径、新模式。从我国现实情况来看，也应该构建大工业化的战略模式，通过实施农业型工业化，推动农业转型和经济发展，（五）坚持投入绩效兼顾，强化教育科技支撑教育是发展现代农业的支撑，科技是发展现代农业的引擎。为保证农业教育和农业科技对农业发展真正发挥支撑和引擎作用，在重视政府投入的同时还需要兼顾产出绩效。一方面通过完善法律为加强监管提供制度依据，而且对违反法律和有关规定的实实在在地进行处罚；另一方面通过绩效评价手段加强对项目实施情况的了解和掌控。农业教育方面。除进一步加大政府投入外，还应该做到：一是加强农业教育立法。继续完善教育法和农业法，或在教育法和农业法的基础上再单独制定农业职业教育法，对农业职业教育主体、适用范围、经费、层次、认证、监管、处罚等方面进行明确和规范。二是强化农业科技推广应用教育。在加强农业高等教育从