《中国银监会行政处罚办法(2015年修订版)》解读

1、1中国银监会行政处罚办法（中国银监会行政处罚办法（20152015年修年修订版）订版）解读解读2主要内容一、一、办法办法的修订背景的修订背景二、二、办法办法的修订过程的修订过程三、三、办法办法修订的基本原则修订的基本原则四、四、办法办法修订的重点内容修订的重点内容五、贯彻执行五、贯彻执行办法办法的意见和建议的意见和建议3一、办法的修订背景4 （一）修订（一）修订办法办法是贯彻落实依法治国精神，全是贯彻落实依法治国精神，全面提升我会系统依法行政水平的需要面提升我会系统依法行政水平的需要 党中央和国务院近年来提出了：依法行政、职权法定、查处分离、权责统一、程序正当、诚实守信、高效便民等一系列依法行

2、政原则和精神。 十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定强调： 要坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为。 要强化对行政权力的制约和监督，尤其是要加强对政府内部权力的制约。5 要做到严格规范文明执法：要做到严格规范文明执法： 完善执法程序，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政检查等执法行为； 严格执行重大执法决定法制审核制度； 建立健全行政裁量权基准制度； 全面落实行政执法责任制。6 （二）修订（二）修订办法办法是适应银监会监管组织架构改是适应银监会监管组织架构改革，提高监管专业性和权威性的需要革，提高监管专业性和权威性的需要 2015年初，银监会对监管组织架

3、构进行了重大改革。其中很重要的一项改革内容： 按照现场检查与监管处罚相分离的思路，整合银监会现场检查力量，设立现场检查局，专门负责对违法行为进行调查、提出处罚建议，增强对违规经营行为和违法违规案件的查处力度；设立行政处罚委员会，负责审议处罚案件并作出处罚决定；在法规部设立行政处罚委员会办公室，负责审理行政处罚案件。 新的监管架构，强化了依法监管，突出了监管处罚的专业性，着眼于提升监管威慑力。 7 （三）修订（三）修订办法办法是解决当前行政处罚实践中是解决当前行政处罚实践中的突出问题，进一步规范处罚工作的需要的突出问题，进一步规范处罚工作的需要 近年来，我会系统监管力度不断加大，行政处罚工作逐步

4、走上正轨。8 但目前的处罚工作也存在不少突出问题突出问题：处罚不够主动，立案环节缺乏统一和明确的标准，存在“应立不立”、审计部门移交处理、发改部门“替代”执法处罚等现象，损害了监管的权威性和严肃性。处罚不到位、力度不够，“只罚机构、不罚个人”，以银行内部纪律处分代替行政处罚，处罚不能发挥应有的威慑作用。处罚不够规范，现场检查与行政处罚衔接不够，存在取证不规范以及简单地以现场检查取证作为行政处罚证据问题，易引发行政复议和行政诉讼风险。处罚职责分工不尽合理，难以发挥监管部门与法律部门各自的专业优势，影响处罚效率和质量。9 （四）修订（四）修订办法办法是总结推广良好实践的需要是总结推广良好实践的需要

5、 多年来，我会及各派出机构在查处银行业违法违规案件中创造了许多非常好的经验和做法，需要归纳和总结，吸收到办法中，便于在全系统范围内推广运用。10二、办法的修订过程 11 2014年5月，启动办法修订工作，主要经历三个阶段三个阶段： 第一阶段（第一阶段（20142014年年5 5月月-6-6月）月），在充分调研与论证的基础上完成了办法的修订初稿。 第二阶段（第二阶段（20142014年年7 7月月-12-12月）月），在我会系统内广泛征求意见 1.与部分银监局、银监分局座谈，听取意见。 2.与会机关监管部门、部分银监局法规处处长座谈和银监局分管法规的负责人座谈，听取意见。 3.向会机关监管部门和

6、各银监局征求三轮修改意见。 第三阶段（第三阶段（20142014年年1111月月-2015-2015年年3 3月）月），征求部分银行业金融机构和专家学者的意见。12 2015年3月初，完成了办法（修订稿）的最终起草工作。 4月2日主席办公会审议通过。 4月底通过中国政府法制信息网和银监会网站向社会公开征求意见。13三、办法修订的基本原则14 办法办法修订过程中，主要遵循了三项基本原则：修订过程中，主要遵循了三项基本原则： 加强顶层设计，践行现代法治精神和理念，借鉴吸收先进成熟的法治经验与做法，在与上位法、相关司法解释衔接的前提下，着力体现先进性、科学性和前瞻性。 立足行业实际，注重总结基层执法

7、实践经验，体现我会系统监管执法特色，确保办法的针对性、务实性和有效性。 加强自我约束，加大执法力度。对执法主体提出更高的要求，既要严格执法程序和时限，又要加大处罚的力度，突出“双罚”，强调办法实施的严格性、严肃性和严厉性。15四、办法修订的重点内容16（一）区分定性依据与量罚依据，明确规范性文件可以作（一）区分定性依据与量罚依据，明确规范性文件可以作为定性依据为定性依据（二）设立行政处罚委员会，建立查、审、决相分离的处（二）设立行政处罚委员会，建立查、审、决相分离的处罚机制罚机制 （三）实行（三）实行“双罚双罚”制，加大对违法责任人的惩戒力度制，加大对违法责任人的惩戒力度（四）明确异地实施违法

8、行为管辖主体，防止监管真空和（四）明确异地实施违法行为管辖主体，防止监管真空和监管重复监管重复（五）加强对立案环节的管理与监督，从源头上规范和推（五）加强对立案环节的管理与监督，从源头上规范和推进处罚工作进处罚工作17（六）严格和细化调查取证要求，强化程序和证据意识（六）严格和细化调查取证要求，强化程序和证据意识（七）调整重大行政处罚的标准，充分保障当事人的听证（七）调整重大行政处罚的标准，充分保障当事人的听证权利权利（八）建立行政处罚信息公开制度，提高处罚的透明度（八）建立行政处罚信息公开制度，提高处罚的透明度（九）建立处罚决定文书抄送制度，加强对被处罚责任人（九）建立处罚决定文书抄送制度，

9、加强对被处罚责任人的联合惩戒约束的联合惩戒约束（十）建立行政处罚工作时限制度，提高处罚工作效率（十）建立行政处罚工作时限制度，提高处罚工作效率（十一）其他修改内容（十一）其他修改内容18新旧办法框架结构对比图旧旧办法办法（7章49条）新新办法办法（11章97条）第一章第一章 总则第二章第二章 管辖和适用第三章第三章 立案、调查、取证和审查第四章第四章 听证第五章第五章 决定与执行第六章第六章 法律责任第七章第七章 附则 第一章第一章 总则第二章第二章 管辖第三章第三章 立案第四章第四章 调查第五章第五章 取证第六章第六章 审理第七章第七章 审议第八章第八章 听证第九章第九章 决定与执行第十章第

10、十章 法律责任第十一章第十一章 附则19 （一）区分定性依据与量罚依据，明确规范性文件可以作（一）区分定性依据与量罚依据，明确规范性文件可以作为定性依据为定性依据 旧办法没有将处罚依据区分为定性依据定性依据与量罚依据量罚依据，实践中大量违反规范性文件的违规行为无法予以行政处罚，影响银行监管的权威性。 规范性文件是我会系统监管执法的重要依据之一，将具有普遍约束力的规范性文件作为违法行为的定性依据，已为行政执法和司法实践普遍认同。旧旧办法办法第3条新新办法办法第4条 银监会及其派出机构实施行政处罚以法律、行政法规和规章为依据。规章以下的规范性文件不得设定行政处罚，不得作为行政处罚的依据。违法、违规

11、行为的认定应当以法律、行政法规、规章和规范性文件为依据。20 工作中需要注意：工作中需要注意：规范性文件可以作为认定违法行为的依据，但不得作为违法行为的量罚依据，量罚依据必须是法律、行政法规和规章。定性所适用的“规范性文件”，原则上是银监会层面制定下发的规范性文件。派出机构制定下发的一般不得作为定性依据。21（二）设立行政处罚委员会，建立查、审、决相分离的（二）设立行政处罚委员会，建立查、审、决相分离的处罚机制处罚机制 新旧办法关于处罚职责分工对比图 旧旧办法办法 新新办法办法 监管部门监管部门主要职责主要职责 立案、调查取证；提出处罚意见；制作、送达处罚文书；执行处罚；立卷存档；立案、调查取

12、证；提出处罚建议；销案；法律部门法律部门（处罚办）（处罚办）主要职责主要职责 审查处罚意见的合法性、适当性；组织听证；审理案件；组织听证；组织行政处罚委员会审议会议；制作、送达处罚文书；监督处罚的执行；立卷存档；行政处罚行政处罚的决定权的决定权 一般处罚，由单位负责人决定；重大处罚，由主席会议（局长会议）决定；所有处罚案件均由行政处罚委员会审议并决定。221.1.行政处罚委员会（处罚委）行政处罚委员会（处罚委）（1 1）职能定位：）职能定位：是审议决策决策机构。不是议事咨询机构。（2 2）人员组成：）人员组成： 会机关处罚委由主任委员、副主任委员、委员和专职委员组成。 设主任委员1人，由银监会

13、副主席担任；副主任委员1人，由银监会办公厅主要负责人担任；各机构监管部门和法规部主任为委员。专职委员根据工作需要适时设立。 会机关在今年5月成立了处罚委员会，人员组成有其特殊性。各银监局不必完全按照会机关的做法，而应当参照会机关设立处罚委的原则精神，结合各自实际设立。 23 （3 3）议事规则：）议事规则：以审议会议形式开展工作。 审议的内容。以处罚办提出的审理报告为基础对案件进行审议。审议内容主要有6个方面： 处罚程序是否合法 违法事实是否清楚、证据是否确凿 违法责任认定是否适当 违法行为定性是否准确 适用量罚依据是否正确 处罚种类与幅度是否适当 24 审议的程序。 基本程序：监管部门汇报调

14、查情况处罚办汇报审理情况各委员对审理报告发表意见对处罚意见投票表决主持人当场宣布投票结果。 会议一般由主任委员主持。主任委员因故不能履职的，可以由副主任委员代为履职。 决策的规则。 实行“双多数”原则。即每次参加审议会议的委员不得少于全体委员的2/3，作出处罚决定应当获得处罚委全体委员1/2以上同意。 各委员必须亲自参会审议、现场实名投票，不能委托他人代为参会、代为投票。投票只有赞成票和反对票。 25 2. 2.行政处罚委员会办公室（处罚办）行政处罚委员会办公室（处罚办） 处罚办设在法律部门，是处罚委的日常办事机构，主任由法律部门主要负责人兼任。未设立处罚办的，由法律部门履行其职责。 （1 1

15、）“审查审查”变变“审理审理” 调查和审理是两项性质不同的工作，专业要求差别较大。调查主要是解决违法事实认定的问题，对会计、金融以及监管经验等方面有着较高的要求。审理主要是解决法律定性和法律适用问题，对法律专业要求较高。 通过职责分工调整，既可以提升监管部门发现问题的能力，又能发挥法律部门专业优势，统一执法尺度，合理配置监管资源。 26（2 2）审理的内容）审理的内容审理应当以调查报告为基础。主要包括10个方面内容：是否有管辖权调查取证程序是否合法是否超过处罚时效违法事实是否清楚、证据是否确凿违法行为定性是否准确适用量罚依据是否正确当事人的陈述申辩是否应予以采纳直接负责的董（理）事、高管和其他

16、直接责任人的违法事实及责任认定是否准确是否有从轻、减轻或不予处罚的情节处罚种类与幅度的建议是否适当 27 （3 3）审理后的处理措施）审理后的处理措施 提请监管部门作书面说明或退回补充调查： 违法事实不清 证据不足或不符合要求 有关人员责任认定不清 调查取证程序违法 经补充调查后仍无法取得充分证据证明违法事实的，监管部门应当作销案处理。 28 直接调整或变更监管部门的意见和建议： 违法行为定性不准确； 适用量罚依据错误； 处罚建议幅度或种类明显不当。 认为应当予以行政处罚的，制作审理报告，提请处罚委审议。 29 （三）实行（三）实行“双罚双罚”制，加大对违法责任人的惩戒力度制，加大对违法责任人

17、的惩戒力度 旧办法规定，在对银行进行处罚的同时，应当责令银行对高管等违法责任人进行纪律处分。没有明确提出“双罚”要求。 对违法违规个人责任的认定和追究，既是银监法的规定，也是严格执法的要求。“只罚机构，不罚个人”在处罚实践中长期普遍存在，既损害监管的权威性和公信力，也助长银行业违规行为。 纪律处分与行政处罚是两种不同的法律责任，不少监管部门误将责令给予纪律处分视为行政处罚，忽略或放松对个人的行政处罚，存在以纪律处分代替行政处罚的错误倾向。 30 新办法突出强调“双罚”，明确规定在对银行实施行政处罚时，要对违法违规责任人追究法律责任，区别不同情形区别不同情形对责任人予以行政处罚。 工作中需要注意

18、工作中需要注意：“双罚”并不是要求“一刀切”，一律要处罚责任人或对所有责任人都进行处罚，而是要实事求是，综合考虑责任人的违法事实、情节、履职情况等因素作出决定。 31（四）明确异地实施违法行为管辖主体，防止监管真空和（四）明确异地实施违法行为管辖主体，防止监管真空和监管重复监管重复 对跨区域经营的银行异地实施的违法行为，旧办法没有明确管辖主体。 按照既要符合行政处罚法的管辖原则，又能体现我会系统属地监管的特殊体制，新办法规定，银行异地实施违法行为，由违法行为发生地的监管机构管辖。 在具体查处工作中，在具体查处工作中，两个监管机构要加强沟通和配合。新办法规定，行为发生地的监管机构应当及时将违法行

19、为告知行为实施主体所在地的监管机构。所在地的监管机构应当协助、配合做好调查工作。32 （五）加强对立案环节的管理与监督，从源头上规范和推（五）加强对立案环节的管理与监督，从源头上规范和推进处罚工作进处罚工作 旧办法对立案的规定较为原则、简单，缺乏明确标准和有效监督，存在“应立不立”现象。新办法单设一章，对立案标准、立案责任、销案程序、立案监督等方面作了全面规范。 通过“立案”程序，明确和规范执法的期限，有利于督促监管部门积极履职。 通过“立案”程序，便于明确和固定调查人员及其职责，防止推诿。 通过“立案”程序，加强对调查活动的监督。 建立不立案说明理由制度，可以防止执法人员滥用裁量权，推进公平

20、公正执法。 33 （六）严格和细化调查取证要求，强化程序和证据意识（六）严格和细化调查取证要求，强化程序和证据意识 旧办法对调查取证行为规定过于原则，难以适应今后依法监管的要求。新办法单设两章分别对调查、取证做了全面、细致规定。 34 1. 1.调查工作调查工作 （1 1）明确了调查的期限。立案之日起90日内完成调查工作。需要延期的，应报处罚委主任批准。 （2 2）建立派出机构之间的协查制度。协助调查机构收到协助调查函之日起30日内完成调查。需要延期的（不得超过30日），应告知被协助机构。 （3 3）落实“双罚”制，突出对个人的调查。调查银行违法行为的同时，应当对直接负责的董事、高管和其它责任

21、人的违法行为及其责任一并进行调查认定。 （4 4）细化调查报告的内容。包括案件来源、当事人基本情况、处罚时效情况等10个方面的内容，较旧办法增加了7个。35 2.2.取证工作取证工作 旧办法未对取证作出规定。新办法对我会系统执法中常见的证据种类、取证要求、标准等加以规范。 （1 1）强调现场检查取证程序与行政处罚调查程序的衔接。立案前核查或现场检查过程中依法取得的证据材料，符合处罚证据要求的可以作为认定违法事实的证据。违反取证程序或不符合处罚证据要求的，不得作为认定违法事实的证据。当事人对现查检查事实确认书记载的违法事实予以确认的，视为自认，可以直接作为处罚证据使用，无需另行取证。36 （2

22、2）强调要全面取证。不仅要收集当事人有无违法行为的证据，还要收集违法行为情节轻重的证据。 （3 3）确认其他执法部门证据的转化与承认规则。对司法机关或其他行政执法机关保存、公布、移送的证据材料，经审查认定其真实合法性后，可以作为我会系统行政处罚的证据。37（七）调整重大行政处罚的标准，充分保障当事人的听证权利（七）调整重大行政处罚的标准，充分保障当事人的听证权利新旧办法关于“重大处罚”标准对比图旧旧办法办法 新新办法办法 机构机构罚款罚款银监会作出的200万元以上罚款。银监局作出的100万元以上罚款。银监分局作出的50万元以上罚款 。银监会作出的500万元以上罚款。银监局作出的100万元以上罚

23、款。银监分局作出的50万元以上罚款。个人个人罚款罚款银监会、银监局、分局作出的10万元以上罚款 。银监会作出的50万元以上罚款。银监局作出的30万元以上罚款。银监分局作出的10万元以上罚款。未作规定 银监会作出的没收500万元以上违法所得。银监局作出的没收100万元以上违法所得。银监分局作出的没收50万元以上违法所得。责令停业整顿责令停业整顿吊销金融许可证 吊销金融许可证 取消董事、高管任职资格5年以上 直至终身取消董事、高管任职资格未作规定 禁止从事银行业工作 38 1.1.将将“没收较大数额的违法所得没收较大数额的违法所得”增列为重大处罚：增列为重大处罚： 银监会作出没收500万元以上、银

24、监局作出没收100万元以上、银监分局作出没收50万元以上的违法所得。 2.2.将将“禁止从业禁止从业”增列为重大处罚：增列为重大处罚： 禁止从事银行业工作在性质上与取消任职资格相同，但在严厉程度上要超过取消任职资格。 “禁止从业”是指“被处罚责任人不得参与、从事银行业金融机构经营管理与业务等相关活动，不得与银行业金融机构发生劳动或劳务关系”。 39 3. 3.提高提高“罚款罚款”类重大处罚的金额标准：类重大处罚的金额标准： 对银行或其他单位的罚款。旧办法规定，银监会作出200万元以上的罚款属于重大处罚，新办法则将该标准提高到500万元以上。旧办法规定的银监局作出100万元以上、银监分局作出50

25、万元以上的罚款属于重大处罚，新办法则维持不变。 对个人的罚款。旧办法规定，银监会、银监局、银监分局作出10万元以上的罚款属于重大处罚。新办法则根据监管主体级别作了区分，即银监会作出50万元以上、银监局作出30万元以上、银监分局作出10万元以上的罚款属于重大处罚。 4.4.删除删除“资格资格”类重大处罚的年限要求：类重大处罚的年限要求： 无论取消资格或禁止从业多少年，均为重大处罚。 40 （八）建立行政处罚信息公开制度，提高处罚的透明度（八）建立行政处罚信息公开制度，提高处罚的透明度 旧办法未对行政处罚信息公开作出规定。 新办法规定银监会及其派出机构应当在其官方网站上公开行政处罚有关信息。 有利

26、于主动接受社会公众监督； 可以警示威慑违法当事人，引导和推动依法合规经营，维护公平竞争的银行业秩序。 考虑到银行业的公共性、敏感性和现阶段我会系统执法水平，处罚信息要采取循序渐进、审慎公开的做法。41 （九）建立处罚决定文书抄送制度，加强对被处罚责任人的联合惩戒（九）建立处罚决定文书抄送制度，加强对被处罚责任人的联合惩戒约束约束 行政处罚法没有对处罚决定书的抄送作出明确要求，旧办法也没有作出规定。 新办法规定： 作出取消高管任职资格处罚的，应将处罚决定书抄送核准其任职资格的监管机构和其所属（即具有人事管理权）的银行。 作出禁止从业处罚的，应将处罚决定书抄送该被处罚人所属（即具有人事管理权）的银行。 加强对高管的持续监管、联动监管。便于银行协助、配合做好执行工作。推动银行在日常经营活动中重视和加强对高管的管理。防止被处罚人在银行业间“带病”提拔、流动。42 （十）建立行政处罚工作时限制度，提高处罚工作效率（十）建立行政处罚工作时限制度，提高处罚工作效率 旧办法对行政处罚立案、调查、审理等主要环节的工作时限没有明确规定，行政处罚法也没有相应规定，导致处罚实践中无法杜绝拖延、