城乡统一土地市场构建研究

1、城乡统一土地市场构建研究引言 我国土地市场拥有典型的二元化特征，城市土地用于经济建设，农村土地用于农用，二者不能自由流转。伴随工业化和城镇化的推进，统筹城乡发展已经成为关乎人民福祉的改革工程。现行的土地管理体制割裂城乡土地市场，一方面存在土地资源利用率低下、粗放，另一方面使农民的土地财产权益得不到合法合理保障，使得社会效率和公平双双受损。我国经济与社会发展的必然方向之一是城乡发展一体化，这其中城乡统一的市场机制则是必由之路。土地作为市场经济中重要要素，科学合理配置下将对我国国民经济发展产生深远的影响。当今社会，市场配置土地资源已经成为了城市化、工业化的必然选择和要求。城乡土地二化引发的“土地财

2、政”收益分配不公等问题已经越发影响到社会的可持续和谐发展，所以研究和探索新的土地管理体制具有重要意义。创建统一的建设用地市场是完善社会主义市场经济的必然要求。市场经济要求资源配置物尽其用，在宏观调控的指引下，实现资源利用的最优化。推进城乡土地一体化改革，达成两种建设用地的“同地同价，同地同权”，是对土地生产要素的最优管理和利用。建立统一的建设用地市场有助于打破城乡二元结构，促进城市反哺农村，工业反哺农业，推动社会的全面协调可持续发展，保障农民利益，减少社会矛盾，维护社会稳定，更好的解决“三农”问题，为实现中国梦打下坚实基础。建立统一的建设用地市场有利于推进我国公法与私法的分立。当前我国建设用地

3、流转制度旨在通过加强土地用途分类管制，来保证公权力对土地的使用形式和规模的控制。在物权法分类中，建设用地使用权属于用益物权，但是规范它的法律却主要是土地管理法等公法，相关的民事法律十分有限，而且存在很多公法的的指示条款，司法的平等保护功能没有得到落实。建立城乡统一建设用地市场，并配套相应法律法规，有利于加强私法权的地位。一、城乡二元建设用地土地市场结构分析（一）城乡建设用地市场的概念及特征1.建设用地概念土地管理法第4条规定，所谓建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地，工矿用地，能源、交通、水利、通信等基础设施用地，旅游用地，军事用地等。建设用地分为国有建设用地和农民

4、集体所有建设用地。建设用地性质不同，用途也不一样，可分为农业建设用地和非农业建设用地；按照不同土地权属和建设内容，又可以分为国家建设用地、乡（镇）建设用地、外商投资企业用地和其他建设用地。2.城市建设用地的概念及特点城市建设用地(国有城市建设用地),是从农村土地和集体转化为国有性质的建设用地。城市建设用地是城市用地分类中的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公共设施用地、绿地和特殊用地的总称。城市建设用地的有以下几个特征:第一，获得城市建设用地的前提是取得了土地征用的权利。土地所有权归属的分为国家所有和集体所有两种，单位和个人建设需要使用土地，若该地属于

5、集体所有的土地，首先必须经过征用变为国有，从农用地转为非农用建设用地。第二，城市建设用地的取得方式主要包括出让和划拨两种形式。出让是一种设权行为，国家作为土地所有权人，与土地使用者通过双方合意订立出让合同进行登记，在其土地所有权上为土地使用者创设一种用益物权，即建设用地使用权。城市建设用地出让形式采用双轨制：一是商业经营用地(主要是住宅、商业及写字楼物业)，通过“招、拍、挂”方式来出让；二是非经营性用地，例如工业、仓储、交通、教育等用地，依旧采用协议方式出让。3.农村集体建设用地概念及特点乡（镇）村建设用地即是农村建设用地，乡（镇）村建设用地多指的是乡村集体经济组织与村民个人集资或者投资，用来

6、进行各中非农业建设所使用的土地。主要用途有：乡（镇）村公益事业用地与公共设施用地，以及村民住的宅基地用地。农村集体建设用地包括三类：宅基地用地、公益性公共设施用地与经营性用地。其主要特点是,非国有土地;不包括农地;合法性的建设用地;建设用地的所有权是农民集体。（二）城乡建设用地土地市场二元结构的形成与发展从新中国成立到现在，我国的土地市场和土地法律制度跟随经济体制改革的步伐稳步前进，总体上经历了三个阶段，分别是初步形成阶段、发展阶段、继续发展阶段。1.土地市场和土地制度初步形成阶段（19491985）建国初期是建立新中国社会主义经济的基础时期，土地制度建设具有尤为重要的意义。这期间我国在不停探

7、索复合国情的土地管理制度，土地制度变化十分频繁，而且缺乏系统的土地法法律规定，对土地权利重视程度不够。1950年我国政府颁布了土地改革法、城市郊区土地改革条例，规定农民拥有土地所有权。国家依照宪法和法律，维护农民的土地所有权与生产资料所有权，在1954年宪法中也得到了明确规定。国家根本大法对农民土地所有权进行了确认和保护，使人民成为土地的主人。为更好更快地实现我国第一个“五年计划”，国家建设需要大量的建设用地，国家建设征用土地办法应运而生，我国土地征用制度也由此拉开了帷幕。为了维护国家的利益和公共利益，可以依照法律法对城乡土地进行征收征用。1956年6月高级农业生产合作社示范章程规定农民必须将

8、私有土地转为合作社集体所有，这意味着我们农民土地私有制的结束，农村土地集体所有制的开始。20世纪70年代末，中国迎来改革开放，土地承包经营运动在农村兴起，土地所有权仍然属于集体所有，但使用权包产到户，流转到农民自己手中。以后长期时间内，我国农村土地制度建设主要从延长承包期和促进土地使用流转两个方面入手。1982年，全国人大修改宪法，新修改的法律规定：我国土地所有制度分为两种，城市土地归国家所有，农村和城市郊区土地除了法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。这一国家根本大法的规定，标致着我国城乡二元土地市场结构的的确立。2.土地市场和土地制度的发展阶段（198

9、61998） 新中国第一部土地管理法颁布与实施，开创了土地法律制度的一个新纪元。这部法律明确规定了土地登记制度和城乡地政统一管理制度，以及建设土地管理制度等。1979年改革开放以后，土地资源逐步实行市场化配置改革。1988年的宪法修正案明确规定：土地使用权可以依照法律的规定进行流转。土地管理法第一次修改，同样也做出了国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让的规定。1990年国务院制定了城镇国有土地使用权和转让暂行条例，进一步对有偿使用制度进行了构建。之后，国家相继出台了房地产管理法，对房地产市场进行规范；颁布了基本农田保护条例，强化对耕地的保护力度。3.土地市场和土地制度的继续发展阶段（19

10、98年至今）20世纪80年代以来，保护耕地成了土地法律制度建设核心。土地市场二元化趋势十分明显，保护土地资源和经济发展，国家土地所有权与农民集体所有权、私人土地使用权之间的矛盾日益突出。1998年8月国家全面修订了土地管理法，随后颁布了土地管理实施条例，旨在通过立法来对土地用途加以管制，完善土地利用总体规划、保护基本农田。2002年，国土资源部发布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定，紧接着，2003年又发布协议出让国有土地使用权的规定，这些规章对土地市场化配置起到了重要作用。2007年物权法出台，在土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和矿业权等准用益物权方面做出了规定和改革。另外还对

11、土地征收补偿制度、不动产统一登记制度也都有所创新 王守智、吴春岐:土地法学，中国人民大学出版社，2011年版，第28页29页。2000年以后，我国财政体制实行中央和地方分开，土地财政成了地方政府发展经济，增加财政的重要手段。为了针对这一现象，2004年，国务院下发了深化改革土地管理的决定，全面加强土地管理、遏制土地市场的混乱。2007年党的十七届三中全会召开，会议提出完善土地承包经营权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，对土地承包经营权和流转加强管理，建立健全土地承包经营权市场。当前，党的十八届三中全会通过中共中央关于全面深化改革若干张重大问题的决定（以下简称决定）提出“建立城

12、乡统一的建设用地市场”实行集体土地与国有土体的“同等入市、同权同价”，标致着中国土地市场将迎来新的纪元。回顾我国土地市场管理体制和法律体系，我国在城市建设用地市场化进程中取得了显著成绩。但是仍然存在不足：土地市场制度改革的重心在城市土地市场，农村土地市场发展明显滞后于城市场。这导致的结果就是城乡土地市场的二元结构大大加剧；农村、农民的切身利益得不到保障。改革要想平稳，必须维护好广大农民的根本利益，要敢于把农村土地市场作为深化改革的侧重点。因此要针对现状，分析原因，找到实现城乡统一土地市场的路径，提高土地资源配置效率，统筹城乡发展。（三）城乡建设用地市场二元结构的弊端分析1.农民增收渠道狭窄、土

13、地权利受损土地资源是农民最为重要的财富，是农民生活与致富的基本生产资料。由于市场不健全，流转范围存在重大限制，我国广大农民难以在现行法律架构下获得土地的增值收入。土地市场由政府垄断，农民处于十分弱势的地位，在征地过程中不得已接受不公平的补偿，农民很难得到土地所带来的的市场增值收益，也不能把自己的土地经营使用权直接入市参与流转。农民土地权利受到损害有两大原因，土地征用制度与土地承包经营权不完整。征收后的土地，农民得不到土地非农化和城镇化产生的增值收益；土地承包经营权不完整，使得土地流转的范围和期限受到约束，农民很难把生产规模扩大，进而丧失了规模经济收益，也直接影响着农民的经济利益。土地征用带来的

14、问题在我国由来已久，亟待完善。“公共利益”的不明确使得政府为了地方财政收入，假借公共利益的名誉，大规模的征收土地，高价出售给开发商。在进行征地补偿时候，只是根据土地原本用途进行补偿，导致土地所有权的主体和使用权主体得不到土地入市的增值收益。农民地位的特殊性，使他们很难确保对征地的知情权、参与权和申辩权，往往在不知情的情况下就被侵害了权益。农村集体公共决策和协商机制不健全，给村干部等村委领导人员实施截留、侵占被征地农民的合法权益提供了便利。物权法明文规定征收集体所有的土地，应该依法满额支付土地补偿费、安置补助费、土地上的附着物和青田的补偿费等费用，农民获得的土地补偿仅与这些土地上农作物价值有关，

15、多数补偿只是土地农用价值的若干倍，远远低于作为商业用途时候的使用价值。对于土地使用所带来的增值部分享所引发的不公平成问题，已经成为社会不稳定的因素之一，当前实施的农村土地承包法，没有确立有效的机制来使农民集体权利不受侵犯，农民土地财产权益要得到很好的保护仍存在困难。2.土地财政、土地金融的依赖城市科学发展不能只依赖一个产业，这些年来，土地财政和土地金融越来越成为地方财政的主要来源。政府的各种非税收收入中，卖地收入已经成为中流砥柱。除了直接卖地，更有很多的地方政府采用抵押的方式，把土地抵押给金融街机构，进行抵押融资形成土地金融。这样做的结果不言而喻，负债经营的政府只能通过未来收益来还债。有数据曾

16、表明，当前中国社会，土地金融的规模在很大程度上已经超过了土地财政。城市的发展是需要大量的财政支持，但是盲目卖地带来的副作用是不能忽视的，各种强拆引起社会事件，已经足以引起我们的反思。土地财政的政治风险和经济风险，不是一时经济效益就可以掩盖的。土地资源的局限性和市民法律意识的增强都给土地财政带来了难题，使得土地财政陷入了困境。3.土地资源配置不合理、浪费严重 土地资源是有限的，各类用地的需求是在资源变化制约条件下的一种动态的配置过程，人口、资源、环境协调发展的基础上实现优化配置是其内在要求。保护耕地是我国一项基本国策，工业化和城镇化发展过程中用地需求的增加是必然的，农村土地特别城市边缘的土地，随

17、着城市化的发展而越来越多的受到政府和开发商的重视。在农地被征收过程中，农村土地价值随着土地用途的改变而成倍增加，因而出现农地被低价出租、转让或出让用于非农建设，这其中存在很多优质耕地，为了发展经济和地方财政，这种现象越来越普遍。由于土地市场存在一定的隐蔽性，政府相关职能部门无法及时有效地来监管和治理这些问题，由此造成耕地资源浪费严重的现象。政府低成本的征地，仅仅根据征用地的用途、根地年均产值来确立补偿标准，一方面使得农民利益受损，另一方，低成本投入高回报的“土地财政”驱使地方政府更为盲目扩张建设用地。4.农村土地市场不规范、小产权房盛行 我国农村土地的流转具有自发性、隐秘性、零散性，土地流转的

18、规模小的特点。近几年来，小产权房问变得尤为突出，据统计，早在 2007 年，我国的“小产权”建设总面积就已达到全国村镇房屋建筑面积的 20%以上， 其发展势头是十分迅猛的武建东:小产权房是改革的历史欠账载于中国改革，.2008.3。小产权房开发者，为了经济利益，忽略了基本农田的重要性，不加以制止的话，很可能危及到我国18亿亩耕地红线。 小产权房之所以称之为小产权，是因为与合法的商品房相比，它们是没有国家房产管理部门颁发的产权证书，这就存在着交易风险隐患：当“小产权”房所占用的集体土地被国家因公共利益需要而征收或征用时，征地补偿所有权归集体所有，那么购房者的利益就会得不到保护，买卖双方也会因房屋

19、补偿发生合同纠纷。小产权房屋，可以缓解当前住房紧缺的问题，但是，由于不受政府的城市规划安排，缺乏监督和管理，税收得不到保障。从宏观的角度来看小产权房问题，它的存在，同时也会破坏房地产市场的稳定。二、城乡二元建设用地市场制度和城乡统一建设用地市场制度的立法价值分析 (一)城乡二元建设用地市场制度的立法价值分析分析立法目标，最权威的根据莫过于立法理由书 米健：附个立法理由书如何从德国学者对我国物权法草案的意见谈起，法制晚报2005年8月24日11版。土地管理法和物权法两部法律确立当前土地市场体系，分析这两部法律可以看出现行制度的蕴含的立法目标。土地管理法强调：“突出切实保护耕地；严格建设用地的审批

20、管理；控制城市建设用地规模，加强农村集体土地管理；通过土地用途管制，加强对农用地，特别是对耕地的保护。”物权法说明中也同样强调过，人口数量多、土地资源稀缺是我国的基本国情，必须实行最严格的土地管理制度以保护基本农田。当前，集体建设用地“直接入市”最常见的反对理由就是保护耕地。这也是二元土地市场所要保护的首要目标。城乡二元土地市场的立法价值还体现在集体建设用地的“社会保障”功能。2007年物权法说明这样写道：考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地是农民安身立命之本，因此放开土地使用权转让和抵押的条件尚不成熟。虽然农民外出务工可以提高经济收入，但是我国农村人口众多，农业收入仍然是农民最稳

21、定的收入来源，如果允许土地自由流转，那么农民的“铁饭碗”将不再稳定，基本生活保障会受到一定的影响。农民与农地的关系如鱼和水，维护彼此间稳定关系是二元土地市场又一立法目标。长期的农村支援城市建设，使得城市的发展迅速，但城市对农村的反哺才刚刚起步，农民长期以来都处于社会的弱势地位。土地具有农村社会保障的功能，如果允许其自由流转，将会危及农民的基本生活，影响社会稳定 梁慧星主编：物权法开襟农村宅基地之辩，法学评论2005年第4期。所以两部法律立法的价值取向是先给予特殊的保护，而不是强调平等的对待。因为担心农民失去土地，得不到稳定的输入来源，所以限制农民自由行使土地权利。这种立法精神贯彻于现行的二元土

22、地市场之中。（二）城乡统一建设用地市场立法价值分析城乡二元建设用地市场制度的立法目标是保护耕地、保障农民基本收入和对农民弱势地位的特殊照顾，这其中蕴含的立法价值是安全、稳定、和公平，这些法的价值是我们追求的基本价值，但法的基本价值不仅仅只有这些，如果只强调一元化的价值追求，忽略了法的价值多元化，社会秩序必定存在安全隐患。社会主义市场经济中，除了稳定、安全等法的价值，还应重视平等、自由、效率等基本价值。只有重视多方面的法的价值，建立起来的社会秩序才是科学的、平衡的。1.城乡统一建设用地市场，首先体现的是保护个体权益受计划经济的影响，我国经济建设过程中长期存在牺牲个体利益，保护集体利益的价值取向，

23、此次决定提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，“维护农民生产要素权益，”“增加农民财产性收入，”由此看来，集体土地不在是为保障农民生活的物质基础，而是作为可以为农民带来经营性收益的财产权利客体。这体现了，集体土地性质由保障性财产向经营性个人财产转变。2.城乡统一建设用地市场还表达了“平等”价值追求决定提出建立城乡统一的建设用地市场，集体土地与国有建设用地“同等入市、同权同价”从而“推进城乡要素平等交换”“平等使用”“让广大农民平等参与现代化进程” 孟俊红:“同地同权”的质疑，郑州大学学报（哲学社会科学版）2012年第4期。，这表明，我国社会的发展将打破城乡分

24、裂模式，统筹城乡，实现同类生产要素的权利平等。这些举措，突破了传统的“国有”“集体”之分，为权利的平等形式、平等收益提供了坚实的保障。3.效率优先，兼顾公平，城乡统一建设用地市场构建的价值所在以往单纯重视土地的规划和用途管制，忽略了土地资源的高效配置，造成诸多浪费。决定指出建立“要素自由流转、平等交换的现代市场体系”，“提高资源配置效率与公平性”，“缩小征地范围”，“减少政府对资源的直接配置”，说明政府主导的土地资源配置要让位于市场，这是深化改革的需要，更是完善中国特色社会主义市场经济的需要。但同时，决定也未放松对稳定、安全与公平的追求。建立我国统一建设用地市场的前提条件是符合规划和用途管制，

25、不能盲目追求效率，土地市场的改革影响巨大，所以要稳步推进，确保社会公平。这是建立城乡统一建设用地市场的重要前提。三、城乡统一建设用地市场的制度创新思路保证主体的平等性是构建统一建设用地市场的前提，加强土地市场交易主体的规范性具有基础性的作用；对征地制度进行改革是构建统一土地市场的一个重要突破口；土地流转市场的交易规范是构建城乡统一土地市场的关键，必须创建和完善相关的法律、法规和制度，对交易等行为加以约束；土地市场中介服务机构对土地市场的科学规范运行起到推动作用；建立城乡统一的建设用地市场的配套措施是平稳运行这套制度的重要保障。（一）建设用地统一市场的主体规范人格平等、意思自治、独立责任是法律对

26、市场交易主体的基本要求。打破当前体制下国有土地与集体土地的不平等待遇，建立统一的建设用地市场，这要求土地市场向农村集体平等开放，只要在规划许可的范围之内，不再经过征地程序，准许集体所有的建设用地直接进入市场。政府主导的土地规划不能作为土地资源配置的主要方式，而是以市场方式来配置集体建设用地。这样才能使农民直接享受到土地流转到市场上，升值带来的增值利益。这是整个建设统一市场体系的基础，更是开启这个市场的第一步。构建城乡统一的建设用地市场，应该保障集体组织的土地所有权和农民的成员权，使之作出真实的意思表示，参与到土地规划过程之中，自主决定土地的出让和收益分配。以往经验告诉我们，地方政府或者村干部对

27、建设用地交易和收益经常进行不合理甚至非法干预 郑彦妮、蒋涤非：公众参与城乡规划的实现路径、湖南大学学报（社会科学版）2013年第2期。要改变这一现状，就要切实地从加强村民的决策参与权入手。集体经济组织是理论上集体土地所有权的主体，但是，由于历史原因，集体经济组织既不是民法上的法人、合伙组织或者共有关系，缺乏清晰的产权治理结构 曹笑辉、曹克齐：告别“权利的平困”农村集体建设用地流转法律问题研究，法律出版社2012年。，所以，实践中，集体土地决策权通常有作为村民自治组织的村委会甚至村干部把持着，村民对集体建设用地的权利很难得到保障。从根本解决这个问题，应进行农村的机构改革，把村民自治组织和村集体经

28、济组织进行“政企分离”，前者职责是公共管理等非营利性工作，后者则是具有完全自主权利的经济组织，不受前者的干涉。机构分离出来后，还要保证内部的合理运转，可以参考公司法进行股份制改造，通过股份化改造赋予村民表决、收益和退出等权利。保证其能真正享有对集体财产的占有、使用与收益的权利。享有多大权利就要承担多大责任，在独立责任方面，经过股份化改造的集体经济组织可以承担相应的责任。这是集体建设用地使用权进行抵押等市场行为的前提。主体地位、权利的明晰，为土地市场交易安全性提供了强有力的保障。（二）改革土地征地制度地方政府出面以行政命令的形式把农村集体土地转化为国有建设用地，这样土地流转形式具有单向性，它是以

29、行政命令为基础、是违背市场机制的。当前集体土地转换作为国有建设用地的途径只能通过征地，这其中蕴藏大量经济利益和社会利益。行政职权滥用，打着公共利益需要的幌子大规模征地，给予农民少量的补偿，然后高价卖给开发商，这样的“土地财政“带来很大问题，必须打破这种模式。明确界定“公共利益”的范围及其具体项目，防止政府滥用。出于公共利益需要的事业或项目主要应包括：国防建设用地、水利建设项目、公共事业用地（包括医疗卫生用地，慈善、福利事业用地，教育用地）、政府机关用地、交通用地、经济适用房用地以及其他公益事业的用地等中国（海南）改革发展研究院.海南城乡一体化的体制机制与政策（咨询报告）2009.5版，第29页

30、32页。”改革征地制度是对农民的土地财产权的充分尊重的保护，规范的土地征收行为和土地征收范围是市场调节土地资源配置的前提条件。土地征收改革应该从“公平市场化价格”入手，借鉴发达国家的经验，让土地征收补偿价格建立在土地市场价格基础上，综合考虑土地对原所有权人的特殊价值、失去土地的直接和间接损失等因素，对农民进行充分、公平、合理的补偿。这种补偿既要关注到被征地农民的生存发展权，又要关注到农民的非经济损失，补偿标准和补偿的确定应在征收人和所有权人之间平等协商。遵循“公平、效率”的征地补偿原则，充分维护好失地农民的权益。（三）严格确保建设用地市场的规范化集体建设用地应比照国有土地使用权出让的相关法律规

31、定，通过招、拍、挂等公开竞价的方式，由市场决定土地使用权价格，最大限度地实现其市场价值。与此同时，决定提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价的前提是“符合规划。”所以，加强集体经营性建设用地利用规划与城乡规划及土地利用总体规划是非常必要的。进入市场的农村集体土地，必须是土地利用规划中的建设用地，政府通过土地利用总体规划和土地年度出让计划对供应量进行总量控制；进入土地市场的土地的价格同时要接受国家有关部门的调控和统一管理，避免竞相降价而冲击整个土地市场刘小玲：建立我国城乡一体的土地市场体系探索，载南方经济2005年第8期。农村集体经营性建设用地的出让、租

32、赁、入股的过程中，要严格遵循土地用途的管制的要求，严格把控耕地的非农化，严守18亿亩耕地红线。与此同时，还要落实耕地占补平衡制度，土地交易流转过程中，占用耕地后必须补充同量同质的耕地。确保建设用地市场的规范化，应建立和完善土地使用权流转市场的物权配套制度。土地一级市场指的是土地使用权出让市场，即所谓的土地所有者将从土地所有权中分离出来的土地使用权让渡给土地使用者。土地二级市场指的是出让土地使用权的转让或再转让，土地使用者之间因土地交易而产生的责、权、利的关系。转让、出租、抵押是土地二级市场的交易方式主。由于我国土地公有的特殊性， 土地一级市场与二级市场的具有很大差异。建立城乡统一建设用地市场，

33、不仅要强调一级市场的规范化，还要重视二级市场的制度改进。例如，流转登记制度、使用权出资制度、使用权抵押制度等，这些都关系二级市场的秩序。不动产登记、公司、合同以及担保法等法律法规也要根据上述制度的变更作出相应的修订。城乡统一建设用地市场中的权利救济对保障市场交易的规范化同样至关重要。有权利必有救济，是法治社会的要求。以往涉及集体土地权利诉讼，由于主体的不够规范化，导致村民、村干部、村委会、集体经济组织甚至是地方政府之间的关系复杂，很难理清他们之间的权益纠纷。建设了统一的建设用地市场，规范了行使集体的权利的主体集体经济组织，当在发生村委会或干部违反村民意志滥用“代表权”损害村民利益，与第三人交易，集体经济组织的成员可以行使类似“股东诉讼”的权利，请求法院撤销侵害行为