浙江大学公共政策学李老师政府规制

1、政府规制政府规制n【基础知识】【基础知识】 n 政府规制：公共部门依据法律法规，政府规制：公共部门依据法律法规，对企业和个人的行为直接施加影响的行对企业和个人的行为直接施加影响的行为。为。n 政府规制有经济性规制和社会性规政府规制有经济性规制和社会性规制之分。制之分。 n 经济性规制：对某一个特定行业、经济性规制：对某一个特定行业、产业进行的一种纵向性规制。产业进行的一种纵向性规制。n 如电信中的本地网络、电力中的配如电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路的轨道传输网络等，政电和输送、铁路的轨道传输网络等，政府要保证他们的服务质量和合理价格。府要保证他们的服务质量和合理价格。 n再如金融、

2、证券、保险等行业，消再如金融、证券、保险等行业，消费者担心投资能不能收回，买了保险却费者担心投资能不能收回，买了保险却不给赔偿等，政府必须把一系列潜在的不给赔偿等，政府必须把一系列潜在的危险和失真压到最低限度。危险和失真压到最低限度。n 社会性规制：针对外部不经济和内社会性规制：针对外部不经济和内部不经济的规制。部不经济的规制。n 前者像环境污染，自然资源的过度前者像环境污染，自然资源的过度开采等，政府必须对交易主体实行准入、开采等，政府必须对交易主体实行准入、设定标准等进行规制。设定标准等进行规制。n 后者如假劣药品的制售、工作场所后者如假劣药品的制售、工作场所的安全隐患、的安全隐患、“大处

3、方大处方”等。政府要实等。政府要实行准入、标准以及信息披露方面的规制。行准入、标准以及信息披露方面的规制。 n 一、政府规制的主要内容一、政府规制的主要内容n 1 1、进入规制、进入规制n （1 1）禁止：不允许特定的经济主）禁止：不允许特定的经济主体从事某种活动。如禁止生产连霉素体从事某种活动。如禁止生产连霉素, , 禁止毒品的生产与交易。禁止毒品的生产与交易。n （2 2）特许：允许特定的经济主体）特许：允许特定的经济主体从事某种活动从事某种活动, ,如采矿、驾驶汽车等。如采矿、驾驶汽车等。n （3 3）注册：颁发经营执照，允许）注册：颁发经营执照，允许进入某一行业。进入某一行业。 n 2

4、 2、价格规制、价格规制n （1 1）限定最高价：防止企业牟取垄）限定最高价：防止企业牟取垄断利润。断利润。 n （2 2）限定最低价：如防止用水过度，）限定最低价：如防止用水过度，造成水资源的浪费。造成水资源的浪费。n （3 3）规定公正报酬率：当实际报酬）规定公正报酬率：当实际报酬率公正报酬率时，指令降价；当实际率公正报酬率时，指令降价；当实际报酬率公正报酬率时，允许提价。报酬率公正报酬率时，允许提价。n 3 3、数量规制、数量规制n （1 1）投资控制：规定单个企业最低）投资控制：规定单个企业最低或最高固定资产投资数量，防止投资过或最高固定资产投资数量，防止投资过多或过少。多或过少。 n

5、 （2 2）产量限制：一般适用于对农产）产量限制：一般适用于对农产品和自然资源领域的规制，如限制开采品和自然资源领域的规制，如限制开采煤炭、地下水、粘土等。煤炭、地下水、粘土等。n 4 4、质量规制、质量规制n （1 1）颁发质量标准：确保产品安）颁发质量标准：确保产品安全有效，如食品和药品。全有效，如食品和药品。n （2 2）颁发技术标准：确保生产过）颁发技术标准：确保生产过程的安全并控制负外部效应，如降低程的安全并控制负外部效应，如降低生产过程中的伤亡率。生产过程中的伤亡率。n （3 3）提供信息：要求厂商明码标）提供信息：要求厂商明码标价或提供真实的产品标识等。价或提供真实的产品标识等。

6、 n 2 2、政府规制的目的、政府规制的目的n （1 1）公益理论）公益理论n 为了维护社会公众的利益，政府才为了维护社会公众的利益，政府才实行规制。实行规制。n 反垄断就是维护公共利益。反垄断就是维护公共利益。n 如在自然垄断行业，通过进入规制如在自然垄断行业，通过进入规制允许独家生产，体现生产效率；通过价允许独家生产，体现生产效率；通过价格规制允许企业以平均成本为基础定价，格规制允许企业以平均成本为基础定价，体现配置效率。体现配置效率。n （2 2）俘虏理论）俘虏理论n 在许多情况下在许多情况下, ,规制价格往往高于成规制价格往往高于成本，被规制者可以获得超额利润。本，被规制者可以获得超额

7、利润。n 促使政府实施规制的促使政府实施规制的, ,正是被规制者正是被规制者本身。规制的决定者（立法部门）和执行本身。规制的决定者（立法部门）和执行者（行政部门）会被被规制者（垄断企业）者（行政部门）会被被规制者（垄断企业）所控制。所控制。n G.J.Stigler：规制者仅仅代表某一集规制者仅仅代表某一集团的利益，并非是为广大社会公众的利团的利益，并非是为广大社会公众的利益而设计。益而设计。n 假设前提：假设前提：n 第一、政府拥有强制力，各利益集第一、政府拥有强制力，各利益集团说服政府使用其掌握的强制力，以增团说服政府使用其掌握的强制力，以增进自己的福利；进自己的福利；n 第二、各行为主体

8、是经济人，在选第二、各行为主体是经济人，在选择效用最大化的行为过程中是理性的。择效用最大化的行为过程中是理性的。 n 规制者为何被被规制者所控制？规制者为何被被规制者所控制？n 政府控制企业的价格必须了解企业政府控制企业的价格必须了解企业真实的成本，由于存在信息不对称和交真实的成本，由于存在信息不对称和交易费用问题，企业就提供有利于自己的易费用问题，企业就提供有利于自己的虚假成本。虚假成本。n 政府在规制时还会受到企业利益集政府在规制时还会受到企业利益集团的影响。虽然消费者利益集团也可以团的影响。虽然消费者利益集团也可以影响政府，但根据奥尔森的集团理论，影响政府，但根据奥尔森的集团理论，集团中

9、个体数量越多，采取集体行动的集团中个体数量越多，采取集体行动的可能性就越小。可能性就越小。n 二、实行规制的领域二、实行规制的领域n 1 1、自然垄断行业、自然垄断行业 n 自然垄断：某种自然因素决定，某自然垄断：某种自然因素决定，某一产品由单个企业生产，成本最低。一产品由单个企业生产，成本最低。n 这种观点以规模经济为理论基础。这种观点以规模经济为理论基础。n 规模经济：随着产量的增加，长期规模经济：随着产量的增加，长期平均成本不断降低的现象。平均成本不断降低的现象。n 自然垄断行业还有沉没成本的可能。自然垄断行业还有沉没成本的可能。n 沉没成本：已经进入某一行业的企业，沉没成本：已经进入某

10、一行业的企业，在退出时无法收回的成本。在退出时无法收回的成本。n 沉没成本与资产的流动性有关，机械沉没成本与资产的流动性有关，机械设备等固定资产专用性强，不易变现，沉设备等固定资产专用性强，不易变现，沉没成本相对较多。没成本相对较多。n 在沉没成本较大的情况下，如果由多在沉没成本较大的情况下，如果由多个企业竞争，结果可能是两败俱伤。个企业竞争，结果可能是两败俱伤。n 2 2、信息不对称领域、信息不对称领域n 通过规制，降低搜索信息的成本。通过规制，降低搜索信息的成本。n 如果上市公司通过使股民上当受骗如果上市公司通过使股民上当受骗而获利，股民可诉诸法律，但这样做会而获利，股民可诉诸法律，但这样

11、做会付出很高的代价。付出很高的代价。n 有时候消费者也不可能轻易地收集有时候消费者也不可能轻易地收集到重要的信息，比如药物的疗效、航班到重要的信息，比如药物的疗效、航班的安全等。的安全等。n 在信息不对称领域，政府规制的方在信息不对称领域，政府规制的方式：式：n 如果消费者有能力评价信息，要求如果消费者有能力评价信息，要求厂商发布信息（如标识）；厂商发布信息（如标识）；n 如果消费者没有能力评价信息，要如果消费者没有能力评价信息，要求企业严格执行市场准入标准和产品质求企业严格执行市场准入标准和产品质量标准。量标准。n 3 3、过度竞争领域、过度竞争领域n 如果铁路运输与公路、航空运输之如果铁路

12、运输与公路、航空运输之间是竞争的，那么，铁路企业为夺得较间是竞争的，那么，铁路企业为夺得较大的市场份额，就会尽力降低价格。大的市场份额，就会尽力降低价格。n 当所有竞争者都降低价格之后，如当所有竞争者都降低价格之后，如果市场需求没有大幅度增长，那么，每果市场需求没有大幅度增长，那么，每个竞争者都会遭受损失。个竞争者都会遭受损失。n 当企业全面降低价格时，资本实力当企业全面降低价格时，资本实力雄厚的企业对价格战有较强的承受能力，雄厚的企业对价格战有较强的承受能力，其他企业或者破产，或者被大企业兼并，其他企业或者破产，或者被大企业兼并，最后的结果是形成垄断局面。最后的结果是形成垄断局面。n 对于消

13、费者而言，短期内价格降低对于消费者而言，短期内价格降低的好处可能远远抵不上长期垄断定价所的好处可能远远抵不上长期垄断定价所造成的损失。造成的损失。n 4 4、公共资源稀缺领域、公共资源稀缺领域n 稀缺的公共资源不加保护，就会被稀缺的公共资源不加保护，就会被滥采滥用，出现滥采滥用，出现“公地的悲剧公地的悲剧”。n 因此，要通过颁发许可证等方式特因此，要通过颁发许可证等方式特许经营。许经营。 n 以无线电频谱资源为例，在一定的以无线电频谱资源为例，在一定的区域范围内，只存在一套发射和传送设区域范围内，只存在一套发射和传送设施才符合效率要求。施才符合效率要求。n 也就是说，波段和频道都是有限的也就是

14、说，波段和频道都是有限的资源。资源。n 如果随意设立广播电视信号发射和如果随意设立广播电视信号发射和传送设施，就会出现相互干扰的混乱局传送设施，就会出现相互干扰的混乱局面。面。n 三、放松规制的理由三、放松规制的理由n 1 1、自然垄断的重新认识、自然垄断的重新认识n 企 业 的 成 本 是 否 具 有 劣 可 加 性企 业 的 成 本 是 否 具 有 劣 可 加 性（Subadditivity）。）。n 单一产品情况下：一家企业生产既单一产品情况下：一家企业生产既定产量的总成本定产量的总成本多个企业生产的总成多个企业生产的总成本；本；n 多种产品情况下：一家企业生产既多种产品情况下：一家企业

15、生产既定产量的产品组合的总成本定产量的产品组合的总成本多个企业多个企业分别生产该产品组合的成本之和。分别生产该产品组合的成本之和。n 在这个定义中，平均成本下降只是在这个定义中，平均成本下降只是自然垄断的充分条件而非必要条件。自然垄断的充分条件而非必要条件。n 当成本具有劣可加性时，单个企业当成本具有劣可加性时，单个企业的平均成本可能下降也可能上升。的平均成本可能下降也可能上升。n 若下降：强自然垄断，实行规制；若下降：强自然垄断，实行规制；n 若上升：弱自然垄断，引入竞争。若上升：弱自然垄断，引入竞争。n 可见，自然垄断理论的新认识缩小可见，自然垄断理论的新认识缩小了政府规制的范围。了政府规

16、制的范围。n 2 2、过高的规制成本、过高的规制成本n （1 1）立法成本，如调研成本、制）立法成本，如调研成本、制定成本等。定成本等。n （2 2）信息收集成本，如要掌握企）信息收集成本，如要掌握企业的真实成本所必须耗费的成本。业的真实成本所必须耗费的成本。n （3 3）实施规制成本，如规制机构）实施规制成本，如规制机构的人员经费和公用经费等。的人员经费和公用经费等。n （4 4）规制时滞，需要规制时，来）规制时滞，需要规制时，来不及规制；不必规制时，又难以停止。不及规制；不必规制时，又难以停止。n 3 3、大量的寻租活动、大量的寻租活动n 在规制的情况下，市场竞争失去作在规制的情况下，市场

17、竞争失去作用，谁获得特许权和经营权，谁就获得用，谁获得特许权和经营权，谁就获得垄断地位，就能获得垄断利润。垄断地位，就能获得垄断利润。n 企业会把大量的精力和时间花在寻企业会把大量的精力和时间花在寻租上。租上。n 四、转型期政府规制问题四、转型期政府规制问题n （一）表现（一）表现n 1 1、存在规制越位或过度现象、存在规制越位或过度现象n 垄断企业的价格同盟、低质量的产品垄断企业的价格同盟、低质量的产品和服务等。和服务等。n 重前期的许可审批，轻后期的监督管重前期的许可审批，轻后期的监督管理，导致一些企业忽视产品售后服务。理，导致一些企业忽视产品售后服务。n 打着打着“规范化规范化”旗号，大

18、搞检查、评旗号，大搞检查、评比，规定种种上岗证和资格认定书。比，规定种种上岗证和资格认定书。n 19981998年，郑州市为加强对馒头市场年，郑州市为加强对馒头市场的管理，成立了的管理，成立了“馒头生产销售管理办馒头生产销售管理办公室公室”。结果。结果“馒头办馒头办”对企业乱收费，对企业乱收费，两级两级“馒头办馒头办”争权夺利。争权夺利。 2001 2001年年4 4月，郑州市政府撤销市、月，郑州市政府撤销市、区两级区两级“馒头办馒头办”，由工商、卫生、质，由工商、卫生、质监等职能部门管理；市监等职能部门管理；市“馒头办馒头办” ” 擅自擅自收取的收取的10001000元元/ /户的公告宣传费

19、，如数退户的公告宣传费，如数退还给企业。还给企业。 n 2 2、规制能力不足、规制能力不足n （1 1）规制难以消除和抑制行政垄断规制难以消除和抑制行政垄断力量，被规制企业内部无效率。力量，被规制企业内部无效率。n 从从19951995年到年到20062006年，中国邮政进行年，中国邮政进行了多次资费调价，一封平信从了多次资费调价，一封平信从0.080.08元涨元涨到到0.20.2元、元、0.800.80元，再涨到元，再涨到1.21.2元，涨幅元，涨幅1400%1400%。n 但邮资的大幅上涨并未使邮政业的但邮资的大幅上涨并未使邮政业的亏损减少，反而加大。亏损减少，反而加大。 n 送奶工送一包

20、重送奶工送一包重250250克的牛奶，收费克的牛奶，收费0.030.03元。若这包牛奶让邮局寄，相当于元。若这包牛奶让邮局寄，相当于1313封信，得花封信，得花10.4010.40元。元。n 邮局还说，送这包牛奶亏损元邮局还说，送这包牛奶亏损元7.287.28元（元（0.560.561313）。也就是说）。也就是说, ,要让邮局保要让邮局保本，送一包牛奶得收费本，送一包牛奶得收费17.6817.68元。元。n 邮局早九晚五，中午大部分窗口都邮局早九晚五，中午大部分窗口都 “暂停服务暂停服务” ” 。邮政场所出租，服务窗。邮政场所出租，服务窗口越来越窄。口越来越窄。 （2 2）产品和服务质次价高

21、，严重侵）产品和服务质次价高，严重侵害了消费者利益。害了消费者利益。 据专家据专家19991999年的研究，中国民航机年的研究，中国民航机票的相对价格水平是美国的票的相对价格水平是美国的3232倍。倍。 南航测算，一个月飞行南航测算，一个月飞行3 3万次航班万次航班的航空公司，运载枕头和毛毯消耗的燃的航空公司，运载枕头和毛毯消耗的燃油油6060吨吨/ /天；如果每座有三本天；如果每座有三本450450克重的克重的杂志，消耗的燃油也是杂志，消耗的燃油也是6060吨吨/ /天。天。 n 3 3、规制成本高昂、规制成本高昂n 从从19781978年至年至20032003年的年的2525年间，中国年间

22、，中国行政管理费用则从不到行政管理费用则从不到5050亿元升至亿元升至70007000亿元，增长达亿元，增长达8787倍；行政管理费占财政倍；行政管理费占财政总支出的比重，总支出的比重，20032003年为年为19.03%19.03%。n 这一比重，日本为这一比重，日本为2.38%2.38%、英国、英国4.19%4.19%、韩国、韩国5.06%5.06%、法国、法国6.5%6.5%、加拿大、加拿大7.1%7.1%、美国、美国9.9%9.9%。n （二）原因（二）原因n 1 1、缺乏法定、独立的规制机构、缺乏法定、独立的规制机构n 专事规制职能的机构还不多，一些专事规制职能的机构还不多，一些规制

23、机构本身便是经营者，政企合一。规制机构本身便是经营者，政企合一。n 2 2、规制法律法规建设滞后、规制法律法规建设滞后n 法律法规体系不全，政府规制行为法律法规体系不全，政府规制行为往往无法可依或依据不足。政策泛滥，往往无法可依或依据不足。政策泛滥，某种意义上导致政府规制行为的失范。某种意义上导致政府规制行为的失范。n 3 3、对规制者的外部监督不力、对规制者的外部监督不力n 缺乏针对规制者的、完善的外部监缺乏针对规制者的、完善的外部监督机制，规制者滥用自由裁量权，随心督机制，规制者滥用自由裁量权，随心所欲干涉市场、甚至人为设租。所欲干涉市场、甚至人为设租。 n （三）出路：适度规制与能力提升

24、（三）出路：适度规制与能力提升n 1 1、适度规制、适度规制n （1 1）放松经济性规制）放松经济性规制n 政府规制是为了政府规制是为了“补充补充”而不是而不是“替代替代”市场机制。市场机制。n 放松经济性规制，要求破除行政性放松经济性规制，要求破除行政性垄断，引入竞争机制。如允许民营速递垄断，引入竞争机制。如允许民营速递公司与邮局公司与邮局EMSEMS业务的竞争。业务的竞争。 n （2 2）强化社会性规制）强化社会性规制n 加强环境保护、消费者保护、产品加强环境保护、消费者保护、产品质量、工作场所安全、劳动保护等方面质量、工作场所安全、劳动保护等方面的政府规制。的政府规制。n 通过一些新的规

25、制机构和规制方式通过一些新的规制机构和规制方式来加强对环境、生态、食品、医药、生来加强对环境、生态、食品、医药、生产安全方面的监督和查处。产安全方面的监督和查处。n 2 2、提升规制能力、提升规制能力n （1 1）规约政府规制权力）规约政府规制权力n 规制权力的授予和行使需要受到某规制权力的授予和行使需要受到某种程度的约束和监督。人大决定规制，种程度的约束和监督。人大决定规制，行政执行规制，企业接受规制。行政执行规制，企业接受规制。n （2 2）政府规制与行业自律的协同）政府规制与行业自律的协同n 行业协会的作用：与政府沟通，将行业协会的作用：与政府沟通，将行业信息传递给政府；通过行业自律加行

26、业信息传递给政府；通过行业自律加强行业内部管理；与消费者沟通，不断强行业内部管理；与消费者沟通，不断完善行业内部管理制度。完善行业内部管理制度。 n【问题讨论】【问题讨论】 n 一、怎样认识政府规制的俘虏理论？一、怎样认识政府规制的俘虏理论？ n 1 1、俘虏理论是以理性经济人为假、俘虏理论是以理性经济人为假设前提的。设前提的。n 2 2、规制者是否被被规制者所俘虏，、规制者是否被被规制者所俘虏，与政治框架、社会环境等相关。与政治框架、社会环境等相关。n 3 3、俘虏理论不能解释所有的规制、俘虏理论不能解释所有的规制行为，如食品安全规制。行为，如食品安全规制。n 二、自然垄断理论的创新主要表现

27、二、自然垄断理论的创新主要表现在哪里？有什么现实指导意义？在哪里？有什么现实指导意义？n 1 1、传统的自然垄断理论是建立在规、传统的自然垄断理论是建立在规模经济基础之上的。模经济基础之上的。n 克拉克森和米勒（克拉克森和米勒（ClarksonClarkson，MillerMiller）认为，在一定的产出范围内，）认为，在一定的产出范围内，生产函数呈规模经济状态，即生产规模生产函数呈规模经济状态，即生产规模越大，长期平均成本不断降低。越大，长期平均成本不断降低。n 2 2、新的自然垄断理论是建立在成本、新的自然垄断理论是建立在成本方程的劣可加性基础之上的。方程的劣可加性基础之上的。n Baum

28、olBaumol，PanzarPanzar，WilligWillig认为，如果认为，如果由一个企业生产整个行业产品的总成本由一个企业生产整个行业产品的总成本多个企业生产的总成本，就是自然垄断。多个企业生产的总成本，就是自然垄断。n 按照新的理论，单一产品企业的生产按照新的理论，单一产品企业的生产具有规模经济时，必然具有劣可加性；具有规模经济时，必然具有劣可加性；n 但如果出现规模不经济，只要其成本但如果出现规模不经济，只要其成本两个或以上的企业，仍有劣可加性。两个或以上的企业，仍有劣可加性。n 3 3、在多个产品生产中，是否具有劣、在多个产品生产中，是否具有劣可加性，关键不在于规模经济而在于范

29、可加性，关键不在于规模经济而在于范围经济。围经济。n 范围经济：单一企业生产不同产品范围经济：单一企业生产不同产品比多个企业分别生产不同产品更节省成比多个企业分别生产不同产品更节省成本。本。n 规模经济：针对一种产品而言的，规模经济：针对一种产品而言的，范围经济是针对多种产品而言的。当同范围经济是针对多种产品而言的。当同时生产两种产品的费用低于分别生产每时生产两种产品的费用低于分别生产每种产品时，所存在的状况。种产品时，所存在的状况。n 4 4、自然垄断理论的创新，使城市公、自然垄断理论的创新，使城市公用事业引入竞争机制成为可能。用事业引入竞争机制成为可能。n 如制水与供水分离，制气与供气分如

30、制水与供水分离，制气与供气分离，发电与供电分离。离，发电与供电分离。n 可见，具有网络业务性质的领域仍可见，具有网络业务性质的领域仍须垄断经营和政府规制。须垄断经营和政府规制。n 制水、制气、发电等领域，可以竞制水、制气、发电等领域，可以竞争，也可以民营化；争，也可以民营化；n 供水、供气、供电等领域，只能垄供水、供气、供电等领域，只能垄断经营，但可以民营化。断经营，但可以民营化。n【案例分析】【案例分析】n 1 1、一个小镇建两个发射塔说明什么？、一个小镇建两个发射塔说明什么？n 如今电信业重复建设现象令人堪忧。如今电信业重复建设现象令人堪忧。以兴建铁塔为例，一座铁塔需投资以兴建铁塔为例，一座铁塔需投资3030万万元。元。n 还有干线光缆，目前电信、移动、还有干线光缆，目前电信、移动、联通、网通、铁通都有自己的网络，总联通、网通、铁通都有自己的网络，总投资已经超过投资已经超过10001000亿元。而建设一张干亿元。而建设一张干线网往往需要投资线网往往需要投资200200亿元以上。亿元以上。n【观点碰撞】【观点碰撞】n 甲：没看出来有多大的浪费。只能甲：没看出来有