关于可供开发养老项目的土地类型与相应开发途径的调研报告修改

1、关于可供开发养老项目的土地类型及相应开发途径的调研分析养老地产从2013年以来逐渐成为养老服务改革的重头戏，推进的节奏不断加快，随着建设用地的可利用空间逐渐收窄，如何更好地利用增量用地以及盘活规模较大、成本较低的存量用地（尤其是企业自有用地、工业用地等）来开发养老项目，成为希望进军养老行业的企业必须思考的问题。本文尝试对可供开发养老项目的不同土地类型及相应开发途径进行浅要分析。根据物权法和土地管理法的规定，我国土地分为国家所有和集体所有，其中城市的土地归国家所有，城市之外的农村土地归集体所有，由此形成了城乡分割的二元化土地所有制度。无论是国有建设用地还是集体建设用地，均可以利用作养老项目。具体

2、分析如下：一、利用国有建设用地开发养老项目国有建设用地的取得方式包括划拨和出让两种。1、划拨用地做养老1.1 划拨用地相关概念划拨是符合一定条件的主体无偿取得国有建设用地的方式。国家专门制订了划拨用地目录，只有属于该目录下的用地项目且符合其他申请条件的，才可以申请划拨土地。在国有土地上建设的非营利性养老机构，用地属于公共管理与公共服务用地中的医卫慈善用地，因其具有公益性和福利性，建设单位可以通过申请无偿划拨的形式取得土地。一般公办公营、公办民营等非营利性养老机构的用地属于划拨性质，地类为A6。政府为投资建设主体，持有养老机构的产权，养老机构可享受民政系统按床位给予的建设补贴和运营补贴。一般政府

3、会通过公开招投标等方式选定专业化的运营机构负责项目的运营和管理，运营机构享有一定期限的经营管理权，通过收取租金及服务费以及获得慈善捐赠、政府补贴等方式取得收益。1.2 相关政策2015年2月3日十部委发布的关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见中，明确鼓励将政府投资举办的养老机构特别是新建机构，在明晰产权的基础上，通过公开招投标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量来运营，实现运行机制市场化。有条件的地方，可稳妥开展把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业或社会组织的试点工作，完善法人治理结构。北京市民政局2015年3月3日发布的关于深化公办养老机构管理体制改革的意

4、见中，确定了三种民资参与公办养老机构运营的方式，包括：采取单项服务外包、专项服务合作等方式，面向社会力量购买服务，分项目、分步骤地使用社会优质服务资源；公办民营、公建民营养老机构要通过招投标、品牌机构连锁运营等方式，引入具有一定影响力和品牌效应的服务机构、社会组织开展运营。1.3 主要开发途径我公司可以利用自身在建筑行业所积累的资金、技术、人才等方面优势，通过股份合作制、PPP（政府和民间资本合作，由政府出地，地上物业建设、经营管理均由企业承担，在约定时间内将物业归还政府）BT（Build-Transfer,建设一移交）、BOT（Build-OperateTransfer,基础设施特许权）、公

5、办民营等形式与政府相关部门合作，参与公立养老机构的建设或运营管理。2、出让用地做养老2.1 出让用地相关概念出让是以招拍挂的公开方式或以定向协议方式有偿取得国有土地使用权用于开发建设的方式，根据城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知等法律法规，我国逐渐确立了经营性土地使用权招拍挂出让制度。2.2 相关政策2014年4月17日国土资源部办公厅印发的养老服务设施用地指导意见提出：营利性养老服务设施用地应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者

6、的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。同时鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。养老服务设施用地指导意见还指出：企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。2015年2月3日十部委发布的关于鼓励民间资本参与养老服务业发

7、展的实施意见中明确提到：支持机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等转型为养老机构，支持民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。北京市政府2013年印发的关于加快推进养老服务业发展的意见中也明确鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。关于加快推进养老服务业发展的意见还指出：要依托中关村国家自主创新示范区、北京经济技术开发区、通州国际医疗服务区，统筹建设集老年产品研发、生产、物流配送、展览展销等一体化的养老服务产业园区。充分发挥区域资源优势，依托国家和北京市可持续发展实验区，鼓励建设一批功能突出

8、、特色鲜明、辐射面广、带动力强的休闲养生、特色医疗、文化教育、科技服务养老基地。制定优惠政策，吸引国内外养老服务领域知名企业入驻，吸引上下游企业聚集，打造养老服务完整产业链；鼓励竞争力强、有实力的养老服务企业走集团化发展道路，扶持中小型养老服务企业连锁经营。2013年10月31日北京市人民政府办公厅印发的关于加快本市养老机构建设实施办法的通知第四条提出：社会资本投资建设的营利性养老机构，应在限定地价、规定配套建设和提出管理要求的基础上，采用招拍挂等方式供地。企业单位利用自有用地建设的营利性养老机构，采取协议出让的方式供地。小结：从以上政策内容分析可以看到，社会资本投资建设营利性养老机构主要类型

9、有以下几种：1、企业自有建设用地（土地用途不限，但要符合规划要求）；2、企业厂房（存量工业用地）；3、机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等转型为养老机构；4、酒店、商业等商业设施或旅游设施；5、企事业单位、个人对城镇现有空闲的学校、社区用房及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。以下做具体分析：2.3 可开发养老项目的主要土地类型及其开发途径2.3.1 利用企业自有用地（存量建设用地）开发养老项目政策：对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出

10、让金（租金），办理协议出让或租赁手续。企业单位利用自有用地建设的营利性养老机构，采取协议出让的方式供地。与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：企业单位可以利用自有的建设用地来建设营利性养老机构，首先要符合规划用途，先要在规划部门调整规划用途做A61机构养老设施用地，然后进行土地出让。出让方式：如果以企业单位自己或企业单位与其下属的全资子公司合作成立的公司为主体，一般采用协议出让方式供地；如果企业单位与其他非自己所属的公司合作成立的公司为主体拿地，一般需要走招拍挂程序出让。对于如果有合作方，而合作方是否为自己所属的公司，只需要企业单位出具证明即可。开发途径：可与拥有土地的相关单位（尤其是国企）

11、成立合资公司共同开发、运营养老项目，或者以租赁、收购土地等形式单独进行开发及运营，从而大大降低用地成本。但在拿地主体上有所限制。2.3.2 利用存量或增量工业用地开发养老项目政策：企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：通过对北京市国土局土地利用处潘主任的咨询，对于存量的工业/仓储用地，

12、包括企业自有的、协议出让的工业用地，拆除厂房后，建设养老项目，可通过协议出让的方式供地。对于存量的现有厂房，改造为养老设施，只需要规划和民政部门批准即可，不需要经过土地部门。对于增量工业用地，不允许在招拍挂后改变工业用地性质。对于具有历史遗留问题的增量工业用地，可以先收储，将用地性质改为A61机构养老设施用地后，再走招拍挂程序供地。开发途径：通过将企业（尤其是国企）闲置的厂房、仓储用地等存量工业用地用于养老项目的建设，也是一种有效降低开发成本的开发方式。公司可以收购企业自有的（协议出让）工业用地，或闲置的厂房，如果需要拆除厂房重新调整指标，则需要走协议出让程序，如果在现有厂房基础上改造扩建，只

13、需要获得规划部门及民政部门批准即可。2.3.3 利用合适的商业用地开发养老项目政策：鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：利用增量的商业用地做养老，主要是走招拍挂程序拿地，企业自有的存量商业用地做养老，属于企业自有用地范畴，可以协议出让，但以前经过招拍挂拿的商业用地做养老，需要收储重新走招拍挂程序。存量的现有商业设施，不拆除,只是改造成养老，只需要经过民政和规划部门批准即可，不需要再走土地出让程序。开发途径：借鉴酒店式公寓的经营管理模式开发养老项目，所谓合适的用地是指要考虑老人对医疗、环境、交通等特殊的需要，

14、这是有别于一般酒店式公寓的地方。土地取得方式一般是以商业办公用途立项，通过招拍挂的形式获取土地，其盈利模式为出售+租赁+物业管理服务。一般按照酒店式公寓的（产权式酒店）形式进行规划建设，物业持有者可以将酒店式公寓出售（一般可以办理产权证），也可持有通过租赁的方式收取租金。不论是出售还是租赁，物业持有人需成立运营管理公司提供统一管理和服务，收取相应的物业管理费。需要注意的是，因为商业用地的使用年限为40年，而物权法第149条规定:非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其它不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。可

15、见对于商业用地使用年限届满后的自动续期问题法律规定比较模糊。另外一个不利因素是，商业用地的日常生活成本较高，水电费均按照工商业计价，这一定程度上抬高了开发企业的运营成本。利用增量商业用地做养老，成本会比较高，而且需要走招拍挂程序拿地，建议谨慎。但是如果收购成本低廉的商业设施做改扩建，还是可行的，例如万科的幸福汇，就是小区配套商业设施改造成的养老项目。2.3.4 对现有经营欠佳的酒店项目进行改造，开发养老项目酒店作为商业设施的一种，也可以作为养老项目载体之一与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：对于利用酒店、商业配套设施等改扩建的养老项目，并不需要走国土部门的协议出让或招拍挂流程，通过规划部门

16、的控规调整及民政部门的许可即可。关于酒店用地的利用同上面叙述的商业用地一样。凡是经过招拍挂程序拿到的酒店用地，改变性质后，需收储重新走招拍挂出让，如果是企业自有酒店用地，可以协议出让。开发途径：位处市区的酒店在地段、周边配套等方面具有较大的优势，但目前酒店业市场普遍不景气，如北京市60家五星级酒店2014年均出现亏损，空置率达40%。因此我公司可通过收购、租赁等形式整合相关酒店类资源开发养老项目，一方面可以解决老年人入住难的问题,另一方面也可以满足老人对生活品质的需求。目前已有一些酒店类公司依托自身的资源优势提供老龄服务，也有的将酒店改造为养老公寓以提供老龄服务，如北京九华山庄即依托丰富的酒店

17、管理经验，将旗下部分酒店业务转型，实现养老的功能。保利和熹会养老项目也是利用其西山林语小区配套酒店设施改造成的养老项目。万科杭州随园嘉木也是酒店改造成的养老项目。2.3.5 利用旅游用地开发养老项目旅游用地也是作为养老可以利用的土地类型之一。招拍挂的旅游用地做养老，改变土地性质后仍然要招拍挂出让，原来为企业自有或协议出让的旅游用地，可以协议出让。旅游项目房间设施改造成养老用房的，得到民政部门和规划部门许可，可以不经过国土局。开发途径：此种模式依托特定地区本身具有的自然风光资源或旅游景区资源，将其与养老产业相结合，设计适合老年人的旅游路线或是在临近环境优美的风景区建立养老社区、俱乐部或度假酒店，

18、并提供各式旅游休闲服务，从其性质来看多为经营性（营利性）的模式。此模式用地性质为旅游用地，通常是以旅游地产立项获取土地。使用年限为40年。土地取得方式根据建设内容的性质进行区分，涉及老年住宅建设的，以招拍挂的出让方式取得国有建设用地。周边的景观可以利用集体林地、农用地进行建设。盈利方式为租金+房价款+服务费+物业管理费。客户对象主要针对身体健康且具有一定经济实力的老年人，使其有机会进行候鸟式的旅游、疗养。目前，杭州万科的随园嘉树就是旅游用地做养老，但其拿地方式是招拍挂拿地模式（定向招标）。2.3.6 空闲的学校、社区用房及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务政策：企事业单位、个人对

19、城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：对学校、社区用房、或医院等其他可以利用的社会资源，存量用房进行改造利用，兴办养老机构，需征得相关部门批准（规划、医疗、教育、民政部门）许可后改变建筑使用功能，不需要走国土局出让程序。但涉及到教育用地、医疗用地（净地）转变性质建设养老项目的，根据其是否涉及到企业自有用地还是新增用地来操作，企业自有的教育、医疗等，适用于自有用地协议出让。新增的仍然走招

20、拍挂出让程序。开发途径：可供利用来做养老的资源比较多，学校、医院，社区用房，同时，公司也可以与相关企事业单位合作，以整合、置换、转变用途、租赁等方式，对其举办的各类培训中心、活动中心、度假村、疗养院、招待所等资源进行改造，用于养老项目的建设。但是这些类型主要是改造改建方式比较受到政策支持，如果涉及相关用地开发建设，则需要分情况，涉及自有用地的，按照自有用地的政策规定，协议出让。涉及公开市场招拍挂拿地则采用招拍挂形式出让。二、利用集体建设用地开发养老项目2.1 相关政策2013年10月31日北京市人民政府办公厅印发的关于加快本市养老机构建设实施办法的通知第四条提出：农村集体经济组织可采取占地方式

21、，利用集体建设用地建设养老机构。第五条提出：由农村集体经济组织投资建设的养老机构，以及社会资本在采用农村集体土地流转方式获得的集体建设用地上投资建设的非营利性养老机构，符合法定建设程序的，参照社会资本投资建设的非营利性养老机构享受建设及运营期间的各项优惠扶持政策。2014年4月17日国土资源部办公厅印发的养老服务设施用地指导意见规定，农村集体经济组织可依法使用本集体所有的土地为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有土地。关于土地流转相关政策：十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出要建

22、立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。“缩小征地范围”就是在城市规划区以外的非公益性建设用地，使用农村集体建设用地的，可以采用只转不征的方式获得土地。目前国家正在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围以及除商品住宅外的非公益性项目使用农村集体土地的用地取得方式等事项。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，对符合土地利用总体规划及村庄规划的，试点城市允许除商品住宅外的非公益性项目使用农村

23、集体土地，突破了建设项目原来只可以使用国有土地的限制。使工矿、仓储、商服、旅游类项目用地，退出征地范围，只转不征。各试点城市目前正在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，选取集体土地界线清楚、产权明晰并完成确权颁证的乡村开展试点工作。在项目类型上各地主要选择除商品住宅外的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等非公益性用地。如天津市的6个试点项目除一个是仓储外，其余都是工业项目。成都市选择的10个项目主要是旅游商业服务类的。且都是一些用地规模小，产业布局比较分散的个体民营企业。2.2 政府相关部门解释根据对北京市国土局耕保处的咨询，对于国土资源部办公厅印发的养老服务设施用地指导意见规定，农村集体经济

24、组织可依法使用本集体所有的土地为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有土地。给予了相关解释。前半句“农村集体经济组织可依法使用本集体所有的土地为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施”目前已经在按照政策执行，具体如下：2.2.1 明确主体为农村集体经济组织，即农村集体经济组织负责养老项目的证照办理及对外法律签订，即使民营资本与农村集体经济组织合资运营，民营资本为大股东，项目的主体还是农村集体经济组织。2.2.2 在农村集体用地上建设的养老项目，规模受到限制，规模是按照本集体经济组织内部成员数来规划床位数

25、的，即服务的老人范围的限定在本村集体内或最多辐射到周边区域，具体床位数由民政局及规划部门确定。2.2.3 目前农村集体用地上仅能设立非营利性机构。对于后半句“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有土地”目前尚没有细则可以执行：该规定并没有实际执行，因为民间资本举办非营利性养老机构，主体并不明确，是指民间资本参与集体经济组织，还是指民间资本可以自己来办养老，均不明确，同时由于目前土地无法流转至民间资本名下，因此民间资本自己使用农村集体所有土地来建设养老机构，目前还无法实施。从国土局耕保处了解到，北京大兴今年要开始试点集体建设用地流转。2.3 主要开发途径2.3

26、.1 企业与村集体联合兴办养老机构在此模式下，可以考虑由企业出资金，以租赁、入股、合作开发等多种方式取得土地，与村集体合作开发经营性养老服务设施。一方面可以解决村集体自身的养老福利需求，另一方面投资者也可自行对外经营（规模有限）以获得收益。盈利模式为租赁+物业管理服务，按照酒店式公寓的形式进行规划建设，物业持有人成立运营管理公司提供统一管理和服务，收取相应的物业管理费。2.3.2 企业自行投资建设养老机构在此模式下，企业通过土地转让，支付转让费用获得一定期限的集体土地使用权限进行自行开发，村集体不直接参与养老机构建设，而只是作为集体建设用地使用权的转让主体，收取土地流转费用。企业与村集体签订土

27、地转让合同，取得土地使用权。但这种模式还需要一定的时间才能实行，现阶段无法实施。2.4 利用农村集体建设用地开发养老项目的机会/优势及风险2.4.1 机会和优势首先，集体建设用地成本低廉，用地性质不用改变。太申祥和、金手杖等养老项目均是利用集体建设用地做养老项目。第二，集体土地流转即将开始试点，北京大兴今年将开始试点，如果先期通过租赁或者合作方式把集体建设用地圈起来，进行建设，等到集体土地流转开始实行，可以协议方式获得土地使用权。通过集体土地流转可以增加建设用地的供给总量，通过协议出让、招牌挂的方式可以使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用。第三，由于企业在开发过程中既将农村劳动

28、力就地转化为服务人员，完善了农村景观体系，推动了农村城镇化的进程，同时还解决了当地村民的养老问题，因此可以争取让村集体适当降低土地价格，从而有效降低企业开发建设养老服务设施的成本，实现企业与村集体的合作双赢。第四，农村拥有良好的自然风光和生态环境，因此将项目设计为疗养性、康复性的养老机构，或租赁型养老公寓都较为适宜。2.4.2 风险首先：政策对于集体用地的规范还有待细化，意见在涉及利用集体建设用地兴办养老服务设施方面，仅提到“依法使用”，并未给出更为明确的指导。根据国土局解释，现阶段还只能与集体经济组织为主体来开发建设非营利性养老机构，而且规模是受到限制的，严格按照本集体经济组织内部的老人来安

29、排床位规模。同时，十八届三中全会中提出要建立城乡统一的建设用地市场，然而，集体经营性建设用地的流转仍在试点中，土地管理法等相关现有法律并未做出修改。集体土地的流转还有待时日。第二，可以与集体经济组织合作开发养老项目。但是由于必须以集体经济组织为主体，虽然有协议约束，但很多方面可能会仍然受制于集体经济组织，另外，土地的使用权属于农村经济组织，这样作为地上物的实际投资主体，开发商并不能完全获得地上物的所有权，但可以通过合资合作的方式与农村经济组织共同拥有地上物产权。开发此类项目（类似小产权房的开发）一般采用的全部持有并出租的方式，以避免法律和政策风险。第三，不建议租赁集体建设用地做养老，一方面是由于租赁期限受到限制，不利于运营：中华人民共和国合同法第二百一十四条规定:租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。鉴于养老项目回收期普遍较长，因此租赁农村集体建设用地开发养老项目面临租赁期限届满后的续期问题，不利于企业的稳定经营。另一方面租赁集体建设用地，很多时候需要与村镇集体协调，容易由于地价增长造成纠纷。第四，需要注意集体建设用地是否已经确权，四至范围是否明确，确认是否全部为建设用地，避免占用到耕地。随着城镇化水平的提高，相应集体用地转变用地性