温州市街道管理体制问题的调查及对策建议

1、温州市街道管理体制问题的调查及对策建议街道管理体制不顺，职责不清，责权利不统一，极大影响了街道在城市管理中的作用，如何从根本上解决街道管理问题，充分发挥街道在城市管理中的基础性作用，已经成为我市经济社会发展中的一个重大课题。最近，根据市委、市政府领导的要求，市编办和市委政研室就我市城市街道管理现状及存在问题进行了调研思考。一、街道管理现状及存在的主要问题温州市现辖鹿城、龙湾、瓯海三个区，到2005年底，市区共有街道办事处24个，居民社区200个，其中鹿城区街道办事处12个，居民社区159个；龙湾区街道办事处5个，居民社区17个；瓯海区街道办事处7个，居民社区24个。街道办事处作为区人民政府的派

2、出机构，其职能及权责利关系是根据1954年通过的城市街道办事处组织条例确立的，但在实际工作中，街道所扮演的角色使街道处于非常尴尬的境地。1、街道职能调整滞后、工作任务繁重。随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，街道办事处所承担的职能，已远远超出1954年条例所规定的法定内容，且逐年扩大，但街道的职能却没有随经济和社会的发展而做适时的调整，在实际工作中，街道的职能比较混淆，且工作任务繁重，其承担的主要职能有：宣传贯彻执行党和国家的方针、政策、法律、法令，抓好党风党纪建设；积极开展社会主义物质文明和精神文明建设；指导社区居民委员会工作，了解和反映居民的意见和要求；搞好城市市容市貌管理工作，开展

3、社会治安综合治理，创造良好的社会环境和生活环境；研究和制定社区发展规划和街道经济发展规划，办好社区服务事业和社会福利事业；负责辖区内的机关、团体、企业、事业等单位管理，布置地区性、社会性、公益性、群众性的工作任务，并进行督促检查；负责做好辖区内计划生育工作，开展群众性的文化体育活动；开展拥军优属活动，搞好人民武装工作；做好区委、区府交办的其他工作。其承担的具体工作更是涵盖了政治、经济、社会、文化、生活的各个领域。2、管理体制不顺、责权关系不明。一是责权利不统一。由于街道办事处与区属各有关部门事权未合理界定，街办与区直部门名义上是平等协作关系，而在实际工作中，区直一些部门往往把街道办事处作为自己

4、工作部门的载体，不但直接向街道办事处下达工作任务，还针对街道出台了各种各样的考核办法，通过签定责任制的办法把本部门的工作布转移到街道，但相应的权利却没有下放，如环保问题，使管理、审批、收费等环节相互脱节，出现了部门管事、街办干活，或者部门收费、街办管理的情况；还如关于对城市建房和违章违法建筑的处理，批准权和处罚权在市区规划部门，照理说，出了问题也应该由规划部门负责，但一旦出问题，是由街道出面协调解决；再有安全生产问题，根据属地管理原则，安全生产监管部门通过签订责任制的方式，把责任下放到街道，而实际上，由于街道没有执法主体资格，既无处罚权，也无检查权，也没有配备专业的技术人员，根本完成不了；最常

5、见的城市垃圾的处理，清扫环节由街道管，垃圾收集、转运、消纳等由市管，街道看得见，想管，但经费、人员、车辆都由市区环卫部门统一管理，街道办事处无权调配。二是条块关系不顺。区级政府职能部门通过设在街道的"七站八所"，肢解街道的整体功能。如城市建设由市管，在街道范围内的指挥部及开发单位由市管，不能形成属地管理的格局。由于这些"七站八所"人财物都在条条上，街道既无管理权，也无建议权，街道领导指挥不了设在街道的"七站八所"，很多的工作都靠交情和面子来求得一些部门站所的支持和配合，极大弱化了街道对辖区工作的协调能力，造成城市管理"横向统

6、筹管理不到边"，"纵向管理指导不到底"的现象，影响了政府在群众中的形象。三是工作有法难依。一方面，市政府在社会管理的阶段性、临时性、突击性工作，几乎都需要街道办事处的出面；另一方面，市、区政府各职能部门依法行政步入正常轨道后，要求街道办事处也要依法办事。但目前街道办事处有些职能并不是法规或条例授予的,不是执法主体,特别是市、区职能部门通过签定责任书下放工作任务时并没有下放部分管理权限，这就使得街道实际承担工作的权责利不统一性，难以有效开展各项工作。3、财权事权不配套、经费来源不稳定。一是财权事权不配套。街道作为区政府的派出机构，要执行上级国家行政机关的决定和命令，

7、承担对社会事务各个方面的管理任务，但许多由上级下达要求设立专门机构和配套人员的工作，都没有下达相应的经费，或只有少量上级财政和部门专项经费的补贴。许多部门对街道达标、形象工程考核更是层出不穷，"这达标、那达标、上边从不掏腰包"，超出街道财力所能承受的能力。再则，街道大部分的工作人员是差额、自收自支的事业干部和企业人员，以及一部分聘用的离退休职工，这些人员所从事的工作是参与城市管理和为社会提供公共服务，本应由财政承担经费，但实际上是由街道养活。作为一级没有财政收入的街道，搞创收，养活工作人员成了不可回避的重要工作任务。据统计，鹿城区街道共有这类人员160人，按每人每年6万元计

8、，一年将近1000万元需由12个街道承担。二是街道收入极不稳定。在各种规费取消，特别是企业管理费取消之后，又没有制定合理的财政分配和转移支付制度，街道的经费来源极为有限。从调查情况看，我市街道的经费来源基本上靠五块：第一是财政拨款的人头经费；第二是计划生育罚没款；第三是收取卫生费；第四是房产出租租金收入；第五是专项活动的经费补助。其中比较稳定的收入是由财政拨款的人头经费，其余四项都不稳定，如计生罚没款，随着计生观念的转变，征收越来越少，卫生费随着物业公司的建立，征收的难度越来越大，房产出租租金随市场的变化起起落落，专项活动经费取决于上级工作的划拨。此外，街道与街道之间，由于积累程度不同，拥有的

9、固定资产也不一样，所以收入差距也很大。现在大部分的街道在负债运作，如我们调查的鹿城区12个街道办事处，2005年有10个街道负债，经济状况比较好的江滨和绣山街道也是基本处于平衡状态。2005年12个街道总收入7928万元，总支出达到10177万元，负债2249万元，每个街道平均负债187万元。具体见表一（单位为万元）：街道 年总收入 其中不稳定收入 年总支出 收支情况 合计 计生罚没款 专项活动经费 其它收入 江滨 987 570 152   418 908 79 水心 773 171 95 76   1010 237 莲池 534 199 95

10、60; 104 770 236 黎明 465 269 20 23 226 733 268 蒲鞋市 1000 935 193   742 1198 198 黄龙 260 92 66   26 443 183 洪殿 548 276 74 202   773 225 南门 714 293 205   88 1003 289 绣山 618 339 100   239 541 77 五马 1190 614 197 417   1220 30 广化 560 115 70

11、60; 45 697 137 南浦 279 94 94     881 602 合计 7928 4581 1361 718 1888 10177 2249 4、街道工作人员配置复杂，混岗现象严重。一是街道干部身份复杂。街道干部队伍中，有公务员，有全额、差额和自收自支的事业干部，有以工代干及企业人员，而公务员偏少。这主要是由于街道人才配置和现实脱节，鹿城区街道现有工作人员按户籍地人口65万配置，而实际上城区现有居住人口达140余万，管理人员严重不足。同时，由于公务员"进口"渠道狭窄、"出口"渠道畅通，使得街

12、道年轻的优秀的公务员越来越少。街道处于基层，工作环境、工作条件、工作压力相对而言比机关部门差些，机关部门的公务员不大可能自愿到街道工作（担任领导外），街道进人的渠道只有每年一次的公务员考试，而市、区部门选拔优秀年轻的公务员基本上是到街道挑选，且一些优秀年轻的公务员也千方百计要到市、区部门工作，导致街道优秀年轻的公务员不足。如五马街道已近十年没有进公务员，在座谈中，大多数的街道书记反映，现在工作总结和汇报材料，都要一把手亲自操刀。二是领导干部占较大比例。街道几乎与一级政府一样，三套班子齐全，都配备了领导干部。调查情况显示，一般街道的公务员在18-20名左右，但领导干部就占了10-13名。鹿城区1

13、2个街道办事处，共核定行政编制221名，实际配备领导干部120名，占行政编制的54.3%。三是事业干部混岗已成事实。在干部管理中，公务员流动性相对而言较大，事业干部和企业职工由于受其身份的限制，流动性相对较小，在街道工作的时间也较长，对街道的情况比较熟悉，很多事业干部和企业职工已成为街道的骨干力量。具体干部配备情况见表二：街道 干部数 干部年龄结构（周岁） 行政 编制 实有 领导 实有事业人员 临时 人员 35以下 35-45 45以上 江滨 50 7 25 18 18 10 26 1 水心 58 12 23 23 18 14 28 6 莲池 50 8 22 20 18 9 25 5 黎明 5

14、0 6 30 14 15 8 25 10 蒲鞋市 51 7 27 17 20 10 32 1 黄龙 38 9 21 8 16 9 23 1 洪殿 50 10 27 13 16 14 25 3 南门 53 12   41 20 8 32 1 绣山 40 10 26 4 17 10 21 1 五马 72 12 21 39 27 9 42   广化 47 6 22 19 18 9 27 1 南浦 45 8 30 7 18 10 24 2 合计 604 107 274 223 221 120 330 32 5、社区管理不规范，缺乏优秀、年轻的社区管理人才。根据法

15、律规定，居委会是自治组织，但在实际工作中，街道和区直部门往往把社区作为自己的工作部门，往往不是服务进社区，而是工作进社区，还对社区进行名目繁多的考核。而社区干部也往往把街道作为自己的领导机关，忙于应付上级交办的工作，而忽视了发展自身的自治工作。目前，社区本身经费缺乏、干部待遇普遍较低（月薪800元左右），有一部分的社区还没有办公场所，影响社区干部工作的积极性和吸引高素质年轻干部参与社区建设。据调查，我市社区干部的整体素质比90年代末有很大的提高，但年轻和文化程度较高的干部还是比较少，45周岁以上和退离休干部占了较大的比重，社会管理还是以"大妈式"的管理为主。如调查的鹿城区1

16、0个街道办事处，共有社区干部612名，45周岁以上272名，占社区干部数的44.4%；退离休干部142名，占社区干部数的23.2%。社区干部具体配备情况见表三：街道 社区 干部数 社区干部基本情况 初中以下 大专以上 35周岁 以下 45周岁 以上 退离休 干部 江滨 62 5 5 8 33 18 水心 65 21 30 6 58 23 莲池 52 6 22 7 35 12 黎明 19   14 2 3   蒲鞋市 86 2 10 32 22 15 黄龙 26 5 1 8 8 2 绣山 25   5 15 2   

17、五马 150 48 8 36 63 48 广化 49 10 3 4 23 23 南浦 78   1 12 25 1 合计 612 97 99 130 272 142 二、原因分析 1、没有适时调整新时期街道的职能和任务。我国城市街道工作管理体制还是根据1954年颁布城市街道办事处组织条例确立的，这种体制的确立符合当时的形势，使得街道在加强基层政权建设、维护社会稳定、实施社会管理和提供公共服务等方面发挥了历史性的作用。但经过20多年的改革开放，我国社会已经发生了翻天覆地的变化，条例许多地方显然已经不符合现实情况，同时，自1954年以后我国再也没有对街道的职能和任务进行科学、合

18、理的调整界定，我市也没有制订过街道工作的有关规定。而实际上，街道不仅根据形势的需要承担了条例规定以外的工作任务，而且也承担了部分不应该承担的工作任务。相应的权力和经费又没有到位，许多矛盾与问题由此而生。 2、传统管理理念和管理方式已不适应新形势发展的要求。街道办事处本身是计划经济体制下的产物，由于受传统的行政管理方式的影响，各级政府及其部门没有从法律的层面上认识街道的性质，习惯于把街道作为下属的基层政府或一个工作载体，不断给予布置工作，压任务，以致于街道无法应付。同时街道本身在管理理念和管理方式上也没有正确处理"政府本位"还是"社会本位"、"政

19、府管理社会"还是"政府服务社会"的关系问题，往往是本着"全能政府"的理念，以一级政府管理的方式去管理社会，缺乏服务意识和服务能力。 3、历史遗留问题影响街道职能的发挥。街道在城市管理过程中已经存在几十年，在计划经济向市场经济过度的过程中，随着街道经济职能的加强，街道招收了大量自收自支的企业性质的工作人员，现在随着经济职能的转移，大量的收费被取消，这些工作人员的工资福利没有了保证。而且街道之间的经济基础各不相同，有的可以以固定资产出租等方式获得部分收益，有的则没有或者很少，街道之间苦乐不均，且互相攀比，致使街道还要想方设法，搞创收养活一部分工作人

20、员，提高干部福利待遇。在钱少、事多的情况下，街道无暇也无精力、更没有财力为居民提供更多、更优质的公共服务。 4、街道的管理方式研究和创新不够。目前我国正处于社会转型期，各种社会矛盾凸现，情况比较复杂，而街道正处于政府与市民的连接点上，大量的矛盾必然会首先在街道这个层面上表现出来，为此街道工作必须不断调整方法，以最快的速度适应社会发展的需要，但一直来，街道工作还是停留在50年代形成的体制和方法上，缺乏创新。特别是在社区的管理方式上，还热衷于形式主义的考核和检查。随着经济社会的不断发展和改革的不断深入，大量的"单位人"变为"社会人"，他们对社区的依赖和要求越

21、来越高，街道和社区干部应倡导"以人为本、服务居民"的理念，搞好社区服务，推进"和谐"社会建设，让城市变成一个大家庭。 三、对策和建议 科学合理地界定街道的职能，明确工作职责，理顺条块关系，做到责、权、利，人、财、物相统一，是解决当前街道管理体制不顺的关键。目前，在立法层面还不到位的前提下，我们建议区政府尽快制定并出台关于加强城市街道办事处工作的意见，从职能、职责、机构、人员和经费等方面加以规范，使街道工作责、权、利相对统一，更好地发挥街道在城市管理工作中的基础性作用。 （一）明确街道的职能与职责 街道作为区人民政府的派出机构，依据法律、法规、规章的规定，

22、开展辖区内的居民工作、社区建设、城市管理、社会管理和促进经济发展等工作，因此，从当前实际看，街道的职能应主要体现以下几方面：一是维护社会稳定方面，抓好社会治安、信访、纠纷调解等工作，保持社区社会政治稳定；二是促进社会事业发展，力所能及为社区居民提供卫生防疫、医疗、文化需求、社区福利项目、弱势群体的基本生活保障等公共服务；三是做好辖区内的计划生育工作；四是做好社区精神文明建设，指导社区抓好精品社区建设；五是加强党的建设，指导社区把基层组织建设好；六是完成上级交办的任务。 根据职能定位，街道应明确以下四方面的职责： 1、城市管理职责方面 执行并实施上级人民政府发布的城市管理的决定、命令、指示； 负

23、责辖区内居民区、内街巷的环境卫生和绿化美化的管理工作，组织辖区内的单位和居民开展爱国卫生运动； 监督辖区内的城市环境状况。对于违法建设、违法占用道路、无照经营、占道经营、非法行医、违规违章施工以及违反安全生产、消防安全、市容环境卫生、绿化管理等规定的行为，有权劝阻；对于拒绝改正的应告知有关部门处理； 监督辖区内物业管理企业落实各项居民工作事务，协调物业管理企业与居民委员会的关系。协助有关部门处理物业管理企业与业主委员会、业主委员会与业主、业主与业主之间的矛盾和投诉； 法律、法规和规章规定的以及上级人民政府依法赋予的其他城市管理工作。 2、社会管理职责方面 负责辖区内社会治安综合治理、民事调解、

24、拥军优属、人口普查工作； 依法负责辖区内人口与计划生育工作； 收集辖区内居民反映的各类问题，组织或协助有关部门解决；及时向上级人民政府反映辖区内居民和单位的意见及要求，受理居民来信来访； 管理出租屋和非户籍人口，及时收集、报送非户籍人口信息； 协助有关部门做好民政事务、兵役和民兵事务、侨台事务、宗教事务、国家统计调查、法制宣传、劳动用工监控、社会保险、危房修缮、抢险救灾、殡葬改革、青少年教育、禁毒、扫黄打非等工作。发现问题，街道办事处应当及时告知有关部门处理； 尚有农村的街道，负责协调和管理涉农事务。 3、社区服务工作职责方面 制定社区服务发展规划，建立、健全社区服务设施，合理配置社区服务资源

25、，满足社区居民多层次的服务需求； 协助有关部门做好社会救助和社会保障和社会福利工作； 组织社区义务工作者队伍，引导和动员单位和居民兴办社区服务事业，开展便民利民的系列服务； 负责组织社区教育、科普、文化、体育、工作。 4、居民委员会工作职责方面 依法指导、监督居委会开展组织建设、制度建设和其他工作，保障居委会的自治权利； 依法协助民政部门开展社区居委会的选举工作，为居委会的正常办公提供必要条件。 （二）理顺街道与各层级的关系 1、理顺街道与区职能部门的关系。一是理顺关系。街道是区政府的派出机构，与区职能部门是平等协作的关系，要明确规定，非经区人民政府批准，各职能部门不得直接向街道办事处布置工作

26、任务，不得要求街道办事处设立各种临时机构。对需要街道参与完成的工作，必需赋予相应的职权和经费，做到责权利的统一；二是合理划分事权。要把政府管不好、管不了，而应由街道办事处管理的事情通过委托授权的方式给予相应的工作和管理权力，交由街道管理，做到权随事走，责权利相一致，以增强街道办事处综合协调和管理能力。法律、法规、规章明确规定可以委托街道办事处的执法工作事项，区人民政府职能部门可以依法直接委托。其他确有必要的委托，在法律、法规没有禁止的情况下，可以委托，但应当先征求街道办事处的意见；三是对辖区城建事务有事前要征求街道的意见。对辖区内建筑工地建设、内街建筑物内设置各类市场、地段改造、拆迁和小区开发

27、建设中涉及公共配套设施的建设有知情权，建设前有关部门必须在所在地的街道、社区向群众公示，街道办事处负责收集、反馈意见，有关部门应认真听取意见。部分建设管理部门要将街路、居民庭院、市场摊位、辖区环卫等事权下放给街道办事处，相应下拨维护费。 2、理顺街道与派驻机构的关系。要把延伸到街道的机构、工作和编制、人员下放到街道管理。一些专业性较强的机构和人员，可由街道和主管部门双重领导，以街道管理为主，建立和完善对派驻机构工作的考核、监督机制。一是有协调、监督、建议权。街道办事处有协调、监督设在街道派出机构的行政执法工作。要明确街道和社区是辖区内所有派驻机构的考核主体，各驻街派出机构的派出机关对自己的派出

28、机构进行评议考核和执法检查时，应当充分听取街道办事处的意见。有关部门对派出机构负责人进行考核、任免、调动前，应进行民主评议，充分听到服务对象（社区干部、群众）和当地党工委的意见，对连续二年考核不称职的，要坚决予以调离或免职。二是建立街道协调委员会会议制度。建立街道协调委员会会议制度，定期召开协调会议，统筹协调辖区内各单位的社会性事务。街道办事处负责人是协调会议的召集人。街道协调委员会会议成员由街道办事处、辖区内有关单位和各政府职能部门驻街派出机构的负责人组成。从而提高街道的综合协调管理能力。 3、理顺街道办事处与居委会关系。要把便民利民、城管卫生、治安、文化娱乐、社会保障、劳动就业再就业等社区

29、服务工作落实到居委会。要倡导服务进社区，而不能工作进社区，更不能把社区作为街道的工作机构，对社区进行各种各样的检查和考核。要改善居委会办公条件，提高居委会干部素质并落实政治经济待遇，使居委会成为名符其实的城市居民自治组织。 4、理顺社区和物业的关系。要督促物业公司积极参与社区管理，明确权利义务，切实做好社区内保洁、保安、保绿等物业管理事务，加强与街道、社区的工作联系。物业监管部门在对物业公司的年审时，要征求所在街道和社区的意见和建议，通过协调，将之纳入协调合理的社区统一管理体系中，及时化解物业、业主、社区组织之间的隔阂，共同为创建文明社区、构建和谐社会而努力。 （三）创新社区管理方式，鼓励高素

30、质人才参与社区管理 社区是社会细胞，是党的执政基础，是百姓家园，社区工作关系到社会的稳定，特别是随着改革的不断深化，大量的"单位人"变为"社会人"，他们对社区的依赖和要求越来越高，传统的社区管理方式已不适应新时期形势发展的需要。街道和社区干部要创新社区管理方式，倡导"以人为本、服务居民"的理念，搞好社区服务，共同推进"和谐社区"建设，让城市变成一个大家庭。但由于年轻、优秀、高素质社区管理人才的紧缺，我市目前的社区管理方式还是比较传统，与北京、上海等大城市相比，还较滞后，因此，要研究和创新社区管理方式，关键是要鼓励高

31、素质人才参与社区管理。一是鼓励优秀大学毕业生到社区锻炼。建议可否出台一些政策，大学毕业生未落实工作之前，被招聘到社区工作的，特别优秀的，在招考公务员和事业单位招聘时，给予一定的优惠政策，在社区工作时间，作为工作年限；二是鼓励刚参加工作的优秀大学生到社区锻炼。鼓励机关和事业单位新增工作人员，先到社区锻炼12年，或与市委提出的"万名干部下基层活动"有机的结合，选拔优秀年轻干部到社区挂职，对特别优秀的，在评定职称和提任干部时，给予优先考虑；三是鼓励富有爱心和责任感的年轻人从事"社工"工作。社区工作者是个新兴的职业，他们以助人为职业，因此被人形象地称为"

32、;职业雷锋"。特别是像禁毒、帮教、青保这样的工作，政府冲在第一线付出了高额的成本，收获的效果却并不理想。这是因为，许多当事人对"穿制服"的十分敏感，把对他们的关心当作歧视。而社会工作者的身份比较中立，工作方式比较柔性，容易得到当事人的接纳和信赖。在不少国家和我国香港、台湾地区，社会工作者是一个十分神圣的事业，只有富有爱心的人才能胜任，他们是维护社区和谐的重要"润滑剂"，警察进不去的地方他们进得去，人们对他们的尊重不亚于对教授的尊重。在温州，"社工"工作，还未引起各界的重视，要通过建立一整套的制度，选拔富有爱心和责任感的人从事"社工"工作，通过培训和职业考试持证上岗，在社区提供非盈利服务。这也是建设&qu