公共政策学第三章第三节政策环境

1、第三节第三节 政策环境政策环境一、公共政策与政策环境的关系一、公共政策与政策环境的关系（一）政策环境的含义（一）政策环境的含义1.1.政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。2.2.政策环境涉及诸多因素，从人到物，从自然到社会，从历史到文化，政策环境涉及诸多因素，从人到物，从自然到社会，从历史到文化，几乎无所不包。几乎无所不包。3.3.政策与其环境构成一个生态系统，并在其中进行物质、能量和信息的政策与其环境构成一个生态系统，并在其中进行物质、能量和信息的交换，实现自身新陈代谢，并维持着这一系统的动态平衡。交换，实现自身新陈代谢，并维持着这

2、一系统的动态平衡。（二）政策与环境的关系（二）政策与环境的关系环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。有反作用。1.1.政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。例如，网上购物作为新鲜事物，在给公众带来方便的同时，也产例如，网上购物作为新鲜事物，在给公众带来方便的同时，也产生了很多问题，买卖双方的行为都需要去给予规范，于是出台了生了很多问题，买卖双方的行为都需要去给予规范，于是出台了许多的相关法律法规。许多的相关法律法规。2.2.公共政策必须适应政策环境。公共政策必须适应

3、政策环境。例如，中国政府在借鉴许多国外政策经验时，基于中国政策环境，例如，中国政府在借鉴许多国外政策经验时，基于中国政策环境，常常融入常常融入“中国特色中国特色”的概念。的概念。3.3.政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化例如，我国户籍制度的改革例如，我国户籍制度的改革改革开放以来，我国户籍制度导致了严重的社会与政治问题：城改革开放以来，我国户籍制度导致了严重的社会与政治问题：城市外来人口贡献了大量税收，却难以享受应得的公共服务；同时市外来人口贡献了大量税收，却难以享受应得的公共服务；同时也带来大量不在政府的正常管理范围的问题。也带来大量不在

4、政府的正常管理范围的问题。2014年年7月月30日，国务院日，国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见关于进一步推进户籍制度改革的意见 (以下简称以下简称意见意见)出台，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。出台，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。浙江省最新政策浙江省最新政策1：实行城乡统一的户口登记制度：实行城乡统一的户口登记制度2015年年6月月30日零时起，全区取消农业、非农业户口的性质划分，统一登记日零时起，全区取消农业、非农业户口的性质划分，统一登记为为“浙江居民户口浙江居民户口”，建立全区城乡统一的户口登记制度。原有户口簿和居，建立全区城乡统一的户口登记制

5、度。原有户口簿和居民身份证继续有效，不影响市民正常使用。民身份证继续有效，不影响市民正常使用。这次户籍制度改革取消了农业户口和非农业户口的性质划分，统一登记为这次户籍制度改革取消了农业户口和非农业户口的性质划分，统一登记为“浙江居民户口浙江居民户口”。户口登记制度统一后，将根据居住地的不同来区分城镇。户口登记制度统一后，将根据居住地的不同来区分城镇人口和农村人口，根据从事的职业区分农业人口与非农业人口。人口和农村人口，根据从事的职业区分农业人口与非农业人口。最新政策最新政策2：实行按居住地登记的户口迁移制度：实行按居住地登记的户口迁移制度以合法固定住所或合法稳定职业为户口迁移基本条件，以经常居

6、住地登记户以合法固定住所或合法稳定职业为户口迁移基本条件，以经常居住地登记户口为基本形式，进一步调整完善购房落户、引进人才落户、合法稳定就业人口为基本形式，进一步调整完善购房落户、引进人才落户、合法稳定就业人员落户等户口迁移政策，合理引导农业转移人口市民化。员落户等户口迁移政策，合理引导农业转移人口市民化。户籍制度改革后，已经迁到城区的户口能否迁往农村落户，要视情况而定。户籍制度改革后，已经迁到城区的户口能否迁往农村落户，要视情况而定。如在城区失去生活基础和住房条件，在农村有本人、配偶、父母、子女的合如在城区失去生活基础和住房条件，在农村有本人、配偶、父母、子女的合法固定住所，可以迁往农村落户

7、，具体条件参考新出台的法固定住所，可以迁往农村落户，具体条件参考新出台的杭州市户口迁移杭州市户口迁移落户暂行规定落户暂行规定来申请办理。但机关、团体、事业单位、国有企业来申请办理。但机关、团体、事业单位、国有企业(含国有控含国有控股企业股企业)正式录用人员正式录用人员(含离退休人员含离退休人员)是不允许迁往农村行政村落户的。是不允许迁往农村行政村落户的。最新政策最新政策3：实行流动人口居住证制度：实行流动人口居住证制度流动人口，依据流动人口，依据浙江省流动人口居住登记条例浙江省流动人口居住登记条例，实行流动人口居住证制，实行流动人口居住证制度，根据当地经济社会发展水平和资源承载能力，进一步完善

8、居住证申领条度，根据当地经济社会发展水平和资源承载能力，进一步完善居住证申领条件和配套政策，保障其逐步享有实际居住地基本公共服务。件和配套政策，保障其逐步享有实际居住地基本公共服务。最新政策最新政策4：实行农民权益确权固化：实行农民权益确权固化2014年年10月，全面启动深化农村产权制度改革，深入推进农村土地承包经营月，全面启动深化农村产权制度改革，深入推进农村土地承包经营权、农村宅基地使用权和农村集体资产收益分配权确权登记颁证工作，按省权、农村宅基地使用权和农村集体资产收益分配权确权登记颁证工作，按省委、省政府统一部署逐步建立起委、省政府统一部署逐步建立起“确权到人确权到人(户户)、权跟人、

9、权跟人(户户)走走”的农村集体的农村集体产权制度体系。落户。产权制度体系。落户。最新政策最新政策5：实行基本公共服务均等化：实行基本公共服务均等化实行户口一元化管理后，与户籍相关的配套政策将全面实施，逐步消除城乡实行户口一元化管理后，与户籍相关的配套政策将全面实施，逐步消除城乡人口之间待遇差异，根据经济社会发展状况，预计用三年时间基本实现城乡人口之间待遇差异，根据经济社会发展状况，预计用三年时间基本实现城乡一体化配套政策并轨。一体化配套政策并轨。 2014年中国城镇常住人口年中国城镇常住人口7.49亿，城镇化率亿，城镇化率54.77%，这是指常住人口，这是指常住人口的城镇化率。这包括了在城镇居

10、住的城镇化率。这包括了在城镇居住6个月以上的个月以上的2.5亿左右农民工，以及随这亿左右农民工，以及随这些农民工迁徙的家属。如果扣除这些农民工迁徙的家属。如果扣除这2.5亿人，城镇户籍人口实际上只有亿人，城镇户籍人口实际上只有5亿左亿左右，占总人口的比例是右，占总人口的比例是36.3%，户籍人口的城镇化率就是，户籍人口的城镇化率就是36.3%。新型城镇化规划提出到新型城镇化规划提出到2020年常住人口城镇化率达到年常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城，户籍人口城镇化率达到镇化率达到45%，这需要每年城镇化率提高一个多百分点，大概有，这需要每年城镇化率提高一个多百分点，大概有1000多万多万人

11、。人。2015年年11月国家发改委主任徐绍史介绍，中国将加快月国家发改委主任徐绍史介绍，中国将加快“三挂钩三挂钩”机制，即财机制，即财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用新增指标与农业转移人政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用新增指标与农业转移人口落户数挂钩、中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩。通过这三个口落户数挂钩、中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩。通过这三个挂钩，鼓励城镇政府吸收农业转移人口在城镇落户。挂钩，鼓励城镇政府吸收农业转移人口在城镇落户。4.4.公共政策对政策环境也具有一定的能动作用。公共政策对政策环境也具有一定的能动作用。一个能很好发挥作用的公

12、共政策可起到改善政策环境的作用，使一个能很好发挥作用的公共政策可起到改善政策环境的作用，使得政策环境不断得到优化，按照政策的目标去发展；而一个不能得政策环境不断得到优化，按照政策的目标去发展；而一个不能很好发挥作用的公共政策则会使得政策环境恶化，甚至成为环境很好发挥作用的公共政策则会使得政策环境恶化，甚至成为环境良性发展的羁绊。良性发展的羁绊。二、政策环境的构成因素二、政策环境的构成因素（一）地理环境（一）地理环境1.1.地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。地貌、气候、土

13、壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。2.2.地理环境不仅为社会发展提供了各种可能性，同时也为政策的地理环境不仅为社会发展提供了各种可能性，同时也为政策的制定与执行提供了各种可能性。制定与执行提供了各种可能性。3.3.中国版地理因素说中国版地理因素说世界周刊世界周刊上刊登的许平中的文章说，地理因素是资本主义在上刊登的许平中的文章说，地理因素是资本主义在古代中国无法发展的重要原因。中国的河流是东西方向的，但气古代中国无法发展的重要原因。中国的河流是东西方向的，但气候和物产基本没有差异，不存在比较利益，也不需要交换。而南候和物产基本没有差异，不存在比较利益，也不需要交换。而南北方向上气候和物产差异大，

14、但是由于没有河道发展水运，导致北方向上气候和物产差异大，但是由于没有河道发展水运，导致运输费用高，所以不能大量发展交换。这是制约中国商品经济不运输费用高，所以不能大量发展交换。这是制约中国商品经济不能够发展的重要原因。能够发展的重要原因。4.4.地理环境作为政策环境的一个重要方面，对政策系统存在着直地理环境作为政策环境的一个重要方面，对政策系统存在着直接或间接的影响，且这种影响并不是一时的，而是永恒的。但过接或间接的影响，且这种影响并不是一时的，而是永恒的。但过分夸大地理环境的作用，忽视政策系统自身的能动性，也是不可分夸大地理环境的作用，忽视政策系统自身的能动性，也是不可取的。取的。（二）经济

15、环境（二）经济环境1.1.经济环境是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，经济环境是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质（科技发展、国民收入、资源分配等）和生产资料的所构、性质（科技发展、国民收入、资源分配等）和生产资料的所有制形式（个人所有、集团所有、国家所有等）。有制形式（个人所有、集团所有、国家所有等）。2.2.经济环境对公共政策制定具有决定性的影响。无论什么性质的经济环境对公共政策制定具有决定性的影响。无论什么性质的国家和地区，其政府决策体制、目标、职能

16、、行为、原则、方法国家和地区，其政府决策体制、目标、职能、行为、原则、方法等都要受到经济环境的制约。但政策系统对经济环境也具有反作等都要受到经济环境的制约。但政策系统对经济环境也具有反作用，可促进或延缓生产力和科学技术的发展以及生产关系的健全用，可促进或延缓生产力和科学技术的发展以及生产关系的健全与完善。与完善。（三）政治传统与政治文化（三）政治传统与政治文化1.1.政治文化是一个民族在政治制度方面遗传下来的传统和行为特政治文化是一个民族在政治制度方面遗传下来的传统和行为特征的总和，包括公众对政治过程所持的态度、信仰和价值观，以征的总和，包括公众对政治过程所持的态度、信仰和价值观，以及由这些观

17、点所产生的行为和制度。及由这些观点所产生的行为和制度。2.2.政治文化源于政治社会化过程，是一个民族的整体历史体验，政治文化源于政治社会化过程，是一个民族的整体历史体验，以及公民所受的正式和非正式教育的共同产物。以及公民所受的正式和非正式教育的共同产物。3.3.政治文化通过社会化过程代代相传，即个人通过父母、老师、政治文化通过社会化过程代代相传，即个人通过父母、老师、领导和其他人的交往，学到了与政治有关的价值观、信仰和态度。领导和其他人的交往，学到了与政治有关的价值观、信仰和态度。他们获取的政治文化就变成了心理要素的组成部分，逐渐固化并他们获取的政治文化就变成了心理要素的组成部分，逐渐固化并体

18、现在其行为中。体现在其行为中。4.4.政治文化是影响公共政策的一个重要环境因素，不同国家中公政治文化是影响公共政策的一个重要环境因素，不同国家中公共政策及其制定过程的差异可以用政治文化的不同来解释。在不共政策及其制定过程的差异可以用政治文化的不同来解释。在不同的政治氛围中，政策系统表现出不同的特征。政治文化影响政同的政治氛围中，政策系统表现出不同的特征。政治文化影响政治行为，尽管它并非绝对地支配行为，但与各种行为出现的频率治行为，尽管它并非绝对地支配行为，但与各种行为出现的频率和可能性直接相关。和可能性直接相关。5.5.政治文化的存在表明在影响政策制定的政治因素中包含主观的政治文化的存在表明在影响政策制定的政治因素中包含主观的成分，如政治意识、民族政治心理、人的政治价值观、政治信仰成分，如政治意识、民族政治心理、人的政治价值观、政治信仰等。公共政策并不是绝对客观地受外界影响及目标指引，其中也等。公共政策并不是绝对客观地受外界影响及目标指引，其中也包含了主观的认知成分。包含了主观的认知成分。（四）社会变迁（四）社会变迁1.1.社会变迁是指社会制度、