3第二章行政组织第二节行政职能

1、行政管理学行政管理学梁满艳梁满艳u第一节第一节 行政组织概述行政组织概述u第二节第二节 行政组织的职能行政组织的职能u第三节第三节 行政组织的结构行政组织的结构第二章第二章 行政组织行政组织第二节第二节 行政组织的职能行政组织的职能n行政组织职能即政府职能。行政组织职能即政府职能。政府的一般内涵：政府的一般内涵：n 广义内涵广义内涵泛指一切国家机关，如立法机关、泛指一切国家机关，如立法机关、司法机关、行政机关以及一切公共机关司法机关、行政机关以及一切公共机关u 狭义内涵狭义内涵专指一个国家的中央和地方的行专指一个国家的中央和地方的行政机关政机关我国政府的我国政府的内涵内涵：宪法总纲第二条：中华

2、人民共和国的一切权力属于人宪法总纲第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。化事业，管理社会事务。第八十五条：中华人民共和国国务院，即中央人民政第八十五条：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。行政机关。我国政府的我国政府的

3、内涵内涵：第一百零五条：地方各级人民政府是地方各级国家权第一百零五条：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。第一百零七条：县级以上地方各级人民政府依照法律第一百零七条：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考育等行政工

4、作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。核和奖惩行政工作人员。 由人民代表大会产生，由人民代表大会产生，是国家权力机关的执是国家权力机关的执行机关行机关我国政府我国政府基本含义基本含义宗旨是为宗旨是为人民服务人民服务运用行政手段运用行政手段指挥活动指挥活动要全方位进要全方位进行行政管理行行政管理向本级权力机关负责，向本级权力机关负责，向上一级政府负责、向上一级政府负责、报告工作并接受监督报告工作并接受监督关于政府本质问题的看法，存在两种片面的观点，关于政府本质问题的看法，存在两种片面的观点，一种认为，国家、政府本质上是社会公共利益的一种认为，国家、政府本质上是社会公共利益的代表

5、，是一种中性的社会设施，是一个管理社会代表，是一种中性的社会设施，是一个管理社会公共事务的机关；公共事务的机关；另一种观点认为，国家本质上是阶级专政的工具，另一种观点认为，国家本质上是阶级专政的工具，国家只有一种属性，就是阶级性。国家只有一种属性，就是阶级性。恩格斯恩格斯家庭、私有制和国家的起源家庭、私有制和国家的起源 反杜林论反杜林论 政府的本质政府的本质政府的政府的本质本质： 政府是政府是阶级性与公共性的有机统一阶级性与公共性的有机统一，是经济上占统治地位的阶级进行阶级是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治和社会公共管理的工具。统治和社会公共管理的工具。政府的政府的基本特点基本特点主权性和独

6、立性主权性和独立性强制性和约束性强制性和约束性执行性和实践性执行性和实践性综合性和动态性综合性和动态性行政职能的行政职能的含义含义： 政府为了维护阶级统治和促进社会发展，政府为了维护阶级统治和促进社会发展，在社会各个领域中所承担的职责和所发挥在社会各个领域中所承担的职责和所发挥的功能，它反映政府活动的范围、内容、的功能，它反映政府活动的范围、内容、过程和方式等。过程和方式等。“政府管什么、怎么管、管的结果政府管什么、怎么管、管的结果”行政职能是国家基本职能的一部分，是国家职行政职能是国家基本职能的一部分，是国家职能的具体执行和体现。能的具体执行和体现。国家职能一般分为立法职能、司法职能和行政国

7、家职能一般分为立法职能、司法职能和行政职能。职能。行政职能以国家的立法职能为依据，以司法职行政职能以国家的立法职能为依据，以司法职能为后盾，行政职能受立法职能和司法职能能为后盾，行政职能受立法职能和司法职能的监督的监督。行政职能的行政职能的重要地位重要地位：u 是行政组织建立的根本依据是行政组织建立的根本依据u 行政职能的变化是行政机构、人员编制改革的行政职能的变化是行政机构、人员编制改革的关键关键u 是行政运行机制科学化的依据是行政运行机制科学化的依据u 行政职能的实现情况是检验行政管理结果的依行政职能的实现情况是检验行政管理结果的依据据政府职能的特点政府职能的特点n公共性：职能范围仅限于国

8、家和社会的公共事务公共性：职能范围仅限于国家和社会的公共事务n执行性执行性n法定性：职能依法确定法定性：职能依法确定n排他性：职能的独有性排他性：职能的独有性n系统性系统性n动态性动态性政府职能的构成（政府职能体系）政府职能的构成（政府职能体系）n基本职能基本职能n层级职能层级职能n运行职能运行职能政府的基本职能政府的基本职能n政治职能政治职能n经济职能经济职能n文化职能文化职能n社会职能社会职能政治职能（基础地位）政治职能（基础地位） 行政系统的政治职能是由政府行政机构在社会行政系统的政治职能是由政府行政机构在社会政治体系中的作用决定的。任何一种类型国家，政治体系中的作用决定的。任何一种类型

9、国家，都无不以政治功能作为其最基本的行政职能。都无不以政治功能作为其最基本的行政职能。 （1 1）阶级统治功能）阶级统治功能 （2 2）保卫功能）保卫功能 （3 3）社会治安功能）社会治安功能 （4 4）民主功能）民主功能 经济职能经济职能1 1、经济计划职能：、经济计划职能：如国民经济和社会发展规划如国民经济和社会发展规划2 2、经济管理职能：、经济管理职能：制定各种法规和规章，如产业政制定各种法规和规章，如产业政策、财税政策、货币政策等等策、财税政策、货币政策等等3 3、经济服务职能：、经济服务职能：如信息服务和市场服务如信息服务和市场服务4 4、经济监督职能：、经济监督职能：创造活跃有序

10、、公平开放的市场创造活跃有序、公平开放的市场环境环境 经济职能经济职能（一）对微观经济的管理（一）对微观经济的管理 （1 1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。则安排。 （2 2）价格管制。）价格管制。 （3 3）维护公平的竞争秩序。）维护公平的竞争秩序。 （4 4）质量管制。）质量管制。 经济职能经济职能 （二）对宏观经济的管理（二）对宏观经济的管理 （1 1）财政政策。）财政政策。 财政政策是指根据稳定经济的需要，通过财政政策是指根据稳定经济的需要，通过财政支出与税收财政支出与税收政策来调节总需求。增加政府支出，可以刺激总需求，政策来调节

11、总需求。增加政府支出，可以刺激总需求，从而增加国民收入，反之则压抑总需求，减少国民收入。从而增加国民收入，反之则压抑总需求，减少国民收入。税收对国民收入是一种收缩性力量，因此，增加政府税税收对国民收入是一种收缩性力量，因此，增加政府税收，可以抑制总需求从而减少国民收入，反之，则刺激收，可以抑制总需求从而减少国民收入，反之，则刺激总需求增加国民收入。总需求增加国民收入。 中国财政政策的基本手段中国财政政策的基本手段国家预算国家预算。主要通过预算收支规模及平衡状态的确定、主要通过预算收支规模及平衡状态的确定、收支结收支结构构的安排和调整来实现的安排和调整来实现财政政策目标财政政策目标。税收税收。主

12、要通过税种、主要通过税种、税率税率来确定和保证国家来确定和保证国家财政收入财政收入，调节，调节社会经济的分配关系，以满足国家履行政治经济职能的财力需社会经济的分配关系，以满足国家履行政治经济职能的财力需要要, ,促进经济稳定协调发展和社会的公平分配。促进经济稳定协调发展和社会的公平分配。财政投资财政投资。通过国家通过国家预算拨款预算拨款和引导和引导预算外资金预算外资金的流向、流量，的流向、流量，以实现巩固和壮大社会主义经济基础，调节产业结构的目的。以实现巩固和壮大社会主义经济基础，调节产业结构的目的。财政补贴财政补贴。它是国家根据经济发展规律的客观要求和一定时期它是国家根据经济发展规律的客观要

13、求和一定时期的政策需要，通过财政转移的形式直接或间接地对农民、企业、的政策需要，通过财政转移的形式直接或间接地对农民、企业、职工和城镇居民实行财政补助，以达到经济稳定协调发展和社职工和城镇居民实行财政补助，以达到经济稳定协调发展和社会安定的目的。会安定的目的。中国财政政策的基本手段中国财政政策的基本手段财政信用财政信用。是国家按照有偿原则，筹集和使用是国家按照有偿原则，筹集和使用财政资金财政资金的一种的一种再分配手段包括在国内发行公债和专项再分配手段包括在国内发行公债和专项债券债券, ,在国外发行在国外发行政府债政府债券券, ,向外国政府或向外国政府或国际金融组织国际金融组织借款借款, ,以及

14、对以及对预算内资金预算内资金实行周实行周转有偿使用等形式。转有偿使用等形式。财政立法和执法财政立法和执法。是国家通过立法形式对财政政策予以法律认是国家通过立法形式对财政政策予以法律认定，并对各种违反财政法规的行为（如违反税法的定，并对各种违反财政法规的行为（如违反税法的偷税抗税偷税抗税行行为等），诉诸司法机关按照法律条文的规定予以审理和制裁，为等），诉诸司法机关按照法律条文的规定予以审理和制裁，以保证财政政策目标的实现。以保证财政政策目标的实现。财政监察财政监察。是实现是实现财政政策目标财政政策目标的重要行政手段。即国家通过的重要行政手段。即国家通过财政部门对国营企业财政部门对国营企业事业单位

15、事业单位、国家机关团体及其工作人员执、国家机关团体及其工作人员执行财政政策和财政纪律的情况进行检查和监督。行财政政策和财政纪律的情况进行检查和监督。经济职能经济职能 （二）对宏观经济的管理（二）对宏观经济的管理 （2 2）货币政策。）货币政策。货币政策是国家货币政策是国家通过通过中央银行中央银行调节调节货币供应量货币供应量，影响，影响利息率利息率及经济中的信贷供应程度来间接影响总需求，以达到总及经济中的信贷供应程度来间接影响总需求，以达到总需求与总供给趋于理想的均衡的一系列措施。需求与总供给趋于理想的均衡的一系列措施。 货币政策分为货币政策分为扩张性的和紧缩性的扩张性的和紧缩性的两种。两种。

16、货币政策调节的对象是货币政策调节的对象是货币供应量货币供应量，即全社会总的购买力，即全社会总的购买力，具体表现形式为：流通中的现金和个人、企事业单位在具体表现形式为：流通中的现金和个人、企事业单位在银行的存款。银行的存款。 经济职能经济职能 （二）对宏观经济的管理（二）对宏观经济的管理 （2 2）货币政策。）货币政策。 存款准备金政策存款准备金政策、再贴现政策再贴现政策和公开市场业务是传统的三大和公开市场业务是传统的三大货货币政策工具币政策工具，被喻为，被喻为“三大法宝三大法宝”。 存款准备金制度。存款准备金制度。 存款准备金政策存款准备金政策是指中央银行依据法律所赋予的权力，要求商是指中央银

17、行依据法律所赋予的权力，要求商业银行和其他金融机构按规定的比率在其吸收的业银行和其他金融机构按规定的比率在其吸收的存款总额中存款总额中提取一定的金融缴存提取一定的金融缴存中央银行中央银行，并借以间接地对社会货币供，并借以间接地对社会货币供应量进行控制的制度。提取的金额被称为存款准备金，准备应量进行控制的制度。提取的金额被称为存款准备金，准备金占存款总额的比率称为存款准备率或金占存款总额的比率称为存款准备率或存款准备金率存款准备金率。 大型金融机构大型金融机构 20.00% 20.00% 中小金融机构中小金融机构 16.50% 16.50% 经济职能经济职能 （二）对宏观经济的管理（二）对宏观经

18、济的管理 （2 2）货币政策。）货币政策。常规性货币政策工具常规性货币政策工具，或称，或称一般性货币政策工具一般性货币政策工具，包括：，包括： 再贴现率。再贴现率。贴现贴现是指票据持有人在票据到期日前，为是指票据持有人在票据到期日前，为融通资金融通资金而向银行或而向银行或其他金融机构贴付一定利息的票据转让行为。通过贴现，其他金融机构贴付一定利息的票据转让行为。通过贴现，持票持票人人得到低于票面金额的资金，贴现银行及其他金融机构获得票得到低于票面金额的资金，贴现银行及其他金融机构获得票据的所有权。据的所有权。再贴现再贴现是商业银行及其他金融机构将买入的未到是商业银行及其他金融机构将买入的未到期的

19、期的贴现票据贴现票据向中央银行办理的再次贴现。所谓向中央银行办理的再次贴现。所谓再贴现政策再贴现政策，就是中央银行通过制定或调整就是中央银行通过制定或调整再贴现利率再贴现利率来干预和影响来干预和影响市场利市场利率率及及货币市场货币市场的供应和需求，从而调节市场货币供应量的一种的供应和需求，从而调节市场货币供应量的一种金融政策金融政策。 经济职能经济职能 （二）对宏观经济的管理（二）对宏观经济的管理 （2 2）货币政策。）货币政策。常规性货币政策工具常规性货币政策工具，或称，或称一般性货币政策工具一般性货币政策工具，包括：，包括： 公开市场业务。公开市场业务。指的是指的是中央银行中央银行在在金融

20、市场金融市场上买卖上买卖政府债券政府债券来控制来控制货币供给货币供给和和利率利率的政策行为，是目前多数发达国家（更准确的说的政策行为，是目前多数发达国家（更准确的说是大多数是大多数市场经济市场经济国家）中央银行控制货币供给量的重国家）中央银行控制货币供给量的重要和常用的工具。要和常用的工具。 主要买卖政府公债和国库券、主要买卖政府公债和国库券、地方政府债券地方政府债券、政府担保的债、政府担保的债券、券、银行承兑汇票银行承兑汇票等等 l中国人民银行法第二十三条中国人民银行法第二十三条【货币政策工具货币政策工具】l中国人民银行中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：为执行货币政策，可

21、以运用下列货币政策工具：l（一）要求银行业金融机构按照规定的比例交存（一）要求银行业金融机构按照规定的比例交存存款准备金存款准备金；l（二）确定（二）确定中央银行基准利率中央银行基准利率；l（三）为在（三）为在中国人民银行中国人民银行开立账户的开立账户的银行业金融机构银行业金融机构办理办理再贴再贴现现；l（四）向（四）向商业银行商业银行提供贷款；提供贷款；l（五）在（五）在公开市场公开市场上买卖上买卖国债国债、其他、其他政府债券政府债券和和金融债券金融债券及及外外汇汇；l（六）国务院确定的其他货币政策工具。（六）国务院确定的其他货币政策工具。财政政策与货币政策的差异财政政策与货币政策的差异l1

22、 1、制定政策的主体有差别。、制定政策的主体有差别。l财政政策主体财政政策主体是政府，是政府，货币政策货币政策主体是一国货主体是一国货币当局（一般为币当局（一般为中央银行中央银行）。）。l2 2、政策目标有区别。、政策目标有区别。l货币政策货币政策侧重于货币稳定，而财政政策多侧重侧重于货币稳定，而财政政策多侧重于其他更广泛的目标。在供给与需求结构的调整中，于其他更广泛的目标。在供给与需求结构的调整中，财政政策起着货币政策所不能取代的作用，调节财政政策起着货币政策所不能取代的作用，调节产产业结构业结构、促进、促进国民经济结构国民经济结构的合理化。在调节的合理化。在调节收入收入分配分配公平方面，货

23、币政策也往往显得无能为力，只公平方面，货币政策也往往显得无能为力，只能通过税收、能通过税收、转移支付转移支付等等财政政策手段财政政策手段来解决。来解决。l3 3、政策手段有区别。、政策手段有区别。l财政政策主要手段是税收、政府公共支出、政财政政策主要手段是税收、政府公共支出、政府转移支出；府转移支出；货币政策货币政策主要手段是主要手段是公开市场业务公开市场业务、法定存款准备金率法定存款准备金率、贴现率贴现率、信用控制等。、信用控制等。财政政策与货币政策的差异财政政策与货币政策的差异l4 4、政策时滞不同。、政策时滞不同。l按照不同阶段政策时滞可划分为内部时滞和外按照不同阶段政策时滞可划分为内部

24、时滞和外部时滞。部时滞。l内部时滞是从发生问题到政策当局意识到应该内部时滞是从发生问题到政策当局意识到应该采取措施，到政策制定并开始执行所需要的时间。采取措施，到政策制定并开始执行所需要的时间。一般来说，货币政策的内部时滞较短。而要变更一般来说，货币政策的内部时滞较短。而要变更财财政政策手段政政策手段如如公共支出公共支出、税收税收等则需要通过冗长的等则需要通过冗长的立法程序。立法程序。l外部时滞是指从政策开始执行到政策对目标发外部时滞是指从政策开始执行到政策对目标发挥作用之间需要的时间。相对来说，财政政策的外挥作用之间需要的时间。相对来说，财政政策的外部时滞较短，而货币政策则是通过部时滞较短，

25、而货币政策则是通过货币供给量货币供给量、利利率率来间接地影响微观组织的经济活动。来间接地影响微观组织的经济活动。l5 5、对利率的影响不同。、对利率的影响不同。l6 6、对投资的影响不同。、对投资的影响不同。财政政策与货币政策的搭配模式财政政策与货币政策的搭配模式l1 1、扩张性的财政政策扩张性的财政政策和和扩张性的货币政策扩张性的货币政策，即即“双松双松”政策政策 l2 2、紧缩性的财政政策紧缩性的财政政策和和紧缩性的货币政策紧缩性的货币政策，即即“双紧双紧”政策政策 l3 3、扩张性的财政政策和紧缩性的货币政策、扩张性的财政政策和紧缩性的货币政策 l4 4、紧缩性的财政政策和扩张性的货币政

26、策、紧缩性的财政政策和扩张性的货币政策 经济职能经济职能 （二）对宏观经济的管理（二）对宏观经济的管理 与财政政策相比，货币政策调控市场运行的方式相对更间与财政政策相比，货币政策调控市场运行的方式相对更间接一些，政府利用公共权力执掌货币流量的总开关，借助利接一些，政府利用公共权力执掌货币流量的总开关，借助利率杠杆间接调控宏观经济，而不直接插手扩张或抑制总需求，率杠杆间接调控宏观经济，而不直接插手扩张或抑制总需求，有助于保护市场固有的配置效率。但也正因其更具间接性，有助于保护市场固有的配置效率。但也正因其更具间接性，货币政策通常有滞后效应，不具有财政政策那样货币政策通常有滞后效应，不具有财政政策

27、那样“立竿见影立竿见影”的效果。调控市场的货币政策必须与其他调控方式配套使用，的效果。调控市场的货币政策必须与其他调控方式配套使用，取长补短，相得益彰。取长补短，相得益彰。目前中国实行的是：目前中国实行的是：积极的财政政策和稳健的货币政策积极的财政政策和稳健的货币政策 经济职能经济职能 （二）对宏观经济的管理（二）对宏观经济的管理 （3 3）产业政策。）产业政策。 产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件，产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件，一国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依一国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依靠市场来解决。靠市场来解决。 （

28、4 4）提供经济基础。）提供经济基础。 经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。境条件。 文化职能文化职能 文化建设职能是指政府指导和管理文化事业的功能。文化是文化建设职能是指政府指导和管理文化事业的功能。文化是一个民族的象征，它决定了一个民族的精神面貌。一方面，随一个民族的象征，它决定了一个民族的精神面貌。一方面，随着人民生活水平的不断提高，人民对精神生活的需要也愈加丰着人民生活水平的不断提高，人民对精神生活的需要也愈加丰富；另一

29、方面，经济的发展同科技、教育等文化因素的相关性富；另一方面，经济的发展同科技、教育等文化因素的相关性也逐渐加强，现代科技发展对人们的文化水平也提出了更高的也逐渐加强，现代科技发展对人们的文化水平也提出了更高的要求。这些都要求行政组织不断加强文化建设功能。要求。这些都要求行政组织不断加强文化建设功能。 （1 1）支持科学技术发展）支持科学技术发展 （2 2）发展教育）发展教育 （3 3）发展文艺事业）发展文艺事业 （4 4）其他）其他 社会职能社会职能 社会管理职能是指政府所承担的社会服务和社会保障社会管理职能是指政府所承担的社会服务和社会保障的功能。它是行政功能中内容最为广泛、丰富的一项基的功

30、能。它是行政功能中内容最为广泛、丰富的一项基本功能。本功能。社会保障是社会管理功能的重点内容社会保障是社会管理功能的重点内容。一个较为完善的社会保障体系一个较为完善的社会保障体系基本包括四个方面的内容：基本包括四个方面的内容： 一是社会保险体系；一是社会保险体系； 二是社会救济体系；二是社会救济体系； 三是社会福利；三是社会福利； 四是社会优抚。四是社会优抚。 政府的层级职能政府的层级职能n中央政府专有职能中央政府专有职能n地方政府专有职能地方政府专有职能n中央政府与地方政府共有的职能中央政府与地方政府共有的职能一般管理活动一般管理活动的政府职能的政府职能计划职能计划职能控制职能控制职能协调职

31、能协调职能指挥职能指挥职能组织职能组织职能政府的运行职能政府的运行职能政府职能的定位政府职能的定位n一、影响政府职能定位的因素一、影响政府职能定位的因素n1 1、政治因素：国家的阶级本质、政治因素：国家的阶级本质n2 2、经济因素：社会经济发展水平、经济因素：社会经济发展水平n3 3、文化因素：特定的政治文化、文化因素：特定的政治文化n4 4、行政组织职能与行政环境的关系、行政组织职能与行政环境的关系行政组织职能与行政环境的关系行政组织职能与行政环境的关系n1 1、行政（生态）环境的内涵、行政（生态）环境的内涵n2 2、行政环境的特点、行政环境的特点n3 3、行政环境与行政职能的互动、行政环境

32、与行政职能的互动行政组织职能与行政环境的关系行政组织职能与行政环境的关系n1 1、行政（生态）环境的内涵、行政（生态）环境的内涵 行政生态，即行政生态环境，它是处于特定行行政生态，即行政生态环境，它是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种行与发展产生直接或间接影响的各种外部要素外部要素的总和。的总和。2 2、行政生态的特征、行政生态的特征 （1 1）广泛性与复杂性）广泛性与复杂性 （2 2）相关性与综合性）相关性与综合性 （3 3）层次性？）层次性？ （4 4）动态性（变异性）动态性（变异性）行政生态的类型行政

33、生态的类型 （1 1）自然行政生态与人造行政生态）自然行政生态与人造行政生态 以生态因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准分类。以生态因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准分类。 自然行政生态自然行政生态，是各种非人造的行政生态因素的集合或统称。，是各种非人造的行政生态因素的集合或统称。 人造行政生态人造行政生态，是在人类社会活动过程中形成与发展起来，且能够对，是在人类社会活动过程中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在于运行产生影响的各种生态环境因素的总和。行政系统的存在于运行产生影响的各种生态环境因素的总和。 （请举例）（请举例）社会生态环境：政治、经济、文化社会生态环境：政治、经济、

34、文化行政生态的类型行政生态的类型 （2 2）宏观行政生态、中观行政生态与微观行政生态）宏观行政生态、中观行政生态与微观行政生态 宏观行政生态宏观行政生态，是能够对行政系统，是能够对行政系统策略层次策略层次的存在与运行的存在与运行产生直接或间接影响的行政生态因素的集合。产生直接或间接影响的行政生态因素的集合。 中观行政生态中观行政生态，是对特定行政系统的各种，是对特定行政系统的各种局域性局域性构成成分构成成分产生影响的各种行政生态因素的集合。产生影响的各种行政生态因素的集合。 微观行政生态微观行政生态，是，是对特定行政行为或行政人员个体对特定行政行为或行政人员个体发生作发生作用的各种物理、生理与

35、心理因素的总和。（请举例）用的各种物理、生理与心理因素的总和。（请举例）行政生态的类型行政生态的类型 （3 3）国际行政生态、国内行政生态与地方性行政生态）国际行政生态、国内行政生态与地方性行政生态 国际行政生态国际行政生态，是处于一国主权管辖范围之外，能够对该国，是处于一国主权管辖范围之外，能够对该国各级行政系统产生影响的环境因素。各级行政系统产生影响的环境因素。 国内行政生态国内行政生态，是处于一国主权管辖范围之内的全部行政生态，是处于一国主权管辖范围之内的全部行政生态因素。因素。 地方性行政生态地方性行政生态，处于国内某一特定行政区划之内，能够对国，处于国内某一特定行政区划之内，能够对国

36、家行政系统的存在、运行与发展产生影响的环境因素的集合。家行政系统的存在、运行与发展产生影响的环境因素的集合。3 3、行政生态环境与政府职能的互动关系、行政生态环境与政府职能的互动关系n政府职能要适应行政环境的性质、现状、发展政府职能要适应行政环境的性质、现状、发展方向；方向；n政府职能的履行可以有效改造行政环境。政府职能的履行可以有效改造行政环境。中国行政生态的基本特点及其对我国政府职中国行政生态的基本特点及其对我国政府职能的影响能的影响n中国现行经济生态的基本特点及其对我国政府职能中国现行经济生态的基本特点及其对我国政府职能的影响的影响n中国现行政治生态的基本特点及其对我国政府职能中国现行政

37、治生态的基本特点及其对我国政府职能的影响的影响n中国现行行政文化生态的基本特点及其对我国政府中国现行行政文化生态的基本特点及其对我国政府职能的影响职能的影响中国现行经济生态的基本特点及其对我国政府职能的中国现行经济生态的基本特点及其对我国政府职能的影响影响经济生态（经济环境），是能够对特定行政系统的存在、运行和发经济生态（经济环境），是能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定度规定的统称，是特定行政系统所处国家或地区经济力量与经济的统称，是特定行政系统所处国家或地区经济力量与经济活动

38、方式的总和。活动方式的总和。 社会经济机制和生产发展水平社会经济机制和生产发展水平是影响行政职能最主要的生态环是影响行政职能最主要的生态环境因素，行政职能模式基本上是由该国经济结构所决定、塑造的，境因素，行政职能模式基本上是由该国经济结构所决定、塑造的，故称之为行政第一环境因素。故称之为行政第一环境因素。中国现行经济生态的基本特点及其对我国政府职能的中国现行经济生态的基本特点及其对我国政府职能的影响影响 （一）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况（一）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况n（1 1）较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济）较发达的城市工业体系与更为普遍化的

39、小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。n 即里格斯所谓即里格斯所谓“异质性异质性”的体现的体现n（2 2）国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种）国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。人均经济指标却很低。n（3 3）我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民）我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，但国民经济结构仍然不合理。经济体系，但国民经济结构仍然不合理。n（4 4）科技发展水平不平衡。）科技发展水平不平衡。 （二）国有制经济占主导地位，多种经济成分并存、共（二）国有制经济占主导地位，多种经济成分并

40、存、共同发展的社会经济结构同发展的社会经济结构 由于在传统体制下形成的国有企业产权不明晰、政企由于在传统体制下形成的国有企业产权不明晰、政企不分等问题，使得国有经济缺乏活力，总体效率低下。不分等问题，使得国有经济缺乏活力，总体效率低下。在这种情况下，要想维持缺乏竞争力的国有经济在市在这种情况下，要想维持缺乏竞争力的国有经济在市场经济体系中的主导地位，只能用场经济体系中的主导地位，只能用行政干预行政干预等非市场等非市场竞争性垄断手段加以维持。但是，这会造成现行行政竞争性垄断手段加以维持。但是，这会造成现行行政体制难以进行有效改革，无法建立与社会主义市场经体制难以进行有效改革，无法建立与社会主义市

41、场经济体制相适应的新型行政体制济体制相适应的新型行政体制。 （三）受限市场模式（三）受限市场模式n受限市场模式受限市场模式不成熟、不完善的市场体制不成熟、不完善的市场体制n（1 1）价格双轨制）价格双轨制n 大部分商品实行市场定价，但有少量关系国大部分商品实行市场定价，但有少量关系国计民生的基本物资、基本能源及产品仍实行国家计民生的基本物资、基本能源及产品仍实行国家定价。这种双轨制使政府经济管理职能、管理方定价。这种双轨制使政府经济管理职能、管理方式与手段呈现出双重性特征：既当裁判员，又当式与手段呈现出双重性特征：既当裁判员，又当运动员。运动员。n（2 2）全国市场体系不统一）全国市场体系不统

42、一 中国现行政治生态的基本特点及其对我国政府职能的中国现行政治生态的基本特点及其对我国政府职能的影响影响 行政的政治生态（政治环境），是处于行政系统边行政的政治生态（政治环境），是处于行政系统边界之外，能够对行政职能的产生、存在、运行与发展过界之外，能够对行政职能的产生、存在、运行与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。 相对于其他因素，政治生态因素与行政系统的关系相对于其他因素，政治生态因素与行政系统的关系更更为密切为密切，政治生态对行政系统的影响往往也，政治生态对行政系统的影响往往也更为直接更为直接。中国现行政治生态的基本特点及其

43、对我国政府职能的中国现行政治生态的基本特点及其对我国政府职能的影响影响 （一）变革中的政党制度（一）变革中的政党制度n中国共产党中国共产党在整个国家政治体系中占据领导核心地位。在整个国家政治体系中占据领导核心地位。n（1 1）直接影响直接影响：通过建立与各级政府直接相对应的、严密的层级节制：通过建立与各级政府直接相对应的、严密的层级节制组织系统组织系统各级党委与党代会，直接对行政系统的组织、人事和决各级党委与党代会，直接对行政系统的组织、人事和决策活动行使领导功能，直接干预行政政策的制订、实施、监督与控制策活动行使领导功能，直接干预行政政策的制订、实施、监督与控制全过程。全过程。n（2 2）间

44、接影响间接影响：中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，包括：中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，包括国家权力机关、司法机关，来影响行政系统的组织与运行过程。国家权力机关、司法机关，来影响行政系统的组织与运行过程。 n党政关系不顺党政关系不顺导致了行政组织自主性不足、活力不够、效力低下等问导致了行政组织自主性不足、活力不够、效力低下等问题题。 （二）亟待完善的人民代表大会制度（二）亟待完善的人民代表大会制度 由于法制不完善以及人大机构建设由于法制不完善以及人大机构建设不足等许多主、客观因素的存在，不足等许多主、客观因素的存在，我国的人大组织应有的功能与作用我国的人大组织应有的功能与作用

45、尚有待进一步发挥。尚有待进一步发挥。 （三）迅猛成长的社会团体组织（三）迅猛成长的社会团体组织 在现代社会，社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力在现代社会，社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的的“媒介媒介”。通过它的作用，社会公众的许多特殊利益要求、通过它的作用，社会公众的许多特殊利益要求、愿望才能有效地传递给政府，而政府的政策措施也往往需要愿望才能有效地传递给政府，而政府的政策措施也往往需要通过社会团体才能在社会公众中取得支持和有效实施。通过社会团体才能在社会公众中取得支持和有效实施。 社会流动性，社会流动性，指社会民众参与政治生活的可能性及其程度。指社会民众参与政治生活的可能性及

46、其程度。 流动的可能性流动的可能性是指社会上有无参政的渠道，渠道的多寡，以是指社会上有无参政的渠道，渠道的多寡，以及渠道的畅通与否。及渠道的畅通与否。 社会流动程度社会流动程度是指民众参政的广度与深度。是指民众参政的广度与深度。n在西方的组织理论中，社会组织可以分于在西方的组织理论中，社会组织可以分于三个部门三个部门：第一部第一部门门是政府部门，主要是以公共服务为主要职能；是政府部门，主要是以公共服务为主要职能；第二部门第二部门是是市场部门，主要是以盈利为目的的企业组织；市场部门，主要是以盈利为目的的企业组织；第三部门第三部门是介是介于政府与营利组织之间的社会组织。这些社会组织具有非盈于政府与

47、营利组织之间的社会组织。这些社会组织具有非盈利性的特征，也可以称为非盈利组织。利性的特征，也可以称为非盈利组织。 nNGONGO出现得很早，早在市场经济初期就出现了一批关注穷人、出现得很早，早在市场经济初期就出现了一批关注穷人、救灾、福利的民间社会组织。上世纪中叶在联合国成立的时救灾、福利的民间社会组织。上世纪中叶在联合国成立的时候，其文件中正式使用了候，其文件中正式使用了NGONGO的概念，强调联合国事务也需要的概念，强调联合国事务也需要那些除了政府和企业之外的其他社会组织的参与。与此同时，那些除了政府和企业之外的其他社会组织的参与。与此同时，西方国家发生了一场范围广泛的西方国家发生了一场范

48、围广泛的“第三部门第三部门”运动运动，政府退，政府退出了很多传统的微观经济领域，同时，大量的公共服务转由出了很多传统的微观经济领域，同时，大量的公共服务转由第三部门来提供。各国纷纷向第三部门转移它们在社会服务第三部门来提供。各国纷纷向第三部门转移它们在社会服务领域的事权。领域的事权。 n中国中国NGONGO的发展起步比较晚。的发展起步比较晚。19951995年世界妇女大会在北京举行，年世界妇女大会在北京举行，同时在怀柔召开了世界妇女同时在怀柔召开了世界妇女NGONGO论坛，随后论坛，随后NGONGO的概念才逐渐被的概念才逐渐被人使用。而在此之前我们习惯使用的是人使用。而在此之前我们习惯使用的是

49、社会团体、民办非企业社会团体、民办非企业单位单位等概念。等概念。 n目前我国社会团体和民办非企业单位并不完全是真正意义上的目前我国社会团体和民办非企业单位并不完全是真正意义上的NGONGO。考察考察NGONGO有有5 5项基本指标项基本指标：非营利性、非政府性、志愿性、：非营利性、非政府性、志愿性、自治性、正式性。自治性、正式性。 n目前我国捐赠机制很不完善，相当一部分民办非企业单位和社目前我国捐赠机制很不完善，相当一部分民办非企业单位和社团只能靠自己营利，非营利性表现得不充分；他们跟政府的联团只能靠自己营利，非营利性表现得不充分；他们跟政府的联系很密切，是政府的一个附属机构，非政府性表现得不

50、充分；系很密切，是政府的一个附属机构，非政府性表现得不充分；真正动员志愿者的能力很有限，志愿性表现得不充分；在组织真正动员志愿者的能力很有限，志愿性表现得不充分；在组织运作方面，受政府和企业的影响比较大，自治性也不充分。运作方面，受政府和企业的影响比较大，自治性也不充分。n总而言之，总而言之，我国的我国的NGONGO应该说还是很不成熟，还属于启蒙时期。应该说还是很不成熟，还属于启蒙时期。 中国现行行政文化生态的基本特点及其对我国政府职中国现行行政文化生态的基本特点及其对我国政府职能的影响能的影响行政文化，是指在行政文化，是指在特定社会里特定社会里，社会成员在社会化过程中所形，社会成员在社会化过

51、程中所形成的关于行政系统的成因、结构、运行方式及其与公民间关成的关于行政系统的成因、结构、运行方式及其与公民间关系的认知、情感、态度与价值取向等系的认知、情感、态度与价值取向等心理活动的总和心理活动的总和。行政人员如何对待自己的行为和手中的权力，民众如何看待行行政人员如何对待自己的行为和手中的权力，民众如何看待行政人员和如何接受国家对社会事物的公共管理，都会对行政政人员和如何接受国家对社会事物的公共管理，都会对行政职能产生影响。职能产生影响。中国现行行政文化生态的基本特点及其对我国政府职中国现行行政文化生态的基本特点及其对我国政府职能的影响能的影响 （一）管制型行政总体价值观向服务型总体价值观

52、的转变（一）管制型行政总体价值观向服务型总体价值观的转变行政价值文化，即关于行政的总体价值观，它是指在特定行行政价值文化，即关于行政的总体价值观，它是指在特定行政生态下，社会民众在社会化过程中逐渐形成的，政生态下，社会民众在社会化过程中逐渐形成的，关于行关于行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。 传统型社会传统型社会管制型价值取向的行政价值文化管制型价值取向的行政价值文化 民主型社会民主型社会民主服务型价值取向的行政价值文化民主服务型价值取向的行政价值文化 过渡型社会过渡型社会“双轨型双轨型”模式的行政价值文化模式的行政价值文

53、化中国现行行政文化生态的基本特点及其对我国政府中国现行行政文化生态的基本特点及其对我国政府职能的影响职能的影响 （一）管制型行政总体价值观向服务型总体价值观的转变n传统计划集权体制传统计划集权体制管制型行政价值观管制型行政价值观：靠行政强制与：靠行政强制与命令来加以维持，行政管制成为系统的核心功能与主要特命令来加以维持，行政管制成为系统的核心功能与主要特征。征。n社会主义市场体制社会主义市场体制服务导向型行政文化服务导向型行政文化：要求行政组：要求行政组织以提供公共产品与服务、改善人民经济文化生活为基本织以提供公共产品与服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。功能与价值取向。n我国传统

54、计划经济体制下形成的管制型政府，弱化和忽视我国传统计划经济体制下形成的管制型政府，弱化和忽视了社会服务职能，造成政府大量越位、缺位、错位。因此，了社会服务职能，造成政府大量越位、缺位、错位。因此，政府要重新树立自己的威信，维护自己的合法性，就必须政府要重新树立自己的威信，维护自己的合法性，就必须用用公共服务的理念改造政府公共服务的理念改造政府，就必须变革政府治理观念、，就必须变革政府治理观念、手段、方式和方法。十七大报告首次明确手段、方式和方法。十七大报告首次明确建设服务型政府建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措。是加快行政管理体制改革的重要举措。 （二）全能普化型行政功能文化向有限

55、分工（二）全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变型行政功能文化的转变行政功能文化，是在特定行政生态下，社会民众在长行政功能文化，是在特定行政生态下，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的期社会化过程中逐渐形成的对行政系统所具备的功对行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。能结构的认知与价值取向模式。 纵观人类社会发展史，行政功能文化可以分为纵观人类社会发展史，行政功能文化可以分为“全能普化型全能普化型”与与“有限分工型有限分工型”两种。两种。n“全能普化型全能普化型”n极端崇拜行政系统，认为它是全能的；极端崇拜行政系统，认为它是全能的；n官僚是官僚是“通才通才”n“有限分工型

56、有限分工型”n政府能力局限、政府效率局限、政府权力局限政府能力局限、政府效率局限、政府权力局限n关于深化行政管理体制改革的意见关于深化行政管理体制改革的意见20082008n 加快推进政企分开、政资分开（把履行社会公共加快推进政企分开、政资分开（把履行社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开）、政事分开、管理职能与国有资产出资人职能分开）、政事分开、政府与市场中介组织分开，政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好上更好地发挥市场在资

57、源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。更加有效地提供公共产品。 （三）自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运（三）自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变行文化的转变行政运行文化，实质上是关于行政系统运行机制的认知与价值行政运行文化，实质上是关于行政系统运行机制的认知与价值取向模式，它主要是指社会民众在政治社会化过程逐渐形成取向模式，它主要是指社会民众在政治社会化过程逐渐形成并稳定存在的、关于各种行政问题得以有效解决的途径与方并稳定存在的、关于各种行政问题得以有效解决的途径

58、与方式的普遍性价值取向模式。式的普遍性价值取向模式。 纵观人类政治发展史，关于行政系统运行机制的价值取向纵观人类政治发展史，关于行政系统运行机制的价值取向主要有两种模式，即自律本位的人治模式与法律本位的法治主要有两种模式，即自律本位的人治模式与法律本位的法治模式。模式。 n自律本位的人治模式自律本位的人治模式n以主观意志与个人情感作为行为依据；以主观意志与个人情感作为行为依据；n按照少数人政治精英乃至某个权威人物的个人意志制按照少数人政治精英乃至某个权威人物的个人意志制定和实施行政政策；定和实施行政政策；n人存政举，人亡政息人存政举，人亡政息n法律本位的法治模式法律本位的法治模式n强调法律的至

59、上性；强调法律的至上性；n行政系统及其运行机制都应实现规范化法治化；行政系统及其运行机制都应实现规范化法治化；n行政系统的一切权力与行为都要受到法律的制约行政系统的一切权力与行为都要受到法律的制约（四）依附服务型行政公共关系文化向自主参与型行（四）依附服务型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变政公共关系文化的转变 行政公共关系文化，也称为政民关系观，即社行政公共关系文化，也称为政民关系观，即社会关于民众在行政系统中所承担角色，或者说是关会关于民众在行政系统中所承担角色，或者说是关于行政系统与民众间关系方面的认知与价值取向。于行政系统与民众间关系方面的认知与价值取向。n（1 1）传

60、统型行政公共关系文化：）传统型行政公共关系文化：n社会民众没有意识到也不想意识到行政系统及其运社会民众没有意识到也不想意识到行政系统及其运行过程的存在，没有意识到也不可能意识到具有行行过程的存在，没有意识到也不可能意识到具有行政过程参与者权利的公民角色的存在。政过程参与者权利的公民角色的存在。（四）依附服务型行政公共关系文化向自主参与型行政（四）依附服务型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变公共关系文化的转变n（2 2）服从型行政公共关系文化：）服从型行政公共关系文化：n民众对行政系统及其运行过程尤其是行政输出过程存民众对行政系统及其运行过程尤其是行政输出过程存在强力价值取向，但