马冰财政学第12章国家预算

1、2022-4-211第十二章第十二章 国家预算国家预算 【教学目的及要求教学目的及要求】 通过教学，学生应掌握通过教学，学生应掌握国家预算国家预算、预算预算外资金外资金的概念的概念 理解理解国家预算的作用和原则，预算外资金国家预算的作用和原则，预算外资金的管理的管理 了解国家预算的编制过程，我国预算管理了解国家预算的编制过程，我国预算管理体制的内容体制的内容2022-4-212第一节第一节 国家预算概述国家预算概述 一、国家预算的概念及分类一、国家预算的概念及分类 （一）国家预算的含义与功能（一）国家预算的含义与功能 西方经济学家通常从几个角度给西方经济学家通常从几个角度给预算预算下定义。下定

2、义。 在在家计经济学家计经济学中，中，预算预算被定义为被定义为在一定时期内家庭生活在一定时期内家庭生活支出的计划安排支出的计划安排； 在有关在有关宏观经济政策宏观经济政策的讨论中，的讨论中，预算预算被视为执行财政政被视为执行财政政策的有效途径策的有效途径； 在在政治生活政治生活中，中，预算预算被解释为被解释为政府行政首脑每年年初向政府行政首脑每年年初向立法机关呈送的文件立法机关呈送的文件。2022-4-213 就就公共财政公共财政本身而言，本身而言，预算预算是指是指国家预算国家预算，是是政府政府在在每一个财政年度每一个财政年度的的全部公共收支结构全部公共收支结构一览一览表。表。 简言之，简言之

3、，国家预算国家预算是经是经过过法律程序法律程序批准的批准的政府政府年年度公共财政收支计划度公共财政收支计划。2022-4-214 国家预算国家预算作为政府的公共财政作为政府的公共财政收支计划，收支计划， 它的它的功能功能首先首先是是反映政府的活反映政府的活动范围和方向动范围和方向。 一本国家预算，就是一本政府一本国家预算，就是一本政府活动的详细计划和记录。活动的详细计划和记录。2022-4-215 国家预算的国家预算的另一个另一个重要重要功能功能是是控制政府支出的控制政府支出的规模规模。 一方面，政府的一方面，政府的全部收支项目全部收支项目及其规模都纳入及其规模都纳入预算预算，预算能够全面反映

4、政府的收支状况。，预算能够全面反映政府的收支状况。 另一方面，政府预算必须经过另一方面，政府预算必须经过国家立法机关的国家立法机关的审批审批才能生效，并最终形成国家的重要立法文才能生效，并最终形成国家的重要立法文件，这就使得件，这就使得政府的支出政府的支出置于置于立法机关立法机关和和全体全体公民公民的的监督监督和和制约制约之下。这一监督和制约，实之下。这一监督和制约，实际形成了对政府支出规模的有效控制。际形成了对政府支出规模的有效控制。2022-4-216财政部发布：2015年中央一般公共预算收入收入预算表会计网 2015-03-27 14:03单位：亿元项目2014年2015年预算数为上年执

5、行数的执行数预算数一、税收收入60032.4364960108.2国内增值税21102.9721500101.9国内消费税8906.8211200125.7进口货物增值税、消费税14424.415280105.9出口货物退增值税、消费税-11356.48-12260108营业税68.935579.8企业所得税15812.517140108.4个人所得税4425.964870110资源税44.4455123.8城市维护建设税182.89187102.2印花税646.88695107.4其中：证券交易印花税646.88695107.42022-4-217财政部发布：2015年中央一般公共预算支出支

6、出预算表会计网 2015-03-27 14:37项目2014年2015年预算数为上年执行数的执行数预算数一、中央本级支出22654.4825012110.4一般公共服务支出1049.731004.9195.7外交支出360.16483.66134.3国防支出8055.148868.98110.1公共安全支出1477.761541.92104.3教育支出1242.711291.51103.9科学技术支出2455.262587.25105.4文化体育与传媒支出234.2249.21106.4社会保障和就业支出699.88729.3104.2医疗卫生与计划生育支出90.25110.19122.1节能

7、环保支出344.53291.2584.5城乡社区支出17.194.8328.1单位：亿元2022-4-218 （二）国家预算的分类（二）国家预算的分类 随着社会经济生活和财政活动逐步复杂化，随着社会经济生活和财政活动逐步复杂化，国家国家预算预算也逐步形成了具有多种预算形式和预算方法也逐步形成了具有多种预算形式和预算方法的系统。的系统。 对其进行科学、合理的对其进行科学、合理的分类分类，是进一步认识和研，是进一步认识和研究国家预算的前提。究国家预算的前提。2022-4-219（二）国家预算的（二）国家预算的分类分类.1.单式单式预算和预算和复式复式预算预算.2.增量增量预算和预算和零基零基预算预

8、算.3.中央中央预算和预算和地方地方预算预算.4.总总预算和预算和分分预算预算.5.5.年度年度预算和预算和中长期中长期预算预算.2022-4-2110 1.单式预算和复式预算单式预算和复式预算按按编制形式编制形式分类，国家预算可分为分类，国家预算可分为单式单式预算预算和和复式预算复式预算。 1 1）单式预算单式预算与与复式预算复式预算的概念的概念 单式预算单式预算是将国家的全部财政收支汇集是将国家的全部财政收支汇集编入一个总预算内，形成一个收支项目安编入一个总预算内，形成一个收支项目安排对照表。排对照表。 复式预算复式预算是将国家的全部财政收支按照是将国家的全部财政收支按照经济性质汇集编入经

9、济性质汇集编入2 2个或个或2 2个以上的预算，个以上的预算，从而形成从而形成2 2个或个或2 2个以上的收支对照表。个以上的收支对照表。2022-4-2111 2）单式预算单式预算和和复式预算复式预算的的区别区别 P167 （1）从形式上看：）从形式上看： （2）从内容上看：）从内容上看： （3）从国债收支的处理方式上看：）从国债收支的处理方式上看： （4）从对财政活动的反映程度上看：）从对财政活动的反映程度上看：2022-4-2112 3）我国复式预算的实践）我国复式预算的实践 我国从新中国成立时开始我国从新中国成立时开始编制国家预算，一直采用编制国家预算，一直采用单式预算的编制形式。单式

10、预算的编制形式。 我国在实行编制复式预算我国在实行编制复式预算时，基本上采取了一种循时，基本上采取了一种循序渐进的方式。序渐进的方式。 P167-1682022-4-2113 2.零基预算和增量预算零基预算和增量预算 按照国家预算按照国家预算依据的内容依据的内容不同，国家预算可分为不同，国家预算可分为零基预算零基预算和和增量预算增量预算。 零基预算零基预算是指新的预算年度财政收支计划指标的确定，不考是指新的预算年度财政收支计划指标的确定，不考虑以前年度的收支执行情况，而虑以前年度的收支执行情况，而以以“零零”为基础为基础，结合经济，结合经济发展情况及财力可能，从根本上重新评估各项收支的必要性发

11、展情况及财力可能，从根本上重新评估各项收支的必要性及其所需金额的一种预算形式。及其所需金额的一种预算形式。 增量预算增量预算是指预算年度的财政收支计划指标的确定，以是指预算年度的财政收支计划指标的确定，以上年上年财政收支执行数为基础财政收支执行数为基础，再考虑新的年度国家经济发展情况，再考虑新的年度国家经济发展情况加以调整确定。加以调整确定。2022-4-21143 3中央预算和地方预算中央预算和地方预算 按照预算按照预算分级管理分级管理的要求分类，预算可分为的要求分类，预算可分为中央预算中央预算和和地方预算地方预算。 中央预算中央预算是指中央国家预算，由中央各部门的预算及地是指中央国家预算，

12、由中央各部门的预算及地方向中央的上解收入、中央对地方的返还或补助数额组成。方向中央的上解收入、中央对地方的返还或补助数额组成。 地方预算地方预算是指由地方各级国家预算组成的预算，包括本是指由地方各级国家预算组成的预算，包括本级各部门的预算及下级政府向上级政府上解的收入、上级级各部门的预算及下级政府向上级政府上解的收入、上级政府对下级政府的返还或给予补助的数额。政府对下级政府的返还或给予补助的数额。2022-4-21154 4总预算和分预算总预算和分预算按按收支管理范围收支管理范围和和编制程序编制程序分类，政府预算可分为分类，政府预算可分为总预算总预算和和分预算分预算。 总预算总预算是指政府财政

13、部门的汇总预算。是指政府财政部门的汇总预算。 分预算分预算是指部门、单位或项目的收支预算。是指部门、单位或项目的收支预算。 总预算总预算由由分预算分预算构成。构成。 在我国，在我国，中央总预算中央总预算由中央所属的部门（或单位）预算由中央所属的部门（或单位）预算和和各省总预算各省总预算构成；构成；省总预算省总预算由本级各部门单位预算及由本级各部门单位预算及所属所属县总预算县总预算构成，构成，县总预算县总预算由本级由本级各部门单位各部门单位和和乡镇乡镇总预算总预算构成。构成。 分预算分预算是各部门、单位的收支预算。是各部门、单位的收支预算。2022-4-21165.年度预算和中长期预算年度预算和

14、中长期预算 按预算作用的时间长短分类，预算可分为按预算作用的时间长短分类，预算可分为年度预算年度预算和和中长期预算中长期预算。 年度预算年度预算是指预算有效期为一年的财政收是指预算有效期为一年的财政收支预算。支预算。 中长期预算中长期预算是指预算有效期为是指预算有效期为1 1年以上的年以上的财政收支预算。财政收支预算。2022-4-2117 二、国家预算的作用二、国家预算的作用 国家预算作为财政分配和宏观调控的主要国家预算作为财政分配和宏观调控的主要手段，具有手段，具有分配分配、调控调控和和监督监督职能。国家职能。国家预算的作用是国家预算职能在经济生活中预算的作用是国家预算职能在经济生活中的具

15、体体现，它主要包括三个方面：的具体体现，它主要包括三个方面：P169 （一）财力保证作用（一）财力保证作用 （二）调节制约作用（二）调节制约作用 （三）反映监督作用（三）反映监督作用2022-4-2118 三、国家预算的原则三、国家预算的原则 国家预算的原则国家预算的原则是指政府选择预算形式和体系应遵循的指导思想，是指政府选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也是制定政府财政收支计划的方针。也是制定政府财政收支计划的方针。 国家预算的原则国家预算的原则是伴随着现代预算制度的产生而产生的，并且随是伴随着现代预算制度的产生而产生的，并且随着社会经济和预算制度的发展、变化而不断变化。着社会经济和预算制

16、度的发展、变化而不断变化。目前，在财政经济理论界，影响较大，并为多数国家所接受的原则主目前，在财政经济理论界，影响较大，并为多数国家所接受的原则主要有以下要有以下5条：条：（1）完整性原则）完整性原则（2）统一性原则）统一性原则（3）可靠性原则）可靠性原则（4）公开性原则）公开性原则（5）年度性原则）年度性原则2022-4-2119第二节政府预算的编制、执行与决算政府预算的编制、执行与决算 一、政府预算的编制一、政府预算的编制 政府预算的编制政府预算的编制，是政府有意识地确定和规范财政活，是政府有意识地确定和规范财政活动计划的行为。动计划的行为。 （一）政府预算编制的原则（一）政府预算编制的原

17、则 预算编制要遵循一定的原则，这些原则是随着政府预算预算编制要遵循一定的原则，这些原则是随着政府预算制度的产生与发展而产生和发展起来的。主要有以下几制度的产生与发展而产生和发展起来的。主要有以下几点：点： （1）公开性原则）公开性原则 （2）完整性原则）完整性原则 （3）可靠性原则）可靠性原则 （4）年度性原则）年度性原则 （5）法律性原则）法律性原则2022-4-2120 （二）政府预算编制的依据（二）政府预算编制的依据 在确定政府预算编制的原则后，还应确立政府预算编制的在确定政府预算编制的原则后，还应确立政府预算编制的依据。依据。 政府预算编制的政府预算编制的主要依据主要依据有：有： （1

18、）国家的法律法规和方针政策；）国家的法律法规和方针政策； （2）上一年度政府预算执行情况；）上一年度政府预算执行情况； （3）计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标；）计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标； （4）政府预算管理体制所规定的管理权限与收支范围。）政府预算管理体制所规定的管理权限与收支范围。2022-4-2121 （三）政府预算编制的程序与方法（三）政府预算编制的程序与方法 政府预算的编制还要遵循一定的政府预算的编制还要遵循一定的程序程序。我国现行。我国现行的预算编制，仍然实行的预算编制，仍然实行“二上二下二上二下”的编制办法，的编制办法，即在部门编制预算建议数的基础上，财政

19、部门会即在部门编制预算建议数的基础上，财政部门会同有预算分配权的部门审核预算建议数后下达预同有预算分配权的部门审核预算建议数后下达预算控制数，然后部门再根据预算控制数编制本部算控制数，然后部门再根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门；财政部门根据同级人民代门预算报送财政部门；财政部门根据同级人民代表大会批准的本级政府预算草案批复部门预算。表大会批准的本级政府预算草案批复部门预算。2022-4-2122国家预算编审程序国家预算编审程序采取采取“自下而上、自上而下、两上两下、上下结合自下而上、自上而下、两上两下、上下结合”方式方式（一）（一）单位、部门提出概算单位、部门提出概算（二）（二）财政下

20、达预算指标财政下达预算指标（三）编制汇总预算（三）编制汇总预算 （四）审批预算（四）审批预算基层单位基层单位.上级主管部门上级主管部门.同级财政部门同级财政部门.2022-4-2123 政府预算的编制还应按照一定的政府预算的编制还应按照一定的方法方法进行。在编制政府进行。在编制政府预算之前，各级财政部门都要事先对计划年度预算的各项预算之前，各级财政部门都要事先对计划年度预算的各项收支进行测算，以确定各项收支的具体数字。主要采取算收支进行测算，以确定各项收支的具体数字。主要采取算大账、综合匡算的方法，确定下一年度的各项预算收支的大账、综合匡算的方法，确定下一年度的各项预算收支的数额。测算政府预算

21、收支指标的方法主要有如下数额。测算政府预算收支指标的方法主要有如下5种。种。 1.基数法基数法 2.系数法系数法 3.比例法比例法 4.定额法定额法 5.综合法综合法2022-4-2124 二、政府预算的执行二、政府预算的执行 政府预算草案经过人民代表大会的立法程政府预算草案经过人民代表大会的立法程序审批后，就成为正式的法案，进入政府序审批后，就成为正式的法案，进入政府预算的执行阶段。预算的执行阶段。 （一）政府预算的执行及其特点（一）政府预算的执行及其特点 政府预算的执行政府预算的执行是指各级财政部门和其是指各级财政部门和其他预算主体在组织政府预算收入、安排政他预算主体在组织政府预算收入、安

22、排政府预算支出、组织预算平衡和行使预算监府预算支出、组织预算平衡和行使预算监督中的实践性活动。督中的实践性活动。2022-4-2125 （二）政府预算执行的组织机构及其职责（二）政府预算执行的组织机构及其职责 中华人民共和国预算法中华人民共和国预算法规定，各级预算由本规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。政府预算执行的各个机构既相互独立，又负责。政府预算执行的各个机构既相互独立，又相互协调制约，在预算执行中都起着非常重要的相互协调制约，在预算执行中都起着非常重要的作用。作用。 在中央预算执行中，财政部在中央预算执行中，财政部

23、国库司国库司是负责预算执是负责预算执行的机构。其主要职责是：行的机构。其主要职责是： P173-1742022-4-2126 三、政府预算的调整三、政府预算的调整 预算调整预算调整是在预算执行过程中通过改变预算是在预算执行过程中通过改变预算收入来源、支出用途以及收支规模组织新的平收入来源、支出用途以及收支规模组织新的平衡的重要方法。衡的重要方法。 按按中华人民共和国预算法中华人民共和国预算法规定，预算调整规定，预算调整是指是指“经全国人民代表大会批准的中央预算和经全国人民代表大会批准的中央预算和地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增

24、加支出或减少收入，或行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，或者使原批准的预算举借债务的数额增加的部分者使原批准的预算举借债务的数额增加的部分变更变更”。2022-4-2127 狭义的狭义的预算调整预算调整，是指在执行预算过程中，因追加支出，是指在执行预算过程中，因追加支出或追减收入，动用全部预算费弥补，收支仍不能平衡而需或追减收入，动用全部预算费弥补，收支仍不能平衡而需要对原批准的预算进行的部分修改。要对原批准的预算进行的部分修改。 广义的广义的预算调整预算调整，是指在预算执行过程中，所有对预算，是指在预算执行过程中，所有对预算收支数额、范围、方式的修改、补充活动。它除了包括以收支数额、范围、

25、方式的修改、补充活动。它除了包括以上因追加支出或追减收入而需要修改预算收支总额外，还上因追加支出或追减收入而需要修改预算收支总额外，还包括两种情况：包括两种情况： 一是不变更原批准预算收支总额，只是部分改变支出用途一是不变更原批准预算收支总额，只是部分改变支出用途或收入来源，而不影响收支平衡；或收入来源，而不影响收支平衡； 二是由于某些收支在上下级之间或地区、部门之间的互相二是由于某些收支在上下级之间或地区、部门之间的互相转移，而影响到上下级之间或者地区、部门之间预算收支转移，而影响到上下级之间或者地区、部门之间预算收支变化，但不影响各级总预算收支平衡。变化，但不影响各级总预算收支平衡。202

26、2-4-2128 各级政府对于必须进行的预算调整，应当各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案，预算调整方案应当列编制预算调整方案，预算调整方案应当列明调整的明调整的原因原因、项目项目、数额数额、措施措施及有及有关关说明说明。 中央预算的调整方案必须提请全国人民代中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。表大会常务委员会审查和批准。P174 2022-4-2129 三、政府决算三、政府决算 政府决算政府决算指的是经过法定程序批准的，对年度预算执行指的是经过法定程序批准的，对年度预算执行结果的总结，它是国家或地区经济与社会事业活动在财政结果的总结，它是国家或地区

27、经济与社会事业活动在财政上的集中反映。上的集中反映。 政府决算政府决算由由中央决算中央决算和和地方决算地方决算组成。组成。 中央决算中央决算由中央各主管部门汇总所属的行政事业单位决由中央各主管部门汇总所属的行政事业单位决算、企业财务收支决算和中央直接掌握的收支决算所组成。算、企业财务收支决算和中央直接掌握的收支决算所组成。地方决算地方决算是指各级政府的决算。是指各级政府的决算。 政府决算的编制，将有利于各级政府掌握执行的结果，便政府决算的编制，将有利于各级政府掌握执行的结果，便于总结政府预算管理经验，也有利于积累政府预算统计资于总结政府预算管理经验，也有利于积累政府预算统计资料，为政府宏观经济

28、调控提供极为重要的参考依据。料，为政府宏观经济调控提供极为重要的参考依据。2022-4-2130 http:/ 预算外资金预算外资金 一、预算外资金的概念和特点一、预算外资金的概念和特点 （一）预算外资金的概念（一）预算外资金的概念 预算外资金预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体、具有是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，为行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据国际法律、法规和具有法律效履行或代行政府职能，依据国际法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用力的规章而收取、提取、募集和安排使

29、用未纳入未纳入财政预算财政预算管理的各项财政性资金。管理的各项财政性资金。2022-4-2133（二）预算外资金的特点（二）预算外资金的特点 （1）法定性）法定性 预算外资金的形成、集中和使用都是根据国家或国家授权预算外资金的形成、集中和使用都是根据国家或国家授权部门的规定而建立起来的。部门的规定而建立起来的。 （2）专用性）专用性 预算外资金的专用性是与它建立的目的性紧密联系在一起预算外资金的专用性是与它建立的目的性紧密联系在一起的的 （3）分散性）分散性 预算外资金是为满足局部的需要而设立的，因而具有分散预算外资金是为满足局部的需要而设立的，因而具有分散性。性。2022-4-2134 二、

30、预算外资金的内容二、预算外资金的内容 P176 三、预算外资金的管理三、预算外资金的管理 （一）预算外收支两条线的管理制度（一）预算外收支两条线的管理制度 1.预算外资金财政专户储蓄预算外资金财政专户储蓄 2.强化收费票据管理强化收费票据管理 3.实行收缴分离、票款分离的管理办法实行收缴分离、票款分离的管理办法 （二）综合财政预算管理（二）综合财政预算管理2022-4-2135第四节 我国的预算管理体制我国的预算管理体制 一、预算管理体制的内容一、预算管理体制的内容 （一）确定预算管理的级次及职能范围（一）确定预算管理的级次及职能范围 （二）划分各级预算收支（二）划分各级预算收支 （三）确定地

31、方的机动财力（三）确定地方的机动财力 （四）预算管理权限的划分（四）预算管理权限的划分2022-4-2136 二、我国预算管理体制的发展二、我国预算管理体制的发展 （一）统收统支制（一）统收统支制 （二）统一领导分级管理体制（二）统一领导分级管理体制 1.分类分成形式分类分成形式 2.总额分成形式总额分成形式 3.财政收支大包干形式财政收支大包干形式 4.增收分成、收支挂钩形式增收分成、收支挂钩形式 （三）收支的分级包干体制（三）收支的分级包干体制 1.划分收支、分级包干体制划分收支、分级包干体制 2.划分税种、核定收支、分级包干体制划分税种、核定收支、分级包干体制 3.多种形式的财政包干体制

32、多种形式的财政包干体制2022-4-2137三、现行的分税制体制三、现行的分税制体制 （一）分税制的含义、类型及特点（一）分税制的含义、类型及特点 1.分税制的含义分税制的含义 分税制分税制是指在划分中央与地方政府各自事是指在划分中央与地方政府各自事权的基础上，按税种划分各级政府财政收权的基础上，按税种划分各级政府财政收入的一种预算管理体制。入的一种预算管理体制。 分税制分税制是市场经济条件下世界各国比较通是市场经济条件下世界各国比较通行的处理中央与地方财政分配关系的一种行的处理中央与地方财政分配关系的一种形式，涵盖着形式，涵盖着分税分税、分权分权、分征分征、分管分管等多方面的内容。等多方面的

33、内容。2022-4-2138 分税分税，是指全部税收应明确其归谁，划分，是指全部税收应明确其归谁，划分为中央与地方两套税收体系；为中央与地方两套税收体系； 分权分权，是指划分各级政府在税收方面的立，是指划分各级政府在税收方面的立法权、征管权和减免权；法权、征管权和减免权； 分征分征，是指按中央与地方两套税收体系，是指按中央与地方两套税收体系，分别设置税务机构，分别征税；分别设置税务机构，分别征税； 分管分管，是指中央政府和地方政府分别管理，是指中央政府和地方政府分别管理和使用各自税额，不得混淆或平调、挤占。和使用各自税额，不得混淆或平调、挤占。2022-4-2139 2.分税制的类型分税制的类型 由于世界各国政治、经济情况不同，地理环境也不同，因由于世界各国政治、经济情况不同，地理环境也不同，因此它们的分税制形式及其内容也不一样，税种划分几乎没此它们的分税制形式及其内容也不一样，税种划