浅析我国农村土地征用制度的思考

1、北京航空航天大学法学毕业论文浅析我国农村土地征用制度的思考法学本科 徐鑫华学号：9911033101A88摘要土地征用制度是时节各国为开展社会公共事业而设置的一种法律制度。随着我国经济的快速开展和城市化进程的加快，建设用地的需求量增加。基于公共问题的目的，大量农民集体土地将征用为国家建设土地。由于相关法律还存在着很多缺陷，对于这种需求往往无法通过市场或其他途径实现，迫切需要进行改革、完善。本文以我国目前土地征用制度存在的不完善、管理不当等因素，以更好地维护广阔农民的合法权益略作探索。关键词土地征用，集体土地，公共利益，安置补偿，法律制度的缺陷及对策土地作为完善的自然资源和重要的生产资料是“一切

2、生产和一切存在的源泉。土地征用意味着对所有权的剥夺，势必影响到集体、个人利益，无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了开展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国?宪法?第10条规定“国家为了公共利益地需要，可以依照规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用的宪法依据。我国人多地少，土地资源稀缺，伴随着工业化和城市化快速开展，越来越多的农村土地被征用作非农建设。而现行征地制度存在的弊端制约了经济、社会的和谐开展，改革现行征地制度迫在眉睫。本文从我国征地制度的源流和现状入手，从法理角度分析了现行征地制度存在的弊端，并提出了完善我国农地征用制度的建议。一、我国农地征用制度的历史源流及现状我国有关

3、土地征用补偿的条款最早出现在1944年1月公布的?陕甘宁边区地权条例?中，其中规定，“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改进市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征用或以其土地交换任何人民或团体所有的土地。其中“租用、征用或者以其它土地交换，即土地征收补偿的初级形式。1950年11月，政务院通过公布的?城市郊区土地改革条例?第14条也确立了公平合理补偿的原那么。1953年11月，政务院公布了?关于国家建设征用土地方法?，对补偿的程序和范围作了具体的规定。1982年2月，国务院公布?国家建设征用土地条例?，分别就城镇建房用地和国家建设用地中的征用标准、补偿条件和

4、补偿额度等补偿问题作了具体规定。1986年6月25日通过的?土地管理法?第二十七条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。 2001年国土资源部发布了?征用土地公告方法?对征用土地的具体补偿程序作了较为完善的规定。从上述法律法规的规定来看，在我国的土地征用补偿制度大多只是原那么性的规定，没有具体的补偿程序和补偿标准的规定。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念。第十三条第三款修改为:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用或者征用并给予补偿。这次宪法修改的规定，虽然在某些内容和提法当中还有一些模糊和

5、欠缺，但这些规定为我国今后农村土地征用补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的根底和保障。2004年修订?土地管理法?对土地征用补偿问题作了较详细的规定。2004年10月，国务院发布了?国务院关于深化改革严格土地管理的决定?，明确规定要完善征地补偿方法，妥善安置被征地农民，健全征地程序，加强对征地实施过程监管。个人收集整理 勿做商业用途2004年11月，国土资源部发布了?关于完善征地补偿安置制度的指导意见?，明确要因地制宜确定征地补偿标准，保障被征地农民长远生计。这使法律法规和文件一起构成了我国土地征用法律制度的根本框架。我国现行的农村土地征用程序一般包括：一征地方案的拟定。需要征地的市县政府

6、拟定有关农村集体土地转为国有土地征地方案。具体做法是，用地单位向拟定机关所属的土地行政主管部门报建设工程说明书和有关方案，有关土地行政主管部门收到上报的建设工程呈报说明书和有关方案后，认为所报材料齐全、符合法定条件的，在5日内上报本级政府审核。本级政府审核同意的，征地方案即为拟定。二批准机关的审批。有关市县政府对其审核同意的征地方案，连同其他有关材料，逐级上报有批准权的政府批准。有批准权的政府所属土地行政主管部门对该材料进行审查后作出决定。再由有批准权政府的有关负责人作出是否同意的决定。三批准机关的内部批复。批准征地的政府作出同意征地的决定的，直接行文或者由其土地行政主管部门代为行文向下一级政

7、府作出内部批复，告知批准征地的情形。四征地决定的外部送达。?土地管理法?及实施条例规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置方法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡镇、村予以公告。个人收集整理 勿做商业用途二、我国农村土地征收法律制度的缺陷我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少、耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十三亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增加与经济建设的开展，人地相争的矛盾将十分突出，因此，国家将“十分珍惜、合理利用和切实保护耕地作为我国的一项根本国策。

8、但现行土地征用制度在保证国家社会经济开展所需土地的同时，存在着土地征用目标泛化和征用补偿标准偏低等缺陷，并相当程度上侵害了农民的土地权益。一土地征用程序欠缺与现代法治国家的要求甚远我国?土地管理法?中对土地征收的行政程序作了较多的规定。?土地管理法实施条例?第二十五条也规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。但对于土地征收的相对人-集体土地所有者及其成员，在土地征收的权利和地位却无任何规定，反倒是负有“不得阻碍

9、和阻扰的义务。这就是说，不管农村集体经济组织和农民对征地补偿、安置有何意见，国家都可以先征地。这样在征地程序上，就使得农村集体经济组织尤其是农民毫无发言权，处于不平等的地位，完全处于弱势一方。同时，征收土地程序不透明，缺乏公正的土地价格评估中介机构。在征收土地的程序上，许多地方的做法是，作为征地方的政府已经与作为用地方的开发商协商好，政府出面公布征地方案。在征收土地前，既没有召开听证会，也没有自诩听取被征收土地农民的一间，将真正的土地产权主体排除在外。土地补偿方案由政府确定，缺乏公正的土地价格评估中介机构，容易形成暗箱操作。二公共利益界定不明确，导致征地权的滥用2004年的?宪法?修正案 规定

10、：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。征用作为一种强制性的行政行为，如果符合法律程序和正当目的，并且是必要的，可以依靠国家强制力进行。但是，宪法虽然授予政府征用土地的权利，都是采用高度概况的方法进行描述，也未制定其他相关的征收补偿的专门法律，这就会形成国家征用权在事实上不受限制，很容易造成权利的滥用，国家征用的初衷也往往被歪曲。更由于“公共利益概念的抽象性，这就为任意解释“公共利益，为扩大征收适用范围提供可乘之机，某些地方政府常借口“公共利益的需要滥用土地征用权，以获取经济利益。还有些地方无视土地征用程序，为搞政绩工程，采取先征后找工程的做法，大量圈地。

11、同时在经济利益的驱使下，有些地方政府违法审批现象严重。依照?土地管理法?确定的征收土地制度，“国家建设所征收农村集体土地：征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，实行由县级以上人民政府统一征收并审批。但实践中有的乡镇政府、开发区在无土地征用审批权的情况下越权审批。线上中还存在一些逃避法律的现象。这些现象与我国社会主义法制是不相容的。文档收集自网络，仅用于个人学习三土地征收的补偿标准偏低、不合理等现象，严重侵害农民的合法权益我国?土地管理法?第四十七条规定：“征用耕地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征用耕地的补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补助费。前两项的补偿标准分别为该耕

12、地前三年平均产值为6-10倍和4-6倍，三者之和，最低为10倍，最高为16倍，同时又规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。以“安土资发200416号关于实施县政府调整土地补偿标准通知的意见为例：递铺镇规划区内每亩年产值1500元计算，土地补偿费为10倍，安置补助费为6倍，二者合计为16倍，每亩补偿标准为24000元，全县各建制镇规划区外及各乡的每亩年产值1500元计算，土地补偿费为9倍，安置补助费为6倍，二者合计为15倍，每亩补偿标准为22500元。还缺乏于一公务员一年的工资。区区几万元 买断了农民祖祖辈辈赖以生存的土地。失去土地的农民在得到有限的经济补

13、偿后，在无知识、无技能，无社会保障的情况下，如何在市场中血爪持续生存的出路？失去土地的农民集体经济组织拿什么作为开展的资本？同时?土地管理法?第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物和青苗补助费归所有者所有。可见，真正拿到农民手中的补偿费只有地上附着物和青苗补助费。现行的土地征收过程中，将农民的征收补偿费划归农村集体经济组织，外表上是由农民自主决定征地补偿费，但由于我国农村土地产权体系较为混乱，集体所有权主体模糊，实际是将征收土地的补偿费用支配权交给了少数村干部。如果以土地出让本钱价为1计算，那么农民只能拿到25%-30%，村级集体经济组织得到5%-10%，60%-70%

14、为县、乡镇各级地方政府所有。这一做法无助于保护失地农民的利益，有待改革和完善。资料个人收集整理，勿做商业用途三、有关建议与对策我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的方案经济体制事情开设形成，当时对于保证国家建设起到了积极作用，但是随着社会主义市场经济的开展，这个制度的缺陷也就日益凸显，目前主要存在以下一些问题亟待解决：一完善农村土地征收程序，切实维护被征地人的合法权益由于在农村土地征收中各种程序的缺失，农民的权益遭到了严重践踏。因此必须完善农村土地征收的程序，以维护被征收土地农民的正当权益。为此必须保障农民在土地征收中的各种程序性权利。1、知情权征地前，有关部门应将拟征地的用途、位置、补

15、偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。有关部门应对拟征土地及地上附着物的现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农民和地上附着物产权人共同确认。必要时可由有关部门与农民共同聘请土地评估中介机构对被征收的土地进行评估。2、参与权将拟订征地方案、审查报批、方案公告、征地补偿方案登记、制定征地补偿、安置方案、公告征地补偿方案并组织实施、清理土地等征地过程纳入标准化、法制化轨道，建立征地的协商机制和司法仲裁机制。赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。3、司法最终裁决权法律应该明确规定，农民无法就补偿事宜达成协议时，有权提出异议

16、并可申请仲裁，对仲裁不服的，任何一方都可申请法院作出最终裁决。当事人对土地征收补偿费用的分配使用存在异议的可以向人民法院就集体经济组织提出民事诉讼，经过审查符合受理条件的，人民法院应予以受理，在案件审理过程中可以适用调解原那么，调解不成人民法院应当作出判决。二相关法律中“公共利益需要缺乏明确界定，防止土地征收权滥用我国?宪法?规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，?土地管理法?规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但

17、是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设工程用地是为了“公共利益需要，或界定哪些工程用地不是为“公共利益需要。根据?土地管理法实施条例?对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设工程确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设工程来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要尺度很难把握。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要

18、征用土地，但?土地管理法?那么规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即但凡不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的?土地管理法?规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。资料个人收集整理，勿做商业用途三土地征用的补偿问题土地征用是政府强制性取得集体土

19、地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国?土地管理法?中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的根底上有所提高，但仍存在一定的缺乏。它难以正确表达地块的区位差异及各地不同的经济开展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。土地收益分配和管理问题。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这局部收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据说明，地方政府占了补偿收益的大局部，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握