关于构建全方位科学化自然人税收征管体系的思考

1、关于构建全方位科学化自然人税收征管体系的思考近年来，自然人税收因为其体量大、涉及面广、敏感和复杂程度高、增长潜力大等特点越来越引起大家的关注和重视，也日益成为国家关注的一个重要课题，尤其是对自然人税收的征管问题，更是一个各方高度关注的敏感话题，需要全面考虑、科学筹划、大胆探索、实践验证、慎重有序稳步推进。在自然人的税收征管中，找准征管难点重点，放眼全面全局，大力探索研究，着力构建全方位科学化的征管体系机制是推进自然人税收征管和自然人税收发展的必由之路。一、自然人税收征管的现状与问题目前我国的自然人税收征管是分属多个部门、分散于所得税、财产行为税和流转税中的以各税种分别管理的一种较为松散的体系。

2、其中，财产行为税在取得某些特定财产或发生某些特定行为时征缴，这部分税收由于自然人体量大、发生频度高、征管难度低等而在自然人税收中占有举足轻重的地位；所得税中的个人所得税在自然人取得所得时征缴，但由于所得来源广、分类计税方法复杂、信息获取的难度大和滞后性以及人员流动性大等原因使得这部分税收收入在整个自然人税收收入中所占比重不是很高。就个人所得税来说，也存在着工薪所得和个体工商户生产经营所得占比较大、其他所得占比较小的问题，特别是现金交易和假账的大量存在使得较难对一些高收入群体进行准确的定位和有效地监管；监管比较好的是人数较多、负担较重的单纯依靠工资薪金收入维持生活的中低收入阶层的工资薪金所得。还

3、有，个人所得税税制本身的不合理和复杂性也给税收征管带来束缚和困惑。这些现状与问题使得个人所得税非但无法实际发挥其本应有的收入再分配调节功能和其在财政收入中本应有的主体地位，反而进一步加大了自然人之间的贫富差距，使个人所得税应有的功能弱化错失。二、自然人税收征管的特点和需要考虑的问题自然人税收征管因为自然人本身所具有的一些特性而具有了一定的特点或特殊要求。这些特点或特殊要求主要有：（1）自然人对自身利益的高度敏感性决定了自然人税收征管中要高度重视公平性。自然人是这个社会的主体，而税收涉及到社会收入的再分配，直接影响到每位自然人的切身利益，是社会大众关注的焦点。这就要求我们在自然人税收的征管中要严

4、格依法办事，规范自由裁量，跟进创新征管措施。不能好管的就管严管紧，不好管的就当看客不愿触及，对收入来源单一、没有税收筹划空间的就紧盯不放，对收入来源复杂、税收筹划手段高超的就一愁莫展、缺乏创新、缺乏手段。一定要出于公平公正之心加强个人所得税的征管，不得肆意而为、随意而作。（2）自然人高度的自由流动性决定了自然人税收征管要具有持续的跟踪能力和链接性。现在的这个社会，人员的流动性非常大，如果对其收入不能实施有效的持续跟踪，及时将两地或多地的收入信息链接起来，势必会造成税收征管的空档、税收收入的减少。这就需要税务部门要牢固树立全国一盘棋的思想，加快健全统一的税务系统，打通与各部门的信息互通，实施全国

5、范围的收入监控跟踪和统一化的征管措施，确保随时随地链接全面信息有效，协同联动跟踪处理及时。（3）自然人收入来源的多样性决定了自然人税收征管要具有全面性。现代人的收入来源渠道非常广泛，有工薪所得收入，有劳务报酬收入，有资金使用收入，有财产转让收入，有提供智慧点子收入，甚至有靠玩靠上网取得收入等等。我们税务机关应该紧跟时代步伐，适时研究各种收入来源的资金流向情况以及收入结算方法方式，找准税收监管的关键节点，实施切实可行高度有效的税收征管措施，比如对主播打点收入、对游戏玩家收入等诸多新途径产生的收入，应该去研究去制定相应的征管措施。（4）自然人收入形式的富变性和多样性决定了自然人税收征管要紧跟时代、

6、创新举措、全方位跟进。现代社会收入的形式经常变化且多种多样，不再局限于现金、银行存款、各种实物，支付形式也多种多样，网络支付、支付宝支付、微信支付、卡券支付、QQ币支付、游戏币支付，甚至虚拟货币支付等都已经产生，而且还将会产生我们人类大脑所能创造发明出的新的收入形式，这些使得我们对自然人的税收征管不仅要跟上时代创新监管模式，而且还要为未来可能出现的收入形式的监管预留采取对应措施的空间。（5）自然人体量的巨大决定了自然人税收征管中要保持应有的谨慎性和合理性。俗话说“民意不可违，众怒不能犯”，面对体量巨大的自然人时，我们的税收征管更要考虑大众的感受，采取的措施在合法的基础上尽量要有度得体，保持应有

7、的谨慎性，尽量贴近合理性，使税法的实现途径更加顺利通畅，使税收执法实现形式上与实质上合法性的统一，使税收的收入职能与政治经济基础功能、促进社会发展功能有机统一。（6）自然人消费的层次性决定了自然人税收征管的区别性。自然人的收入最终是要消费的，但其消费会因为收入的多寡、观念的不同、习惯的差异、社会地位的高低等而显现出较明显的层次性。这个层次性不仅是税制设计时应该考虑的一个因素，而且也是税收征管中需要区别对待以提高征管效率的一个客观依据。简单地说这是一个二八理论的问题，我们可以对那20%&B分的高收入人群投入较多力量、予以重点关注、专门研究，以抓住抓好税收收入80%的部分；同时，可以用不太

8、多的力量对剩余80%的中低收入人群进行普遍研究、一体化征管，以使税收收入的20%gB分能应收尽收。（7）自然人生活的家庭性决定了自然人税收征管中的复杂性。自然人的收入最终是用于生活的，而自然人的生活以家庭为单位的居多。我们的税收，不管是财产行为税中的契税，还是个人所得税的分类与综合税制的改革方向，都有或倾向于有家庭性因素的考虑，这是符合自然人生活现状与规律的。但是，现代家庭的稳定性差、复杂因素多，社会信用体系不完善，家庭信息获取的途径受限等原因，使得涉及到家庭的税收征管呈现出一定的复杂性。比如，契税征管中家庭一套房、两套房、三套房的认定问题，个人所得税税制改革中讨论较集中的家庭费用扣除问题，包

9、括未来房地产税中涉及的有关问题等等，都显现出一定的复杂性。由于自然人税收的广泛性和影响的重大性，使得我们在构建自然人税收征管体系中，不仅要充分考虑到自然人税收征管的上述特点，还要综合考虑以下方面：（1）应该将自然人的正常思维反应与税制设计的目标效应进行综合考虑。自然人对税收的正常反应一般是尽量少缴税，必须缴税时先要弄明白缴的是什么税，怎么算出来的税，别人同样情况缴了多少税以及怎么样缴税更方便等这些问题，大致可以归纳为对自身利益的维护、对税收知情权的行使、对税收公平性的监督、对简化税制的诉求这几个方面；税制设计的目标首先是完善税制、实现税收收入，其次是发挥各税种的社会调节功能，再次是便于征管、促

10、进纳税遵从。这两者之间有矛盾的地方，也有取向一致的地方，应该在简化税制、促进税收公平的基础上，综合平衡，弱化调和二者之间的矛盾。（2）应该将自然人对税收的接受能力与各相关税种结构的设计和功能定位进行综合考虑。现在的税制是各自为政、各行其是的税制，往往对同一事项要征收多个税种，各税种之间相互交叉、重复征税的现象时有出现，这使得自然人纳税人对实际税负水平时有争议和褒贬，接受意愿和能力也较低，纳税遵从也就成为税务部门一厢情愿的事了。应该重新科学界定各税种的社会功能，注意把控在同一事项上的整体税负水平，合理准确确定纳税义务人，综合平衡纳税人的接受能力与各税种社会功能的实现要求，使税种设计结构科学合理，

11、税收收入的实现与纳税遵从的实现相得益彰。（3）应该将自然人的大众行为习惯与各税种的征收环节、征收方式、征管手段进行综合考虑。税收收入的实现要靠税收征管，而征管的环节、方式、手段等的把握要看应税行为是如何发生的，有什么规律或约定俗成的规则，这些规律、规则甚至法律的制定都是建立在考虑大众行为习惯的基础上的，只有准确掌握大众行为习惯，税收的征收环节才能找准找对，征管方式才能合情合理，征管手段才能恰到好处，因此，需要将二者结合起来综合考虑。（4）应该将自然人的行为模式转换和趋势变化与征管模式的持续更新进行综合考虑。现代社会发展日新月异，好多传统模式已经发生或正在发生深刻变化，电子商务、网购、网贷、虚拟

12、现实等的出现正在极大改变着人们的生活，改变着人们的行为模式，这种信息化时代的智能应用无所不在的趋势需要引起税务部门的足够重视。应该如何把握这些趋势加强税收征管，构建什么样的税收体系完善征管，怎样实现税收征管的智能化成为税务部门迫切需要认真思考和对待的问题。（5）应该持续深入研究分析社会再生产中的资金运动，不断完善税制，努力形成成熟稳定税制，这应该是构建自然人税收征管体系的总目标、总方向和总成果。征管体系的完善过程也是整个税制完善的过程，税制完善的基础就是要研究透整个社会资金运动的情况，准确把握社会再生产与税收发展两者之间的关系，将税收收入列为社会资金运动的一部分去看待，使税收收入和功能的发挥在

13、社会再生产中稳定起来，避免税制的不稳定影响社会再生产运动，影响社会整体价值链的实现。三、关于构建全方位科学化税收征管体系的思考基于自然人税收征管的特点和变化趋势，在充分考虑各种因素的基础上，本人认为税务部门应该努力构建稳定的全方位科学化的自然人税收征管体系。所谓全方位，就是要从自然人的人本角度出发，研究自然人的各种应税行为及其对社会的影响和其合理性，对其所有应税行为实施全方位监控、分析，包括其从所有收入来源渠道取得的所有形式的收入、如何支配这些收入、消费支出的去向等整个在自然人手上的资金运动的完整过程，都要纳入税收征管体系构建的考虑范围。所谓科学化，是要从社会发展角度出发，研究税收收入在自然人

14、手上的资金运动过程中应该占多大份额、怎样实现这部分税收收入更合理、更能为纳税人所接受，使税收收入能顺利实现而不伤及社会资金运动在自然人手上的过程中的良性循环，使税收收入取之有度、取之有道、取之不尽；同时研究运用科学化的技术手段进行税收征管，使纳税人办税更便捷，税务部门征管更高效。（一）完善税制的有关建议征管体系的构建离不开税制的完善，税制是征管体系的根系所在、基础所在，它直接决定了征管体系构建的空间和方向，因此，对税制的完善提出建议是构建全方位科学化税收征管体系的前提和基础。在税制建设中，对自然人税收应该整体统筹考虑，适度调整完善财产行为税，逐步做大个人所得税，降低减少流转税。首先，在税制的设

15、计中，应该确定在自然人的所有收入中要征收多大比例的税，这些税收在什么环节设置哪些税种实现比较合适，而不是只考虑要征收哪个税、怎么收哪个税、在同一事项上设置多个税种，根本不考虑整体税负的比例原则。这个比例应该进行认真分析研究，但个人感觉不应超过25%,因为作为自然人来说要生活、要工作，更重要的还要从事生产要素中最重要的要素人的再生产，而这必须投入较大比例的财力。在税制建设中，建议采用实体法与程序法相结合的一体化建设方法，这有利于自然人纳税人了解就一个事项在纳税上需要准备什么材料、怎么办理、这个过程中他的权利义务是什么，这些都是符合自然人纳税人的日常行为习惯和模式的。在税种设置上，应该考虑适度调整

16、完善财产行为税，逐步做大个人所得税，降低减少流转税。对于财产行为税，应该主要由购买人、使用人、持有人缴纳，税率可以根据其消费层次、占用社会资源的情况分档设置，对于维持自然人生活必需的，税率应该设置低一些、甚至不征，对于非生活必需的，税率可以设置得高一些，特别是对大宗高消费高耗能的物件可以设置超高税率，以最大程度地发挥财产行为税的行为调节、节约社会资源功能。这样的设置应该是比较科学合理的，高收入的人群最终会体现在各种消费行为上，在这些环节对他们征收较高的税，符合自然人的正常思维心理，也契合比例原则。在个人所得税方面，应该进一步研究完善，逐步提高其在整体税收收入中的比重。对于流转税，税率应该降低一

17、些，以促进商品货物的流转，可以考虑设置统一化的5%的低税率，只有这样，社会生产价值的雪球才会越滚越大，税收收入也才能持续增长。在个人所得税方面，应该简化税制，适度合并税目，降低税率档差和最高适用税率。所谓所得就是收入减去支出等扣除后的金额，所得税也就是对所得征收的税，很直观明了的一个概念，没有必要设置那么多税目，也没有必要搞出那么多种计税方法来。但因为个人所得税要发挥其收入分配的调节功能，因此，还是必须设置阶梯累进税率的。可以将税目适度简并为独立劳务所得、非独立劳务所得、财产转让所得、权能让渡使用所得、生产经营所得、资金资本利得和其他所得这几个税目。对于非独立劳务所得、独立劳务所得、生产经营所

18、得应该把总体税负降下来，尤其是要顾及大面积的低收入群体要适用较低税率，同时要降低税率档差，以使在税率变化的临界点位置产生的税额差异趋于合理，比如可以以不超过5%的税率档差进行累进递增，还要把最高适用税率降下来，可以考虑将现行的最高45%的税率降为35%,这样对付出劳动的劳务所得者来说更公平些。对于资金资本利得，有这部分所得的人群大多属于高收入人群，也是掌握较多社会资源、对社会发展影响较大的一个群体，所以对这部分所得应该适用较高的税率，但又不能太高，太高可能会造成社会财富的外流，所以可以根据所得额的多少设置像20%、23%、26%、28%这样几档税率。对于财产转让所得、权能让渡使用所得和其他所得

19、仍继续沿用现在的20%的比例税率。在个人所得税中还需要明确取得QQ币、虚拟货币等非现行流通货币形式的收入时，应该在其转化为现行流通货币或实际转化为物质利益时按转化的流通货币额或对应的市场价值确认收入，以使我们的税制能跟上时代的发展进步。在税务信息保障方面，要用法律法规明确协同治税责任，推进税制与时俱进地发展。税收是进行社会产品再生产的基础，是社会各方面发展的经济保障，但同时税收也离不开社会再生产中产生的各种信息，需要这些信息的掌握者及时准确完整地提供给税务部门。这些掌握者有的是行政机关部门、有的是司法部门、有的是金融部门、有的是相关行业企业，还有相关网络平台等。以前只有在税收征管法中模糊地提到

20、各相关部门和单位应当支持、协助税务机关执行公务这样宽泛的义务表述，没有相关具体法律责任的表述，这是税收法制的一个重要缺失。我们建议用法律的形式对涉税信息的掌握者的信息提供义务、信息传输和利用中的保密义务和这个过程中各个行为主体的法律责任进行明确，以便对不提供或阻碍提供信息的单位和人员追究其应负的法律责任，从而强化信息保障对税收的支撑作用。同时应该制定税务信息保障管理条例，对涉税信息的采集、传输、利用的整个过程进行规范，对信息提供的时间、形式、载体、格式、关键字段、途径、方法、方式等方面予以统一标准，使信息能流通顺畅、无缝衔接、高效利用。（二）构建征管体系的有关思考完善征管模式，实施全方位治税战

21、略。要改变现在各自一亩地、只有税务部门抓税收的工作模式，逐步探索建立健全政府领导、税务专办、部门配合、社会参与的新的综合治税模式，使部门间的涉税信息共享、配合措施协调有力，使社会信息汇聚、治税渠道畅通，特别是要加强金融监管，规范收窄现金使用范围，使社会资金流动主要通过非现金渠道实现，从而有利于涉税金融信息的获取和治税措施的采取；要改变目前各税种各自抓、各自管、互不关联的税收征管模式，不断研究挖掘各税种之间的关联性，实施各税种联动联控、综合征管，对税务部门征收的所有税种要进行认真研究分析，确定其关联的关键节点，实施有针对性的比对分析、联动联控等综合治税措施，推进各税种征管的一体化进程；要改变现在

22、就税收说征管的思维模式，研究探索如何在经济发展中实现税收征管，应该时刻紧盯经济发展趋势，准确把握经济发展中的关键环节和主体内容，在经济发展的整体中找准税收征管定位，精准实施全方位的税收征管。依托信息化，创新征管手段，大力推进税收智能化。在现在的信息时代，要充分利用大数据平台，用好用足部门间和社会上的涉税信息，大胆创新征管手段，努力推进税收的智能化。可以在向政府建议规范收窄现金使用范围的基础上，实施先税后付措施，研究推行在支付环节由支付单位或支付平台进行电子化扣缴税收。比如，可以强制要求银行、银联、支付宝、微信等所有的支付平台都要嵌入税务系统的自动扣缴模块，当用户在支付某笔款项时，必须输入对方姓

23、名或名称、手机号码、款项用途（可以设置下拉菜单，以便规范收集）、标的名称型号等，支付平台系统自动将双方的人员信息、账户信息、款项金额用途等信息反馈给税务系统的扣缴模块，由扣缴模块根据这些信息判断应不应该征税、应该向哪一方征税、征收哪些税，并自动计算税款进行处理。如果是应该由支付方承担的税收，则向正在办理支付的人员提示需要缴纳税款后才能支付，并提供现场纳税的自动链接，支付人在支付后，扣缴模块自动向支付平台系统返回可以支付的信息，支付人就可以继续支付相关款项；当支付人对系统提示的税款有疑问时，可以停止支付，在向有关税务机关核实处理后，在支付平台系统输入相关处理文书或凭证号后进行支付。如果是应该由受

24、支付方缴纳的税款，支付人可以支付相关款项，扣缴系统自动在其支付款项中扣缴相关税款，并自动发送短息给受支付方，告知其扣缴税款的相关信息和疑异的处理方式。不论是对支付方还是对受支付方扣缴的税款，税务机关应当开通网络、自助办税服务机（可以像银行自动取款机一样在城区各个角落设置）、办税服务厅等多种渠道为纳税人提供打印相关完税凭证的服务。纳税人如果觉得在这个过程中自己的权益遭受侵害的，也可以通过电子网络的形式申请行政复议或提起行政诉讼。对于大额支付事项，纳税人需要提供合同等相关凭证到税务机关备案，但不影响税款扣缴和资金支付，备案资料仅作为税务风险识别应对的一个凭据。这种先税后付措施可以适用于自然人的财产

25、行为税和流转税的征收，也可为个人所得税的征收提供数据支持，同时，对涉及需要办理产权证或使用证的财产行为可以继续实行先税后证措施，以进一步强化征管。通过这样嵌入经济行为发生的平台系统或与相关部门联网设置纳税环节的形式，不断推进税务智能化进程，以最大程度方便纳税人，提高税收征管效率和税务的现代化水平。推行自然人的一码关联、全息集中措施，实现税务管理的多地协同和多单位协同，为税收的全方位动态化征管提供有力支撑。要在全国范围内对每一位自然人赋予一生唯一的税务代码，而这个代码要能够与其他部门对自然人管理中所用的编码关联起来，与社会上通用的自然人代码能够关联起来，能够通过这个代码将某个自然人在某段时间内在

26、全国范围内从事的经济行为事项信息全部集中起来，而实现一码对一人、一码集中该人的所有经济信息的功能，税务机关则可以随时随地通过该码看到该人的所有涉税信息，实现与外地税务机关、本地外部门的信息关联。要达到上述要求，建议应该统一使用自然人的身份证号码或护照号码为自然人的唯一税务代码，只有这样，与外地、外部门的信息交换才能顺利关联，才能实时准确获取自然人的相关信息，才能实现税务管理的多地协同和多单位协同，做到对自然人税收的全方位动态化征管。当然，在多地协同和多单位协同中，税务部门应该自行制定或与其他部门联合制定相关税务协同的规则和办法，对各地各部门的职责权限、义务责任、信息传输利用途径方式、格式形式、

27、用途用法等具体事项进行细化规范，以便于实际操作，方便实际税收征管，从而达到一码控税的实际效果。这一点，对个人所得税来说尤为重要，可以解决自然人流动性强、行为形式多、收入来源广等诸多个人所得税征管中的难点问题。积极沟通纳税人，强化信用激励与惩戒，着力提高纳税遵从。对于自然人来说，由于目前多数个人所得税税款来自代扣代缴，自行申报的很少，这就使得纳税人直接接触税收事项较少，多数人不很了解纳税知识，加之缺乏对自然人纳税人的信用激励与惩戒措施，使得在我国绝大多数自然人纳税人的纳税意识不强，对税收有较强的抵触心理，表现在实际税收征管中就是纳税遵从度低。要改变这种现状，一方面，税务机关可以将扣缴义务人代扣代缴的税款以短信或者其他现代方式及时告知自然人纳税人，增进自然人纳税人对税收的了解，加强与自然人纳税人的沟通，提高自然人纳税人对税收的关注度和税收意识；另一方面，一个很重要的抓手就是强化信用激励与惩戒，就是将自然人的纳税情况纳入社会征信体系建设中。对纳税数额较大、纳税记录良