第5讲 地方债务

1、第第5 5讲讲 地方政府债务地方政府债务赵晶赵晶 盛银娟盛银娟20142014年年5 5月月7 7日日 目前，我国若干法律和法规中都明确规定，地方政府不得举目前，我国若干法律和法规中都明确规定，地方政府不得举借债务。借债务。 中华人民共和国预算法第二十条明文规定，地方各级预算中华人民共和国预算法第二十条明文规定，地方各级预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；第二十八条规定，按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；第二十八条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。券。 国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发

2、行管理的通知和国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知和国务院关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知中国务院关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知中规定，除国务院规定之外，地方政府不得向社会公开集资，任何规定，除国务院规定之外，地方政府不得向社会公开集资，任何形式的有偿集资利率不得超过同期国库券利率。同时，国家还以形式的有偿集资利率不得超过同期国库券利率。同时，国家还以各种形式明确规定，地方政府不得对外举借债务。各种形式明确规定，地方政府不得对外举借债务。 目目 录录 第一节第一节 地方政府债务的内涵地方政府债务的内涵 第二节第二节 我国地方债务的现状分析我国地方债务的现状

3、分析 第三节第三节 国外地方债务的比较分析国外地方债务的比较分析 第四节第四节 我国地方政府债务风险我国地方政府债务风险 第五节第五节 我国地方政府债务存在的问题及对策我国地方政府债务存在的问题及对策第一节第一节 地方政府债务的内涵地方政府债务的内涵 一、政府债务的概念界定与分类一、政府债务的概念界定与分类 二、地方政府债务的概念界定与分类二、地方政府债务的概念界定与分类 三、地方债的主要形式三、地方债的主要形式第一节第一节 地方政府债务的内涵地方政府债务的内涵 一、政府债务的概念界定一、政府债务的概念界定 （一）政府债务的含义（一）政府债务的含义 中华人民共和国民法通则第八十四条明确规定：“

4、债是按照合同的约定或者根据法律的规定，在当事人之间产生的特定权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有责任的人是债务人。债权人有权要求债务人按照合同的约定或者法律的规定履行义务。” 根据上述法律定义，债务是当事双方在债权债务关系中，债务人依据约定向债权人承担一定行为的义务。 因此，政府债务是指政府作为债务人，依据其政府政府债务是指政府作为债务人，依据其政府信誉与债权人建立债权债务关系，政府按照约定到期向债信誉与债权人建立债权债务关系，政府按照约定到期向债权人承担偿还本金支付利息的义务。权人承担偿还本金支付利息的义务。 具体来说，是指政府为了更好的履行其职能，常常通过发行国内外债券以及向外国政府

5、和金融机构借款的方式而取得的财政资金。 政府债务政府债务是政府由于过去发生的事项而导致的现实义务,这种义务的履行很可能在未来产生经济利益、资源的流出,服务的提供或者其他形式的牺牲。两个视角：两个视角：1 1、经济视角、经济视角 经济视角之下的政府债务定义可以参照国际会计师联合会公共部门委员会发布的公共部门会计准则第1号财务报告的列报,即“政府债务是指政府由于过去事项而引起的现时义务,该义务的履行预期会导致政府资源流出,这种流出形式可体现为经济利益和服务。”此外,美国政府会计准则咨询委员会发布的联邦政府负债的会计核算准则公告(2006)中对政府债务也有定义,即“政府债务是指山于过去发生的交易或事

6、项所导致的很可能在未来产的资源流出或其他牺牲”。 经济视角之下政府债务一般可以定义为根据法律规定或合同规定，作为债务人的政府和债权人及其他当事人之间产生的权利义务关系,这种权利义务关系很有可能导致政府资源的流出。一般来说,政府债务具有自愿性、有偿性和灵活性的特点。 2、政治视角、政治视角 社会视角之下的政府债务的涵义要更广泛。在实践中,政府不但要承担明文规定的法史责任,同时由于社会道义的原因还要承担更多的责任,包括但不限于社保资金缺口、养老金缺口等,在法律和合同上对这些责任并没有规定,但是政府仍有责任和义务去承担。（二）政府债务的分类（二）政府债务的分类依据政府债务的债务人主体，可以将其划分为

7、中央政府中央政府债务债务和地方政府债务地方政府债务。 中央政府债务也被称为国债，是中央政府为了履行职责的需要，通过发债等形式筹措财政资金，这部分资金由中央政府支配使用并划入中央政府预算，作为债务人的中央政府需要到期承担还本付息的义务。 除此之外，一些国家的地方政府也有举债权，即使没有举债权的地方政府往往为了财政支出的需要也进行变相的举债，这些由地方政府以各种形式筹措的债务资金构成了地方政府债务，同样作为债务人的地方政府需要到期承担还本付息的义务。依据负债是否需要一定的条件来判断发生与否，可分为直接债务直接债务和或有债务或有债务。直接债务直接债务是指政府在任何条件下都应该负有偿还责任的债务，不以

8、某些事件的发生为转移，这种债务的规模具有预见性，可以对其进行预测和分析，如向外国政府和国外金融机构的借款。或有债务或有债务是指债务的发生需要一定的条件，政府在不确定事件发生的情况下所承担的责任和需要履行的义务，这种债务是否会成为政府现实债务具有偶然性，如政府担保的债务，一旦出现所担保的投资项目发生亏损或破产，则政府必须拿出资金来给予挽救，随着项目的破产，或有债务转变为事实债务，这种债务发生的概率具有随机性，其规模往往也难以预测。依据负债是否按照国家法律明确规定而由政府偿，可分为显性债务显性债务和隐性债务隐性债务。显性债务显性债务是按照国家法律规定或者政府所签订合同明确记载必须由政府偿还的债务，

9、如政府拖欠的单位员工工资及离退休款，由政府担保的债务等。隐性债务隐性债务是指并不由国家法律或政府所签订合同为依据，而是出于社会道义、公众期望和政治上的压力而需由政府承担救助责任所产生的债务，如社会保障资金缺口、扩大义务教育支出、国有企业改革所需支付的相关成本等。表5-1 政府债务分类 二、地方政府债务的概念界定与分类二、地方政府债务的概念界定与分类（一）地方政府债务含义（一）地方政府债务含义 根据债的法律定义，债是指按照合同的约定或依据法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系，享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人，所以，债务是指在债的关系中乙方（债务人）按约定的条件向另一方（债

10、权人）承担为或不为一定行为的义务。地方政府债务概念界定的三点含义地方政府债务概念界定的三点含义一是地方政府债务不仅仅是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券所形成的债务。 二是地方政府债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入（含发债和借款收入）之外，还应当包括地方政府的某些欠款，即一些应付未付的款项。 三是地方政府债务应包括地方政府担保的部分债务。 （二）地方政府债务范围的界定（二）地方政府债务范围的界定 1地方政府的债务收入 2地方政府担保的债务 3地方政府的欠款和挂帐 4准地方政府债务 5地方国有企业难以偿还的债务和某些金融风险的转嫁（三）地方政府债务的分类（三）地方政府债务的分类

11、1从债务责任的确定性程度角度，根据债务发生是否需要特定的条件，可以将地方政府债务分为直接债务和间接债务 2从法律和责任角度，根据债务的发生是否属于法定义务，可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务 3根据债务的表现形式，可以将地方政府债务分为赤字性债务和融资性债务4.从政府层级角度，可以将地方政府债务分为省级债务、地市级债务、县级债务和乡镇级债务。 在我国的具体实践中,出于全面掌握信息并便于管理的原则，财政部对原有的地方政府性债务报表进行了修改完善,形成了现行的地方政府债务报表,并将地方政府性债务分为直接债务直接债务和担保债务担保债务两大类。 直接债务直接债务指地方政府及其职能部门等直接借入的

12、债务,包括一般债务和专项债务两类; 担保债务担保债务指地方政府及其部门等根据合同提供担保形成的债务,目前地方政府融资平台侦务构成了担保债务的大部分。表5-2 我国地方政府债务风险矩阵资料来源：地方政府债务风险问题研究，硕士论文，东北林业大学，2011表5-3 市县乡政府债务主要类别比较资料来源：地方政府债务风险问题研究，硕士论文，东北林业大学，2011三、地方债的主要形式三、地方债的主要形式 地方政府主要的融资渠道包括融资平台贷款、信托融资、城投债融资平台贷款、信托融资、城投债等。在平台贷监管收紧之后，一些地方变相融资的行为愈演愈烈，不少地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、垫资

13、施工等方式变相融资。（一）地方政府融资平台贷款（一）地方政府融资平台贷款 地方政府融资平台是指由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能的经济实体。 平台贷的余额，按照银监会主席尚福林在出席2013陆家嘴金融论坛时提到的数据，截至一季度末，地方政府融资平台贷款余额9.59万亿元，不良贷款率0.14%。（二）信托融资（二）信托融资 在2012年，地方政府因融资平台限制和土地财政吃紧而催生大量融资需求，信托融资则迅速成为地方政府融资的一个重要渠道。据Wind资讯统计，从2012年7月至今，地方融资平台通过政信合作发行的房地产信托产品共19只，实际募集资金30.45亿

14、元，预期收益率达到7.0%-9.5%。（三）城投债（三）城投债 城投债是地方融资平台发行的用于城市基础设施的债券，主要在银行间市场发行。根据Wind数据统计，截至2012年12月31日，中国市场未到期城投债余额达2.5万亿元。其中，2012年是城投债井喷之年，根据中央结算公司登记托管的数据，2012年全年，银行间债券市场发行的城投类债券累计已达6367 .9亿元，较2011年增加3805.9亿元，同比增长148%。图图5.1 2009-2013年政府发债情况年政府发债情况图图5.2 城投债历年发行情况城投债历年发行情况第二节第二节 我国地方债务的现状分析我国地方债务的现状分析 一、我国地方政府

15、债务问题的演进过程 二、我国地方政府性债务的现状 三、我国地方政府债务形成的原因一、我国地方政府债务问题的演进过程一、我国地方政府债务问题的演进过程 新中国历史新中国历史 上有三次采上有三次采 用发行地方用发行地方 政府债券的政府债券的 方式解决融方式解决融 资问题资问题1950年年东北生产东北生产建设折实建设折实公债公债大跃进时大跃进时期地方经期地方经济建设债济建设债券券2009年中央财年中央财政代地方政府政代地方政府发行的债券发行的债券计划经济时期市场经济时期（一）计划经济时期的政府债务（一）计划经济时期的政府债务1、1950年东北生产建设折实公债年东北生产建设折实公债 1950年，新中国

16、刚成立，在高度集中、统收统支的财政体制下，地方收入全额上缴给中央，地方的支出由中央统一审查调配、逐级发放。 1950年国家财政支出中有41%都是耗费在国防支出上。 东北全境在1948年已经获得解放，解放之后需大规模的发展地方经济，为募集建设资金，经中央人民政府政务院的批准，东北发型了1950年东北生产建设折实公债，政府在短期内筹集到了大量资金用于经济建设，显著改善了东北的财政经济状况，在一定程度上弥补了地方财力不足的困境。2、大跃进时期地方经济建设债券、大跃进时期地方经济建设债券 大跃进时期地方建设公债是根据当时的建设需要有地方政府发行的。1953年，我国开始第一个五年计划，发行大量国家债券。

17、但是后来在第二个五年计划期间，由于各种原因，国债发行停止，反而是一些省份发行了地方建设公债，虽然在一定程度上满足了当时基础设施建设的需要，但是由于特殊历史时期的“大跃进”和“浮夸风”导致偿还困难，最后地方和中央都花费了大量的力气去保证地方债的偿付，对此地方政府债券的效用评价不高。 毛泽东在1964年一次谈话时指出：“以后内债、外债都不接，完全靠自力更生。资金从农业和轻工业方面来，从重工业方面也来一些。”这相当于从国家的主导路线和思想上决断了地方政府债券发行的可能性。因此，在之后很长的一段时间内，国家禁止了各种经济建设债券的发行。 评价：评价： 以上两次地方政府债券的发行，都是计划经济时期为保证

18、地方经济发展而采用的融资形式，对于计划经济时期的政府债务，不涉及市场经济下债务危机的转嫁与传导，因而不会形成市场化风险或者危机。（二）市场经济时期的政府债务（二）市场经济时期的政府债务 改革开放以后改革开放以后，中央财政对地方政府和企业采取了放权让利的改革，给了地方财政较大的自主权，从一定程度上缓解了地方政府的财政压力，但却导致中央的财政压力加大，并出现了较大的赤字。中央政府为弥补财政赤字和筹集资金充实财政，从1981年碍事恢复发行公债。由于此时地方财力相对于中央更为宽裕，无须通过地方政府债券的形式进行融资。我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年年，有8个县区当年举借了政府负有偿还

19、责任的债务。此后各地开始陆续举债。表5-4 全国各地区政府性债务发生起始年情况资料来源：中华人民共和国审计署（2011） 1994年年的分税制财政体制改革，是我国由传统的集中型财政体制，向规范化的分级财政体制转变。改革旨在构建新体制的框架，用新的责权利关系取代政府与市场之间、各级政府之间旧关系。 分税制财政体制主要内容： （1）中央财政与地方财政税收收入划分。合理确定中央与地方事权与财权的范围，分别设立中央和地方两级税务机构。 （2）中央财政与地方财政支出划分。合理确定和区分了中央与地方的财政支出范围。 （3）中央财政对于地方税收返还额的确定。 评价：评价： 实行分税制后，所有税收政策的制定权

20、和举债权都划归中央管辖，地方无法开立新的税种，更无法举债，地方的财政自主权受到很大的限制。 1998年年以来，我国政府开始采取积极的财政政策来应对通货膨胀，发行国债是首选。 由于预算法规定禁止地方政府债券的发行，地方政府只能采取其他方式筹集资金，其中之一是准地方政府债券准地方政府债券，它的本质就是地方政府通过关系密切的企业来发行债券，筹集资金用于城市或者地方基础设施假设，这其实是地方债被禁止情况下，具有中国特色的一种过渡性金融产品。 2009年年，受国际金融危机的影响。中央政府采取积极的财政政策应对危机。 政府制定4万亿的经济刺激计划，但是在这4万亿的计划中，两年内列入中央政府预算的只有1.1

21、8万亿，其他的都是地方财政和社会资本配套。 根据中华人民共和国国家发展与改革委员会的估计，2009年地方政府需配套的资金约为6000亿元，但是地方政府自身只能够提供3000亿元，同时，根据预算法，地方政府不允许出现财政赤字，因此，地方政府发行债券成为最合适的融资方式。经过一系列讨论与协商之后，国务院同意地方政府发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。截止截止20102010年，年，我国共积累多少尚未偿还的地方政府债务，尚无官方报告，仅有一些机构做过相关不全面的调查与估算，但结果从未发布。2010年，由于相关地方债信用事件频发，各监管机构开始对地方政府债务进行全面审计。 银监会

22、银监会报告公布,2010年6月份地方融资平台贷款佘额为7.6万亿。同年,央行央行报告称截止2010年底,地方融资平台贷款占人民币各项贷款佘额比例不超过30%。2011年6月底,审计署审计署发布全国地方性债务审计结果称,截至200年底,全国地方政府性债务佘额约为10.71万中融资平台债务余额约为4.97万亿。 即使各家机构因口径不同,所得结果也具有一定差异,但是从这些报告与审计结果中,不难发现我国地方政府债务问题面临的严峻形势:地方政府性债地方政府性债务佘额较大已经成为不争的事实。务佘额较大已经成为不争的事实。 2011 年年 6 月份月份，审计署第 35 号文件是我国第一次以国家机关的名义来对

23、地方政府债务进行披露的文件（由于最近两年数据没有更新，所以采用 2011 年的数据），其中我国的地方债务余额总量为 107174.91 亿元，在这里面直接显性债务为 67109.51亿元，占到60个百分点以上，剩下的为隐性债务，其总量为40065.4亿元，约占 30%，政府负有担保责任的为 23369.74 亿元，占总量的 21.8%，剩下的为其他的债务 16695.66 亿元，约为 15.58 个百分点。 经过分析，我们可以看出，我国地方政府的显性直接债务占债务总量比重过大，但在实际操作中隐性债务由于不确定性因素，具有少报的可能，在 2011 年初，我国人大财经委副主任尹中清就认为我国地方政

24、府债务仅仅隐性债务高达 10 万亿元。图5.3 地方政府债务增速及今年余额情况0%15%30%45%60%75%025 00050 00075 000100 000125 00024.82%45.20%23.48%26.32%33.32%61.92%18.86%0%地方债务余额（右轴：亿元）地方债务增长率1997年1998-2002年1998年2002-2007年2008年2009年2010年2011年20132013年年1212月月，审计署第32号文件对我国地方政府债务进行了统计，截至2013 年6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65 亿元，负有担保责任的债务29256.

25、49 亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56 亿元。 其中，中央政府负有偿还责任的债务98 129.48亿元，负有担保责任的债务2600.72 亿元，可能承担一定救助责任的债务23 110.84 亿元。 地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72 亿元。表5-5 全国政府性债务规模情况表 单位：亿元资料来源：中华人民共和国审计署（2013）2013年年，浙江浙江推出了一个5年投资10亿万元的刺激计划。在浙江各地引发了强烈的投资冲动，很多地区已经上报了重大项目的投资情况，并且建立了地方领

26、导联系重大项目责任的制度。而且这一年2万亿元的投资规模仅是浙江未来5年投资中的一小部分。 浙江省希望通过“411”重大项目建设，推进“四大万亿”工程，即“万亿产业转型升级工程”、“万亿基础设施完善工程”、“万亿统筹城乡建设工程”、“万亿公共服务提升工程”，建设1000个以上的省重大项目，带动浙江省全社会固定资产投资超过10万亿元；同时，力争建设100亿元以上大项目50个、50亿元以上大项目150个。 大力投资同样伴随着问题和矛盾。一份浙江省发改委的文字材料提到，浙江省曾经超前建设了一批天然气热电联产机组，由于今年电力需求趋缓，且有关单位不支持抢建机组发电，该批机组的年发电小时数仅为1000小时

27、，陷入了破产的窘境。 同时，环境保护与发展煤电的矛盾，在浙江仍然长期存在。在浙江省的电力装机结构中，煤电一直是主力机型，但浙江省的环境容量有限。案例：案例：这轮这轮“大项目热大项目热”是否蕴含风险呢？是否蕴含风险呢？ 有分析指出，现阶段，我国的许多地方政府又掉进了两个“陷阱”筹资成本高，大项目在投资中的占比较高。多年在“陷阱”中挣扎的不少地方政府，其债务规模增长速度快，偿债压力大，被迫采取借新债还旧债的偿债方式。截至去年年底，银行贷款占地方政府债务的78%。令各界担心的是，有些地方政府通过融资平台，利用特殊的融资工具变相举债，投资于大项目，一旦这些项目无法实现盈利，就会造成金融风险。 因此，判

28、断大项目的发展前景，即未来的经济效益和社会效益，必须成为投资决策的最重要依据。二、我国地方政府性债务的现状二、我国地方政府性债务的现状（一）我国地方政府性债务发展的总体情况（一）我国地方政府性债务发展的总体情况 中国审计署发布的报告显示，截至2013 年6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65 亿元，负有担保责任的债务29256.49 亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56 亿元。 截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额38,475.81亿元，比2010年增长12.94%，占全国总额的31.79%。 截至2010年底，全国地方性债务总额为10.7

29、2万亿元。穆迪基于中国审计署的报告计算得出，从2010年末至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，至12.1万亿元。 其中,从偿债年度看,2012年到期的地方政府债务有1.84万亿元,约占总额的17.1%;政府负有偿还责任的债务达到1.298万亿元,政府负有担保责任的债务为2972亿元。至2010年底,省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率,即负有偿还责任的债务佘额与地方政府综合财力的比率为52.25%,加上地方政府负有担保责任的或有债务,债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23

30、%和1.28%。（二）我国地方政府性债务结构的具体分析（二）我国地方政府性债务结构的具体分析角度： 1. 政府层级 2. 区域分布 3. 借款主体 4. 借款来源与融资方式 5. 债务形态和资金投向 6. 偿债年度 1. 1.政府层级政府层级 从政府层级看,截至2013年底,省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17 780.84 亿元、48 434.61 亿元、39 573.60 亿元和3070.12 亿元,如图5.4 所示。图5.4 2013年底全国地方政府性债务余额层次分布情况省级 17 780.84 亿元 16.34%市级 17 780.84 亿元 44.49%县级 39

31、573.60亿元 36.35%乡镇 39 3070.12亿元 2.82%表5-6 2013年6月底地方各级政府性债务规模情况表 单位：亿元资料来源：中华人民共和国审计署（2013）评价：评价： 由图5.4可以看出,我国市级和县级政府性债务的比重比省级政府性债务的比重大,产生这种结杲上不平衡的原因,一些学者认为是由于省级财政由于其特殊的行政级次,其运行困难能够被掩盖。它可以将自身的收支矛盾部分地转嫁给了中央财政,也可以部分转嫁给下级财政,尤其是县级财政。 但也有学者认为,这与地方政府的政绩观有很强的联系。在分税制体系下“分灶吃饭”的地方财政格局以及单一地以GDP增长衡量地方政府政绩的观点,导致地

32、方政府在具有一定财政自主权的前提下,具有很强的投资冲动,普遍希望通过负债的形式增加地方投资,通过投资的增长拉动GDP增长。 2. 2.区域分布区域分布我国经济发展不平衡：东部经济发达；西部地区受惠于国家西部大开发政策，发展速度加快；中部发展速度相对其他两个区域较低。截至2010年底, 东部东部11个省(直辖市)和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元,占49.65%; 中部中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元,占23.06%; 西部西部12个省(自治区、直辖市)政府性债务余额29250.17亿元,占27.29%。 如图5.5所示。图5.5 我国地方政府债务区域划分53208

33、.3953208.39亿元亿元29250.1729250.17亿元亿元24716.3524716.35亿元亿元图5.6 2012年东中西部三省财政收支如图5.7，选取东中西部三个省财政收支情况做样本，浙江省的财政收入与支出数额远高于安徽省与云南省；同时三省的财政收入都不能满足财政支出。 分税制改革后留给地方政府主要预算内财源是地方税,这一税项难以维持地方经济的快速增长带动对基础设施与公益服务的巨大需求。但我国预算法中明确规定不允许地方财政列赤字和发行债券。基于上述双方面的压力,各地方政府通过成立政府投融资平台式的公司,变相举债完成政府在基础设施建设和公益性服务供给,解决政府投资的缺口,成为经济

34、、政治体制改革中的一种普遍的做法。 从举借主体来看，2013年底地方政府性债务余额中,从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40755.54 亿元、30 913.38 亿元、17 761.87 亿元。 3. 3.借款主体借款主体表5-7 2013年底全国地方政府性债务举借主体情况表单位：亿元资料来源：中华人民共和国审计署（2013） 评价评价： 地方政府融资平合,作为名义上公司建制下的法人单位,实际上是带有浓重政府色彩的组织。在其建立之时就缺乏规范的法律与制度约束,因而在地方政府以GDP衡量政绩的大背景下,很难抑制地方政府过度

35、的投资冲动,其融资的安全性也很难被保证。 与之相对应的是政府部门和机构借款。其偿付均以政府财政税收做保障,现金流具有可持续性,因而安全性较高。（1 1）借款来源）借款来源 审计署2011年的全国地方政府性债务审计和36个地区地方政府性债务审计显示，地方政府债务“债权人”主要有三方：银行银行、地地方债券方债券、其他单位和个人其他单位和个人。1、银行最主要的债权人 从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%；截至2013年底，36个地区的地方政府性债务余额中，银行贷款占78.07%。2、地方债券 一些地方政府在监管层收紧融资平台贷款规模之后，通过

36、融资平台发行城投债等方式进行债务融资，将地方债务转移至银行表外。这部分债权人主要是一些机构投资者。3、其他单位和个人 对比36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现，两年来银行贷款占比下降5.6%，而其他单位和个人125.26%。单位和个人投资者债权激增的原因主要是一些地区违规集资、变相融资，例如通过高额利息向公众集资。 4. 4.借款来源与融资方式借款来源与融资方式 从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为55 252.45 亿元、12 146.30亿元和11658.67 亿元。表5-8 2013年底全国地方政府性债务资金来源情况表 单位：亿

37、元资料来源：中华人民共和国审计署（2013）表5-7 地方融资平台对银行贷款影响数据来源：高盛高华证券、野村证券估算（2 2）融资方式）融资方式 地方政府向银行融资的主要方式就是通过地方政府融资平台申请贷款。 地方政府融资平台向银行申请贷款的主要担保方式有以下三种:土地抵押、行政事业单位的资产抵押或者是一些地方政府或其财政部门出具的安慰函或承诺函。发放至地方政府融资平台的银行信贷面临的风险主要有两方面。 一方面是还款来源还款来源。2009年的一些贷款采用的是财政信用方式,也就是以政府信用和政府财政实力如税收、土地出让收入等作为贷款的依据。 另一方面是资金挪用资金挪用。部分贷款的承贷主体无法落实

38、。很多地方政府融资平台贷款釆用“打包”的方式,把一些市政配套工程打包在一起。但是在对贷款还原后,会发现这些小工程本身没有获得具体相对应的贷款项目,这就造成贷款去向不明或者被挪用。 从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。在已支出的政府负有偿还责任的债务101 188.77 亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出 87 806.13 亿元，占 86.77%。 其中，用于土地收储债务形成大量土

39、地储备资产，审计抽查的 34 个重点城市2本级截至 2013 年 6 月底储备土地 16.02 万公顷； 用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务， 不仅形成了相应资产， 而且大多有较好的经营性收入；用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的债务，也有相应的资产、租金和售房收入。 5. 5.债务形态和资金投向债务形态和资金投向表5-10 2013年底全国地方政府性债务余额支出投向情况表 单位：亿元 资料来源：中华人民共和国审计署（2013）从未来偿债年度看，2013 年7 月至12 月、2014 年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%3

40、和21.89%，2015年、2016 年和2017 年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018 年及以后到期需偿还的占18.76%。 6. 6.偿债年度偿债年度表5-11 2013年底全国地方政府性债务未来偿债情况表 单位：亿元资料来源：中华人民共和国审计署（2013） 注意注意： 表5-11仅为2013年底全国地方政府性债务未来偿债情况,虽然是随着时间推移,需要偿还的比重是渐渐降低的,但是因为每年的债务还是在不断增加的,所以今后举借债务的时候,需要协调到期偿还时间,以免出现某一年偿还额度过高的情况,给地方财政和中央财政带来不协调的压力。 （一）经济体制和政策性原因

41、（二）财政体制和制度性原因 （三）债务管理原因 （四）政府治理机制原因三、我国地方政府债务形成的原因三、我国地方政府债务形成的原因 （一）经济体制和政策性原因1、经济体制转轨，为地方政府举债提供了弹性空间和内在动力 一方面，转轨过程中存在“体制失范”，即地方政府债务资金的投向方向有时仍会跨出范围，而伸向市场竞争环境中，这样会为地方政府举债提供了弹性的行为空间。 另一方面，体制转轨激发了地方政府举债的内在动力。 体制转轨的过程中，地方政府举债规模不断增加的又一原因是政府官员任职的轮换机制。现行的地方政府官员轮换制度，在一定程度上会产生任职官员的盲目举债行为。2、体制转轨过程汇总，地方政府职能转变

42、不到位 首先，地方政府存在经济活动行政化倾向，资源支配能力和规模过大； 其次，地方政府企业化行为形成地方政府或有债务； 再有国有企业、金融机构对地方政府债务的转嫁。 3、宏观经济政策促使地方政府被动举债增加 在经济体制转轨过程中，地方政府需要担负起社会经济活动中各项公共事务转轨成本。少数自有财力不足、财政收入较低的地方政府，由于财力的匮乏，不得不通过举债的方式来执行国家的宏观政策。 同时，国家实行的农村税费改革，加重了部分县乡政府的财政压力。农业税的免收减少了地方政府的一大财政收入来源，县乡政府只能通过举债的方式来筹集财力不足的部分。 国家实行的积极的财政政策也会促使地方政府被动举债。随着我国

43、实行积极的财政政策以来，地方政府的债务规模呈现出不断增长的趋势。当中央政府实施积极的财政政策时，会向经济社会进行大量投资，地方政府需要提供一定的配套资金来共同完成。 （二）财政体制和制度性原因1、政府间财权与事权不匹配，地方政府自给能力较弱 首先，地方政府事权过度膨胀地方政府事权过度膨胀。在实际的运行过程中，地方政府承担着大部分的事权，尤其是省以下的各级政府。地方政府承担的事权主要包括以下几个方面：（1）中央政府对地方政府的干预度较大（2）地方政府承担过重的公共产品和服务的供给责任。 其次，地方政府财权严重缺失地方政府财权严重缺失。从分税制财政体制改革的财权划分可以看出，中央集中了大税种的大部

44、分，而地方政府则集中了小税种和零散的税种的大部分。从财权设置看，分税制体制设置的“增量改革”使财政收入向上集中的趋势随着时间的推移较为明显。 最后，地方政府自有财力明显不足地方政府自有财力明显不足。地方政府的自有财力不足主要体现在两个方面：一是部分地方政府的经济发展水平低；二是地方政府的自给能力较弱。 表5-10 中央和地方财政收支总额及比重 单位：亿元表5-11 1990-2009年我国各级财政自己能力情况注：财政自给能力=本级一般预算收入/本级一般预算支出资料来源：地方财政研究2010（9）2、政府间转移支付不健全，使地方政府的财力诉求难以满足 由于分税制财政体制的改革，地方政府的财权与事

45、权关系发生严重的不对称，导致我国现行的转移支付制度以中央对地方的补助为主。中央对地方政府的转移支付成为目前地方政府财政支出的主要来源，并占据一定的比例。但在实际运行过程中，转移支付存在着一些不健全的地方，在不同地区间没有真正发挥其均等化的作用，甚至拉大了地区间的贫富差距。 表现：（1）政府间转移支付制度不健全，“讨价还价”现象频繁 （2）政府间转移支付方式不合理，均等化效果不明显 （3）政府间转移支付方法不科学，均等化效果适得其反3、预算软约束形成地方政府举债的制度激励 地方财政的预算软约束可以看作是当某一地方政府出现财政困境时，可以通过外部组织（如中央政府）获得救助而维持其正常的运作。在实际

46、运行中，由于预算的软约束，地方政府还是以各种名义举借了大量债务。 中央政府为避免由于地方政府的财政困境而导致更为严重的地方发展窘境，一般都会为地方政府提供一定的救助。地方政府在与中央政府的博弈中，往往认为中央会不遗余力的为地方政府提供救济，因此举借了大量的债务，而使中央处于了被动的地位，形成了预算的软约束。4、地方政府融资渠道不畅 在实际中，地方政府的融资渠道存在着各方面的阻碍，包括制度方面的障碍、融资渠道的单一和投融资体制方面的缺陷等。 （三）债务管理原因1、地方政府对自身债务管理滞后 表现：（1）地方政府债务管理机构不健全 （2）地方政府缺乏对举借债务的整体规划和科学论证 （3）地方政府偿

47、债意识淡薄2、对地方政府债务管理的机制缺失 表现：（1）对地方政府债务管理的信息披露机制缺失 （2）对地方政府债务管理的监督约束机制缺失 （3）对地方政府债务管理的问责机制缺失 （四）政府治理机制原因1、政府行政级次设置过多，管理难度较大 表现： （1）.政府行政级次与分税分权财政体制的矛盾 1994年分税制的改革只是将中央政府和地方政府的财权和事权进行 了明确的划分，但却没有构建起关于地方政府的税制体系。导致地方政府的行政级次 与分税的财政体制之间产生了些许矛盾。 （2）行政体制集权与地方实际分权并存的矛盾 分税制改革对中央与地方政府间的财权与事权进行了重新的划分，财权的层层上 交与事权的层

48、层下放，形成了中央政府拥有较大的财权而地方政府却拥有较多的事权 状况。作为地方政府，在面对中央政府下达的政策指令要求和财力不足的两难境地下， 地方政府不得不依靠举借债务来满足所有的要求。2、政绩考核机制扭曲，助长了财政机会主义表现： （1）为 GDP 独尊的激励机制，使地方政府行为异化 我国的地方政府政绩考核机制不健全，政府行政官员追求 GDP 增长的现象较为明显。地方政府单纯追求 GDP 的增长，以 GDP 独尊的方式发展地方经济，很容易导致地方政府行为的异化。 （2）为 GDP 独尊的激励机制，加剧了地方政府之间的恶性竞争 中央政府对地方政府以 GDP 为考核指标，部分地方政府为凸显自己而

49、不断与其他地方政府进行竞争，最终会出现两败俱伤的场面，甚至会影响整个社会正常经济秩序的发展。 （3）扭曲的政绩考核和升迁制度，使地方政府的行为目标短视化 地方政府在发展地方经济的同时，没有设身处地的为地方经济的长期发展进行考虑和分析。地方政府的行政官员只考虑其在职期间的经济利益，发展了大量的短期经济目标。 第三节第三节 国外地方债务的比较分析国外地方债务的比较分析 3.1美国地方政府债务问题研究 3.1.1美国地方政府债务问题的历史进程 3.1.2美国地方政府债务的历史规模及危机 3.1.3美国地方政府债务危机处理3.2日本地方政府债务问题研究 3.2.1日本地方政府债务的历史演变 3.2.2

50、日本地方政府举债的方式及其特点 3.2.3日本地方政府债务的现状 3.2.4日本政府对地方政府债务的管理方法3.1.1美国地方政府债务问题的历史进程 美国财政分成联邦财政、各州财政和州以下的地方财政。除联邦政府可以发行债券外，州和地方政府也可以发行债券。 注：为了便于表述以及与中国政府债务统一，我们将州财政和地方财政统统称为地方政府财政。 3.1.1.1美国地方政府债的分类 美国的地方政府券，突出表现为市政券，主要分为收入债券和一般责任债券。 收入债券是通过政府部门举债建设的工程获得收入来进行债务利息偿付的。比如，地方政府举债建立了高速路工程，通过每年收取过路费的方式来偿还债务。所以只要借入的

51、资本是优质的基本可以保证利息的偿付。 一般责任债券是由地方政府发行的，以地方政府的征税能力为保证的一种债券，这种债券的安全性高，仅次于国债。筹资的主要目的是用于修建高速公路，公园和政府基础设施等。它们极少拖欠，投资者可以按期收回本金，并取得利息。3.1.2美国地方政府债务的历史规模及危机美国州和地方政府债务表 美国地方政府债务的危机美国地方政府债务的危机 1974 年纽约爆发债务危机，1990 年费城爆发债务危机，1991 年布里奇波特爆发债务危机，1994 年橙县爆发危机，1996 年迈阿密爆发危机，2000 年卡姆登也爆发了危机。到 2011 年 6 月，美国东北部的宾夕法尼亚州哈里斯堡向

52、法院申请破产。 美国历史上中小城镇破产的情况比较常见，但 30 年来，大城市破产出现过 4 次。2011 年 6 月，纽约市的财政赤字已经达到 20 亿美元，华盛顿财政赤字达到 6.88 亿美元，加州洛杉矶、旧金山等大城市的财政赤字规模也都在数亿美元。3.1.3美国地方政府债务危机处理 1994 年 12 月 6 日，加利福尼亚的橙县宣布破产。具体原因如下： 1993 年之前，橙县具有 75 亿美金的资产，政府基金在西特伦的管理下，每年可以获得 9%的收益，投资具有稳健和安全的性质。1993 年以后，羡林银行的经纪人迈克古斯寺塔门森，介绍了更加高利的债券模式-反向利率债券（也成为反转式浮动债券

53、），该债券的收益率跟联邦基础利率负相关：基础利率低时，收益率就高，基础利率高时，收益率就低。斯塔门森让西特伦以 75 亿美元为抵押，贷款 120 亿美元进行运作。最后投资失败造成巨额的亏损，在亏损之前，该县已经借债达到 40 亿美元。 橙县宣告破产并采取如下措施： 第一，减少经常性人员经费支出； 第二，减少资本性项目支出，降低投资性支出； 第三，关闭城市娱乐中心，减少对公园的维护、垃圾清理和对啮齿动 物的控制，卖掉政府所有的工厂等； 第四，与债权人进行协商，以该县的未来税收收入为担保，延期偿还债务。3.1.3.1美国地方政府债务的处理的特点1.1.地方政府实行硬预算约束地方政府实行硬预算约束

54、国家无条件救助陷入财政困境的地方政府会产生“道德风险”，并且具有间接鼓励地方政府借债的效用，会使财政失责行为和欠审慎的贷款多发。不严格的地方预算的约束会扭曲信贷分配的价格信号，导致中央政府会对地方政府潜在负债埋单，危害国家整体经济稳定。 因为破产机制具有强化中央政府对地方政府的硬约束的作用，所以破产机制是美国处理地方债务的主要途径之一。一旦地方融资资本利用不当，陷入债务危机之中，中央政府不再承诺为地方不完善的地方财政管理体制埋单，地方政府就必须实行破产整合。这种解决措施无论是对债权人还是债务人都产生积极的作用。 2.2.拥有健全的债券市场机制拥有健全的债券市场机制 美国证券市场的健全基于 3

55、个运作机制： 首先，高效的信用评级制度。 地方信用评级是地方政府能够通过资本市场融资的前提条件，特别是地方政府准备通过国际金融市场为基础设施建设类资本性支出融资时更加要进行信用评级。美国成立了主要的评级公司为标准普尔）和穆迪等评级机构，美国是评级机构数量增长最快的国家。 其次，严格的信息披露制度。 美国是信息披露较为完善的国家，地方政府的各项债务运作，都能够方便为群众所知，阳光透明的政府政策，是美国健全债务市场的主要因素。 最后，完善的保险制度。 每个人通过商业保险的方式降低债券风险。这样债权人的风险降低了，地方政府的破产，对金融结构的冲击变小。这就为了经济整体合理的运行加了一个保险。3.3.

56、完善地方政府的财政制度完善地方政府的财政制度 为了降低地方政府债务规模，地方政府在进行债务行为时要严格遵循财政制度的限制，比如关键的财政指标的设限：举债限制，平衡预算的限制，偿债比率的限制等，这是中央对地方政府的硬约束的主要体现。存在最优的债务规模的“点”，即某一债务规模可以使得效应最大化。通过硬性的约束，虽然降低了债务的资金的使用效率，但是也较大程度上控制了风险。4.4.保障债权人的合法权益保障债权人的合法权益 为了保证债权人的合法权益，美国实行地方政府的破产机制，这样中央就将国家债务风险转移到地方去，既可以限制地方债务风险的发生，又可以保障债权人的权益。3.2日本政府债务问题研究3.2.1

57、日本地方政府债务的历史演变 日本是一个单一制的国家，中央政府对地方政府债务进行严格控制。在 19世纪末期，日本政府就规定“地方政府如果借债，必须通过中央的审核，否则不准进行借债活动”。地方相应的章程也集成了法规，比如市镇制及镇村制、郡制等。通过这些法律法规，中央加强对地方各郡的严格管辖。日本地方政府债务资金主要用于地方基础建设。 近年来，其债务资金主要用于如下的方面： （1）生活基础设施支出，如交通、下水道和煤气管道建设等； （2）地方所有的企业（公营企业）的资金支持； （3）“灾前”、“灾中”和“灾后”三期的政府支出； （4）特定法律规定的其他由地方政府支出的债务等。3.2.2日本地方政府举

58、债的方式及其特点 方式：发行债券和借入资金 特点：（1）中央对地方的债务行为进行严的监管。中央通 过严格的“地方政府债务计划”、“起债协议制度”来对地方是否具有资格发债进行严厉监管。 （2）中央政府对地方政府债务提供隐性的担保。与西方国家不同的是，作为单一制国家的日本，其中央政府对各个地方政府实行隐性担保，也就是说，中央可能会偿还地方不能偿还的债务。这可能会产生“道德风险”，所以其他金融机构乐意为政府部门进行融资。3.2.3日本地方政府债务的现状 早在 2006 年，日本北海道夕张市就进行了破产重组，这说明日本具有成熟的债务处理经验。 在欧洲债务危机，美国次贷危机的大背景下，日本许多地方政府财

59、力不足，财政困难。2010 年，地方政府财政赤字达到了 18 兆日元（日本地方债协会编地方债统计年报 2010 年）。地方政府债务规模的不断扩大，增加了地方的债务风险。 日本的债务情况 单位（兆日元）3.2.4日本政府对地方政府债务的管理方法第一，日本中央政府实行严格的财政审批制度。第一，日本中央政府实行严格的财政审批制度。 2009 年以后，日本加强了对地方政府举债行为的控制，实行了严格的审批制度，只有通过中央全方位的审核，地方才能够获得资格举债。2009 年，日本政府通过并颁布了地方公共团体财政健全化法，加强对地方政府的债务监控。近几年的地方政府发行债券的情况第二，转变资金来源的模式第二，

60、转变资金来源的模式。 地方政府债务的资金来源由过去的中央政府为主导，转变为民间资本为主。地方政府发行民间债券的主要目的是，充分利用民间的资本，降低国家的金融风险，将风险进行分担，降低融资成本。此后地方债务资金来源逐渐转向民间资本。第三，债券形式多样化第三，债券形式多样化。 日本地方政府在获得国家的批准之后，可以发行地方性的债券，也可以发行“临时财政对策债”。后者的优势是，其本息都是以地方税收为担保，资金可以用于地方政府的经常性开支。其额度逐渐增加，流通性提高，更加适应市场流动。多样化的债券，降低了融资成本，又为政府债务进行了多方面的开源，支持国家建设。第四，积极引进外国资金进行融资第四，积极引