城市地下综合管廊投融资及市场化模式zl150923-张燎

1、住建部“城市地下综合管廊规划建设培训班”城市地下综合管廊项目投融资及市场化运作张燎，济邦咨询公司2015年9月24日 . 西安要点 地方政府基建投融资体制的演变 PPP基本概念与操作流程 城市地下综合管廊项目市场化运作要点 地方政府基建投融资体制的演变 PPP基本概念与操作流程 城市地下综合管廊项目市场化运作基础设施存量资产和新增投资是地方政府可动用的重要资源和稳增长措施城市经营的经济资源国企资产可以分红吗？出售，战略性退出？税费及转移支付等足够维持政府正常运转的吃饭财政开支？土地资源新增城建资金的来源！空前社会压力和房地产调控政策下能否持续供应资金？城市基础设施既有新增投入任务，又有庞大的存

2、量资产；既有经营性设施，也有大量公益性项目城建投融资体制变迁的四个阶段第二阶段扩大政府负债规模增加投资能力第三阶段增加土地出让收入进行基础设施建设第一阶段地方政府直接作为投融资主体，资金依赖地方财政积累现阶段大量组建地方融资平台，债务负担迅速增大90中期之前特征：传统模式：地方政府职能部门、事业单位、项目建设指挥部直接作为城建投融资主体，资金主要来源于地方财政收入的积累，基本不负债。缺点：筹资来源单一，受限于地方财力增长速度，可积累的建设资金量少；严重制约地方政府城市建设投资能力。城建投融资体制变迁的四个阶段（续）第二阶段扩大政府负债规模增加投资能力第三阶段增加土地出让收入进行基础设施建设第一

3、阶段地方政府直接作为投融资主体，资金依赖地方财政积累现阶段大量组建地方融资平台，债务负担迅速增大90中期2000年前后特征：部分城市开始出现城投公司等地方融资平台，或者对原有城市基础设施企业进行“事改企”，通过其对外借款（境外发行债券、世行及外国政府贷款）、银行贷款等扩大政府城建负债规模，启动了一批新建、改扩建的城建基础设施项目缺点：国有体制下，城建建设成本、营运成本难以得到有效控制；城投公司只是债务融资的工具，负债率渐高，难以为继城建投融资体制变迁的四个阶段（续）第二阶段扩大政府负债规模增加投资能力第三阶段增加土地出让收入进行基础设施建设第一阶段地方政府直接作为投融资主体，资金依赖地方财政积

4、累现阶段大量组建地方融资平台，债务负担迅速增大约20002008年特征：地方政府以土地使用权出让收入作为城建资金主要来源，辅以基础设施配套费、城建维护费等专项税费，重点挖掘城市土地出让收入这一资金来源。由此也引致中国地价、房价逐渐上升以致脱离工薪阶层可消费水平，成为普遍的社会问题缺点：土地资源有限，不可持续社会负面影响大，深受诟病，可能影响社会稳定；未触动城建投融资的机制、体制性问题城建投融资体制变迁的四个阶段（续）第二阶段扩大政府负债规模增加投资能力第三阶段增加土地出让收入进行基础设施建设第一阶段地方政府直接作为投融资主体，资金依赖地方财政积累第四阶段大量组建地方融资平台，债务负担迅速增大约

5、20082014年特征：以2008年底反危机的“四万亿”经济刺激计划为重要分水岭，各级各地地方政府在原有城投公司基础上，又新组建了大量地方融资平台公司，利用宽松的银行信贷政策，为城建项目大量融资，债务负担迅速增加。缺点：匆忙上阵，地方融资平台可持续性战略不清担保不规范、多头贷款、挪用贷款、企业负债率管理失控不少融资平台自身缺乏足够现金流和还本能力，成为地方政府融资的“工具”，而非”投融资运营企业“43号文之前的地方政府平台公司投融资模式平台公司往往缺乏独立的可持续战略规划，清晰、稳定偿债机制平台公司是“融资工具”还是“市场企业”？中央政府地方政府国债、专项补贴资本金注入补贴资金市场(银行贷款、

6、短融、中票、信托)中短期资金土地市场/土地资本偿债融资平台公司资本市场(股票发行、企业债、ABS)并购、BT民间/社会资本(行业投资、战略投资、PE)增信收费权/收费补偿机制公益性城建项目准经营性城建项目经营性城建项目对地方政府性债务的管理思路在2014年发生了变化“修明渠、堵暗道”国发201443号文“关于加强地方政府性债务管理的意见”“堵暗道”，即严控平台公司融资和高成本非标融资；“修明渠”，即大力发展自发自还地方政府债券，以及PPP地方债修明渠政府融资方式PPP融资平台贷款堵暗道非标高息融资9债务管理新政后，地方平台融资必须向PPP模式转型根据19、412、463号、43文规定，在基础地

7、方政府业主社会投资人平台公司设施项目的投融资模式设计时，应该重新定位“地方政府”和“融资平台公司”的关系。股东PPP项目公司基础设施项目PPP项目合同形成清晰的政府采购机制银行贷款银行结合中央推行PPP的精神和政策导向，将原来的政府投融资功能延伸的模糊关系转换为政府与公益性项目投资人之间的清晰合同关系地方政府模糊的财政性资金偿债机制银行贷款银行平台公司业主/投资人基础设施项目可以将基建项目设计为PPP项目，形成有合同保证的，清晰的政府公共采购支付现金流，突破银行融资限制才有可能银行担心的重点是项目本身是否有足够的现金流，或者政府购买服务是否财力可承受。密集发布的地方债务管理“新政”文件给地方政

8、府的“心震” 2014.8.31，新预算法，主席令12号 2014.9.24,关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知,财金76号 2014.10.2,关于加强地方政府性债务管理的意见,国发201443号 2014.10.8,关于深化预算管理制度改革的决定 国发201445号, 2014.10.24,地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法,财预2014351号 2014.11.26,关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见，国发201460号 2014.12.4,关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 财金,2014112号 2014.12.4,政府和社会资本合作模

9、式操作指南（试行）,财金2014113号 2014.12.4,关于开展政府和社会资本合作的指导意见，发改投20142724号密集发布的地方债务管理“新政”文件给地方政府的“心震” 2015.1.19, 政府与社会资本合作项目合同指南，财金2015156号 2015.1.20，政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法,财库2015214号 2015.1.20，政府与社会资本合作政府采购管理暂行办法，财库2015215号 2015.1.23 23，关于实行中期财政规划管理的意见，国发20153号 2015.3.4, 关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知，财建201529号 201

10、5.4.14, 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引，财金201521号 2015.4.25，基础设施和公用事业特许经营管理办法, ,国家发改委等六部委201525号 2015.5.22，关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见,国办发201542号要点 地方政府基建投融资体制的演变 PPP基本概念与操作流程 城市地下综合管廊项目市场化运作PPP的起源及实质Public-Private Partnership（PPP，政府与社会资本合作）上世纪八十年代发端于英国，1992年正式使用PFI名称，1997年被英国工党政府大力推广，后逐渐被多数工业化国家和发展中国家政府所采用的基

11、础设施/公共服务的替代性提供机制；传统上，基础设施和公共服务应由政府等公共部门用财政资金提供；但是，公共物品的私人提供机制其实很早就存在PPP是将习惯上由纳税人出资，政府采购并提供给社会公众的公共设施或服务，交由社会资本设计、建设、融资和运营的模式。相应地，社会资本在PPP合同期限内面向用户收费或者定期从政府处收取服务费作为收入来源。Public：Private:Partnership:公共部门私营部门（社会资本）合作伙伴关系国家部委对PPP的定义中国财政部 的PPP定义政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设

12、施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。财金201476号文中国发改委的PPP定义政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。发改20142724号文PPP模式主要特点1.服务产出：公共产品及服务2.合同当事方：公共部门与社会资本PPP模式的四大特点3.合同长期性，通常有运营责任4.风险合理分配、收益合理PPP与传统采购方式区别传统采购PPP模式成本成本费用偏差时间

13、变化时间时间估计投资成本建设阶段运行成本变化估计运行成本运营阶段无需支付，直到设备准备完毕。建设阶段支付服务和资产运营费用支付投资回报运营阶段公共部门旨在通过PPP引入私人部门的参与，提供高质量的基础设施，同时降低资金占用。公共部门的财政支出更加平滑，减少了项目生命期初的集中性资本投入的压力。17中国的PPP模式经历了逐步发展过程规范发展（2013年以后）探索尝试（19952013年）2013年开始，亚洲开发银行、财政部启动对PPP的政策研究理论研究（1995年前）尚未出现PPP的完整概念，重点探讨BOT模式在中国应用的可行性；多限于对BOT的概念、益处及弊端等的启蒙性理论探讨；也出现以个案形

14、式操作BOT项目：深圳沙角B电厂国家计委以首批试点 BOT方式在国内尝试推行PPP模式，如广西来宾电厂、成都自来水六厂等；引入国际金融组织的专业经验和咨询力量协助推进试点项目以建设部为代表的部分政府部门的制度性设计；建设部并于2002年发文加快推进市场化；2004建设部126号文受地方政府资金短缺牵引，实施了大量市政公用、高速公路PPP项目2009年开始四万亿经济刺激计划，PPP陷入低谷182013年11月，十八届三中全会决议提出鼓励社会资本进入基础设施和公共服务；2013年12月，财政部会议正式提出大力推行PPP2014年2月，发改委PPP立法工作启动2014年9月，财政部76号文明确要求大

15、力推广运用PPP2014年4月、10月国务院常务办公会提出大力发展PPP2014年12月，发改委、财政部连发三文，规范推动PPPPPP有包括BOT在内的多种具体运作方式，政府和社会资本各自承担的责任风险不同PPP模式谱系传统采购O&MDBFTTOTBOT/BOOTROTDBFO完全民营化BTO投资人承担责任小政府承担责任大投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小19PPP运作方式的选择发债PPP项目的参与方众多, 形成共同分担风险的格局PPP项目的参与方通常包括：政府/公共部门管理机构第三方交易顾问 政府或其授权的实施机构财务顾问法律顾问债务融资公共部门私营部门 股本投资人 特殊目的

16、公司（SPV） 承包商银行/金融机构SPV（ 项目公司）投资人技术顾问证券所有者权益 运营及管理方 贷款银行保险公司服务合同运营商/服务供应商建设合同保险合同保险公司/风险顾问财务顾问法律顾问设计施工分包合同分包合同 技术顾问PPP项目的典型结构借鉴国际优秀实践、总结国内经验的中国PPP项目运作流程识别过程：参与方：行业管理提亲、发改、财政恋爱交易过程：参与方：行业管理、财政、投资人婚礼婚后小日子履约过程：参与方：投资人、行业管理、财政交棒下一代要点 地方政府基建投融资体制的演变 PPP基本概念与操作流程 城市地下综合管廊项目市场化运作城市地下综合管廊项目：可经营性弱、统一入廊难统一入廊难：城

17、市地下综合管廊对减缓或消除饱受诟病的“拉链马路”现象，改善城市人居环境有明显提升作用，但是由于传统的管线业主单位既有管理体系分割、利益格局固化，让各种管线单位统一入廊比较困难。新区Vs旧城区可经营性弱： 地下综合管廊项目作为政府规划的高标准城市基础设施，尚未建立明确的收费标准和形成管线单位有偿使用的付费习惯，管廊建设运营单位严重收不抵支。增强项目财务自偿性的方法： 政府购买服务（含补贴） 增加第三方经营收入 外部收益还原：土地 可经营性项目捆绑等PPP项目实施方案要素：模式、结构、边界条件PPP模式 适用支付模式 项目风险分配框架 项目具体运作方式交易结构授权结构投融资结构合同结构监管结构核心

18、边界条件权利义务边界交易条件边界履约保障边界动态衔接边界PPP项目支付模式PPP项目支付模式（收入来源）使用者付费模式市政供水、城市管道燃气、收费公路等政府付费模式市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂、非收费公路、河道治理可行性缺口补贴模式医院、学校、文化及体育场馆、保障房、价格调整滞后或需求不足的网络型市政公用项目、交通流量不足的收费公路等地下综合管廊PPP的回报机制可行性缺口补贴政府政府缺口补贴管廊项目公司（SPV）提供管廊空间使用及维养服务入廊费+日常维护费各管线单位27地下综合管廊项目业务范围主营业务 项目公司具体负责管廊工程本体及其附属设施的投资、融资、建设及运营维护；辅助性业务 项目红线

19、范围内的商业资源进行经营性开发，； 此等辅助性业务的开展不得影响本项目的实施，也不得有任何影响公共利益或公共安全的行为。地下综合管廊项目参与主体行业管理部门（住建委）项目实施机构：中选社会资本：政府方出资代表：各种承包商、设计单位、运营商、金融机构等联合体（可以有，可以不出资，但不能控股）地下综合管廊项目运作方式PPP项目合作期限原则上不短于10年。基于绩效指标的财务可行性补贴付费。基于可用性和运营维护的用户收费：入廊费+日常维护政府费。项目公司综合考虑本项目的回报机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求等因素，地下综合管廊项目比较适宜采取DBFOT的运作方式.地下综合管廊项目合同结

20、构PPP项目协议作为主合同第一层次为由实施机构、中选社会资本等主体之合同结构间一揽子签署的协议体系第二层次为由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议合资合同、公司章程、可用性绩效指标及相关、运维绩效指标及相关、各类保函及其他支撑性文件等作为PPP项目协议的附件体系融资协议及担保合同、施工总承包合同、保险合同体系31地下综合管廊PPP项目，政府补贴付费保障程序付费人大决议政义务纳入跨财预算年度市人大常委会通过决议，将该等政府补贴费纳入跨年度的财政预算。财政函件予以安排本项目补贴付费纳入跨年度财政预算，并根据相关协议按时0102足额支付。32地下综合管廊PPP建设管理一次招标“根据招标投

21、标法实施条例第九条的规定，（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；，可以不进行招标。”一次招标 有利于住建部门对社会资本进行直接的协议监管主体工程由社会资本承担 增加了本项目对社会资本的吸引力地下综合管廊PPP采购方式选择“建议采用“竞争性磋商”方式采购社会资本，评标方法为综合评审，不仅考虑社会资本的商务报价，同时考虑其专业能力、履约能力等综合实力。”34上海 | 北京 | 深圳 | 天津 | 南京 | 成都基础设施咨询服务精品店谢谢关注！Q&A张燎，董事总经理:* 201: 138-0179-7167: 35济邦咨询公司

22、简介基础设施咨询的“精品店”济邦概况济邦公司是一家独立咨询机构，致力于为各级政府部门及政府性公司、国内外大型投资公司、金融机构等客户提供面向基础设施与公用事业行业的高品质PPP（政府与社会资本合作）咨询、投行顾问、监管及管理咨询专业服务；济邦公司是世界银行和亚洲开发银行的注册咨询公司，2005-2014年连续10年荣获由中国建设报、中国证券报、中国水网等行业媒体评选的“中国优秀咨询公司”称号；济邦公司在多年执业过程中与各级政府及其行业主管部门（如发改、财政、建设、交通、水利、环保等）、行业协会建立和保持着顺畅的沟通渠道，与诸多研究单位、境内外投资公司、金融机构、律师事务所、会计师事务所等有着良

23、好合作关系；十多年来，济邦公司在国内数十个大中城市完成500多个各类PPP咨询项目，涉资金额超过人民币2500亿元，具体又涵盖水务及环保、公路交通、城市公交、城市燃气、文体医疗、开发园区等行业领域。咨询项目地理分布抚顺北京天津鞍山唐山盐城西安晋城南京镇江常州岳阳武汉苏州上海杭州驻马店莆田长沙佛山宁波台州深圳南昌广州香港咨询行业范围城市供水固废处理污水处理收费公路公交巴士轨道交通港口码头城市燃气可再生能源电厂 济邦公司的咨询服务范围涉及基础设施与公用事业的：企业管理咨询及改制重组监管咨询及政策研究PPP交易顾问投资顾问/并购顾问咨询业务产品线PPP（政府与社会资本合作）咨询为政府方及投资人提供运用PPP/BOT/TOT或特许经营模式的基础设施项目投融资咨询服务，例如PPP/BOT/TOT项目方案编制及可行性研究PPP/BOT/TOT招商顾问PPP/BOT/TOT投标顾问城投公司债务重组、投融资战略设计投行顾问尽职调查、财务建模及估值企业并购顾问项目融资及银团贷款顾问资产证券化、中期票据等创新性融资财务顾问监管咨询与管理咨询 政府监管方案研究&设计 基础设施与公用事业企业管理咨询，包括但不限于