基于多元治理理论下的虚开增值税专用发票治理研究会计学专业

1、基于多元治理理论下的虚开增值税专用发票治理研究Research on Virtual Invoicing VAT Invoice Management Based on Multiple Governance Theory 内容摘要2016年5月1日起，我国全面推行营业税改征增值税，增值税成为我国税制结构中最为主要的一个税种。今年年初，国家税务总局稽查局有关负责人指出：“营改增顺利推开之后，虚开在范围、行业、方式与手段等部分都会出现全新的改变。”从理论上来讲，全面推行营改增简化税制，降低公司的压力，对增值税发票犯罪有一定的限制影响。然而由于增值税实行凭借增值税专用发票注明的税金和其他增值税扣税

2、凭证进行抵扣的计税方法，抵扣税款的巨大诱惑使犯罪分子铤而走险，疯狂虚开增值税专用发票，导致国家税款流失。巨额的税款流失造成国家税收秩序和经济秩序的失范和紊乱，对国家的经济发展和公民的经济生活产生严重的影响。虚开发票的金额最终还会汇总到当地GDP的增长，失真的数字并不是地方经济发展的真实体现，最终会影响政府对于地方经济形势的判断，影响政府经济管理决策，甚至还会有损政府形象。本文依据公共管理学科当中的治理理论，积极倡导治理主体的多元性，主张除政府外，市场主体和社会主体等可以参与公共事务的管理与调节，将多元治理理论应用于治理虚开增值税专用发票这一问题。通过描述我国近年来治理虚开行为的现状，分析得出目

3、前我国治理虚开增值税专用发票存在的问题及原因。虚开行为不断涌现的原因复杂多样，并非只凭借税务机关的一己之力就得以从根源遏制这一现象的发生，需要政府其他各职能部门、企业及社会的共同配合，提高对虚开行为严重性及危害性的认识。因此，本文提出了应构建治理虚开增值税专用发票的多元治理体系，由税务部门、政府其他部门及机构、一般纳税人企业、社会公众共同形成多元治理主体，协调配合，有效治理虚开增值税专用发票。 关键词：增值税 虚开增值税专用发票 治理理论 多元治理 AbstractSince May 1, 2016, China has fully implemented the business tax r

4、eform and value-added tax system, which has become the most important type of tax in China's tax structure. Earlier this year, the head of the State Administration of Taxation Inspection Bureau underlined: "After the comprehensive reform of the VAT reform increases, there will be new change

5、s in the areas, fields, methods and methods." In theory, the full implementation of the reform Increase by simplifying the tax system, reducing the burden on enterprises, the value-added tax invoices have some inhibitory effect. However, due to the implementation of value-added tax with value-a

6、dded tax invoices and other vouchers identified as deductible tax deduction, the huge temptation to tax deductible criminals take the risk, crazy fake value-added tax invoices, resulting in National tax loss. The huge loss of taxes has caused the loss of state tax order and economic order and the di

7、sorder and has a serious impact on the economic development of the country and the economic life of citizens. Finally, the amount of false invoices will be aggregated to the growth of local GDP. The figures of distortion are not the true manifestation of local economic development and will ultimatel

8、y affect the government's judgment on the local economic situation, influence the government's economic management and decision-making, and even undermine the government Image.Based on the theory of governance in the public administration discipline, this paper actively advocates the plurali

9、sm of the governance subject, advocates that besides the government, the market subject and the social subject can participate in the management and regulation of public affairs, and applies the theory of multiple governance to the management of the special VAT Invoice this issue. By describing the

10、status quo of China's practice of governance in recent years, this article analyzes the problems and reasons that exist in the management of China's special VAT invoices. The reasons for the continuous emergence of false acts are complex and diverse. It is not necessary to rely solely on the

11、 power of the tax authorities to curb the occurrence of this phenomenon from the root causes. It requires the cooperation of other government departments, enterprises and the society to raise the level of fraud. Sexual and harmful awareness. Therefore, this paper proposes that a multi-governance sys

12、tem should be established to manage the false VAT invoices. The tax authorities, other government departments and agencies, the general taxpayers and the general public should form a multi-governance body to coordinate and cooperate to effectively manage the false value added Tax invoices.Key words:

13、 VAT;Fake VAT invoices;Governance theory;Multiple governance目录内容摘要Abstract第1章导论41.1 研究背景41.2 研究目的及意义41.3 国内外研究综述51.3.1国内研究综述51.3.2国外研究综述71.4研究方法71.5创新点及不足之处81.5.1 创新点81.5.2 不足之处9第2章虚开增值税专用发票治理的相关概念及理论基础92.1 虚开增值税专用发票治理相关概念92.1.1 虚开增值税专用发票92.1.2 虚开增值税专用发票治理102.1.3 虚开增值税专用发票治理模式112.2 多元治理理论概述112.2.1 多

14、元治理理论112.2.2 多元治理理论在虚开治理领域的应用13第3章我国治理虚开增值税专用发票的现状分析143.1 我国治理虚开增值税专用发票的现状143.1.1 我国虚开案件逐年递增143.1.2 我国查处虚开案件难度加大153.1.3我国治理虚开案件协调困难163.2 虚开增值税专用发票治理的必要性163.2.1 虚开行为侵害国家财政收入163.2.2 虚开行为破坏市场经济秩序173.2.3 虚开行为损害政府形象19第4章我国治理虚开增值税专用发票存在的问题及原因194.1 我国治理虚开增值税专用发票存在的问题194.1.1 政府主导性不强194.1.2 办案部门缺乏协调与配合204.1.

15、3办案成本与违法成本不对等224.2 治理虚开增值税专用发票存在问题的原因分析234.2.1 我国社会协税护税意识淡薄234.2.2 地方经济发展衡量标准单一244.2.3 政府各职能部门之间缺乏协作制度244.2.4 虚开违法惩治力度弱24第5章治理虚开增值税专用发票的国内外经验借鉴255.1 国内典型经验255.1.1 衡水政府组织协调重点行业管理255.1.2 商丘市国税局“DNA工作法”255.1.3 辽宁省国税局税警协作智囊参与双保险265.2国外典型经验265.2.1 美国税收征管水平高265.2.2 德国税务稽查权力大265.2.3 日本纳税遵从度高275.3国内外典型经验的启示

16、27第6章虚开增值税专用发票多元治理体系的构建286.1 虚开增值税专用发票多元治理主体的基本框架286.1.1 税务部门：虚开行为的治理“源头”286.1.2 政府其他部门和机构：积极协调与配合治理虚开行为296.1.3 增值税一般纳税人企业：加强内部自律 严把受票关306.1.4 社会公众：参与外部监督 营造良好协税护税氛围316.2虚开增值税专用发票多元治理的保障措施326.2.1 规范多元治理主体的协作制度326.2.2 强化多元治理主体的信息共享制度336.2.3 完善多元治理主体的反馈机制33附录35参考文献36后记38第1章 导论1.1 研究背景2016年5月1日起，我国全面推行

17、营业税改征增值税，增值税成为我国税制结构中最为主要的一个税种。今年年初，国家税务总局稽查局有关负责人指出：“营改增顺利推开之后，虚开在范围、行业、手段与方式等部分都会出现全新的改变。”从理论上来讲，全面推行营改增简化了税制，减轻了企业的负担，对增值税发票犯罪有一定的抑制功能。然而因为增值税坚持依靠增值税专用发票注明的税金与其余增值税扣税凭证实施抵扣的计税方式，抵扣税款的强大诱惑导致犯罪人员违反法律，开始虚开增值税专用发票，导致国家税费减少。巨额的税款流失造成国家税收秩序和经济秩序的失范和紊乱，对国家的经济发展和公民的经济生活产生严重的影响。虚开发票的金额最终还会汇总到当地GDP的增长，失真的数

18、字并不是地方经济发展的真实体现，最终会影响政府对于地方经济形势的判断，影响政府经济管理决策，甚至还会有损政府形象。多年来，虚开增值税专用发票一直被认为是税务机关应该解决的问题。然而，随着营业税改征增值税，增值税纳税人的迅速增长，加上税务机关权力有限，仅凭借税务机关的一己之力难以从根源遏制这一现象的不断涌现。需要政府其他各职能部门、企业及社会的共同配合，提高对虚开行为严重性及危害性的认识。公共管理学科当中的治理观念，自主提倡治理主体的多元性，指出除政府以外，市场与社会主体等都能参加公共事务的管理和调整。从虚开增值税专用发票的现实环境进行分析，其所表现出来的明显特点，满足治理观念的实际使用需求，与

19、之相关的多元治理模式开始出现。重视虚开增值税专用发票的高效管理非常重要，因此亟需理论层面的合理引导与实践层面的积极探索。1.2 研究目的及意义近年来，我国在虚开增值税专用发票这一问题上进行了积极的探索和研究，但多集中在法理学或者税收管理角度，主张通过完善法律法规和加强对一般纳税人及发票管理来处理虚开问题。然而，“治理”与“管理”是不同的定义，在现实使用中甚至出现天壤之别。目前对于虚开增值税专用发票的管理通常暂停在管理角度上，并未进入治理层面，甚至也不能达到善治层面。因此，如何突破惯有的管理理念，创建运作高效的多元治理方式，就是本文重点分析的内容。虚开增值税专用发票多元治理研究有一定的理论意义和

20、现实意义。理论意义方面，治理理论属于当前公共管理理论发展的前沿，然而在我国，由于公共管理理论起步较晚，再加上社会经济条件、文化传统等因素，对于治理观念的分析与使用相对含糊究，另外，虚开增值税专用发票与经济学、会计学、管理学等众多科目有关，在分析内容与方式上容易顾此失彼。将治理理论与虚开增值税专用发票结合在一起，不仅可以有助于我们对于治理理论的理解与运用，还可以构建出治理虚开增值税专用发票的全新模式，提高全社会对于这一现象的重视。现实意义方面，虚开增值税专用发票给国家造成了巨额的税款流失，不法分子将虚开增值税专用发票当做寻求个人利益的方式，不管对国家或是对当前纳税人都产生了明显的伤害。本文在理论

21、研究的基础上，结合笔者的实际工作经验，对我国治理虚开增值税专用发票存在的问题及原因进行分析，通过吸收其他国家的领先经验，促使本文分析结果可以创建在现实基础上，对实践活动产生良好的积极影响。1.3 国内外研究综述在国内，虚开增值税专用发票骗取国家税款的问题日趋严峻，这一问题始终是税务部门打击的重中之重。但由于国外的税制结构主要以所得税为主，不同于我国以流转税为主体税种的税收制度，所以西方发达国家对于增值税的专题研究成果并不多，涉及虚开增值税专用发票的更是少之又少。但是发达国家对于治理理论方面的研究成果相当丰富，可以用于借鉴以解决虚开增值税专用发票这一问题。我国在理论研究方面，涉及公共管理、政府治

22、理、行政体系构建等实际应用角度的研究成果较少，多数集中于法学理论及税制体系、税收政策或综合治税等范围内。1.3.1国内研究综述（1） 在犯罪构成角度：高明喧、马克昌（2004）指出虚开增值税专用发票罪的主体不只包含单位也包含个人，在主观层面上主要是直接故意，此外客观层面上做出虚开增值税专用发票的活动，伤害的犯罪客体是国内的征收管理体制，主要是发票管理体制；曹孔超、刘坤（2016）在研究中分析了虚开增值税专用发票行为产生的原因及危害，同时分条列举了我国虚开增值税专用发票罪法律规制的不足，认为我国现有刑事或行政法律法规对虚开增值税专用发票罪的规定过于原则和简单，行政规定和刑事法律之间衔接不畅。杜伟

23、（2015）认为，虚开增值税专用发票罪的相关司法解释要求老旧，犯罪数额准则是很早之前修订的。另外此部分定罪标准不明确，根据刑法相关条款及解析，我们知道虚开数额较大或有其他严重情节的是在3到10年的量刑幅度内量刑，虚开数额较大是指虚开10万元以上或者抵扣税款5万元以上，那么在实际操作过程中，如果出现虚开数额超过10万元，但其抵扣税额却不满5万元，则无法确认量刑幅度。此外，对于虚开这种寻求违法效益的犯罪，他指出需要加强罚金刑的力度，直到高于行为人的心理承受水平，增强其适应性。（2） 在税收管理角度：王国伟（2016）认为防范和遏制虚开增值税专用发票可行的办法就是解决税收管理各环节衔接不畅的问题，利

24、用数据研究、纳税评估、风险管理等高效方式，强化税源监管。除此之外，他认为当前增值税管理体制系统内出现薄弱问题，要进行改善与健全。比如，需要持续强化对增值税一般纳税人的监管，压缩小规模纳税人规模；调整农产品加工增值税政策；清理压缩现行增值税优惠政策等。刘锋（2016）在提出上述观点的基础上，进一步提出还需提升管理手段，完善管理措施落实管理责任。完善增值税发票电子底账系统的功能为税源管理和监控奠定了基础，还应当通过法律或者行政法规强制规范一般纳税人购进货物、应税劳务及服务的结算方式，此外建立健全内控机制，落实管理责任、严格执法责任追究也必不可少。（3） 在社会综合治税角度：赵凤娥（2017）认为随

25、着“营改增”政策的稳步推进，我国进一步加大了综合治税的力度。然而，由于我国税目众多、税率档次不同，造成国家在税收管理上存在信息不对称、信息获取不及时等问题。因此，自主提高当前整体治税水平，促使国内各组织参加综合治税显得格外重要。孙长举、李金俣（2011）二人在肯定了综合治税在当前的现实价值以外，指出国内社会综合治税出现的重要阻碍和对应的解决对策；梁仲通、陈颖红（2016）提出应基于大数据视角，构建社会综合治税平台，通过有效及时地提取第三方涉水信息，形成涉税信息全方位采集网络，是突破税务部门涉税信息获取力量不足，联通信息孤岛，提升征管效率，实现税源监控全程化、动态化管控的必然选择，以解决税收征管

26、中信息不对称问题；樊丽明、李文（2004）列举了大量国内外综合治税上的领先优势，之后指出实施社会综合治税的主要规则和处理意见。1.3.2国外研究综述国外专家通常致力于从税收制度规则、税收司法确保、创造和谐税收环境和纳税遵从等部分对税收征管有关问题开展分析。威廉·佩蒂在自身作品赋税论书籍中指出“公平、方便、节省”的主要原则；尤斯第在自身撰写的支出与赋税中指出六条有关具体原则的意见，且格外凸显了征税模式需要更加简便，节约资源；查尔斯等人凸显了税务法制创建的关键性，指出纳税人遵守税法的比值与最终的执行效果是评估税收征管体制是否健全的合理指标，部分理论层面上非常健全然而却缺少可行性的税收体制

27、并不具备现实价值和意义；阿马迪亚森将心理学观念当做前提，分析纳税人遵从度的相关影响条件，且指出优化纳税人遵从度、提升实际征管效率与品质的主要高效方式，例如利用众多渠道与方式提倡遵守税法的良好行为，塑造纳税遵从者的良好地位与外在形象，此外也需要通过舆论方式对部分偷税漏税的违法人员进行相应的惩处等；保罗阿尔布在自身撰写的经济心理学中指出，税法的执行成果在一定层面上依靠纳税人自主遵从，所以需要全面提高升征税纳税程序、相关数据和财政支出的公开度，合理看待美味纳税人且让其形成正确的心理预期，营造和谐税收环境是提高税收征管效果的关键条件。另外也有一些专家基于涉税信息共享、征管信息化等情况进行分析，且得到了

28、良好的成果。国外税收观念与现实活动中大部分展现出以人为本的思想，纳税人身为税收管理行为的重要主体，其个人纳税自主性就是影响税收征管效率的关键因素，所以需要关注纳税人的主体位置，根据法律要求确保纳税人的正当权利。即便其他国家的专家并未对虚开发票管理作出清晰的论述，然而在大部分发达国家，其税源监控管理的社会化水平很高，各有关组织合作度较高，且通过比较完善的信用经济为前提，以相对合理的法律制度为基础，从而对我国虚开增值税专用发票治理这一问题有一定的借鉴作用。1.4研究方法（1） 文献研究法：根据研究的目标和内容，笔者研读与虚开增值税专用发票治理相关文献，学习运用相应的理论知识，如多元治理相关理论、信

29、息不对称理论等。同时通过CNKI数据库查找众多文献，筹集汇总了由国家税务总局和各地区税务组织公开的权威性文献数据和中国税务年鉴，特别是与虚开增值税专用发票相关的文献资料，了解虚开增值税专用发票及其治理的现状，分析我国治理虚开增值税专用发票存在的问题及问题产生的原因，再结合国内外先进经验，提出应构建以税务机关为首的多元治理体系，充分发挥税务部门、政府其他部门和机构、增值税一般纳税人企业、社会公众等多元主体优势。（2） 比较分析法：通过纵向比较的方式，分析我国虚开增值税专用发票逐年变化情况，得出虚开专票的行为如日剧增，且数额越来越大，手段形式变化多端；通过横向比较的方式对国内外与虚开相关的典型经验

30、做法进行比较分析，吸取国内外与虚开相关内容治理的先进经验，为提出构建我国虚开增值税专用发票的多元治理模式奠定了基础。（3） 交叉研究法：本文通过对虚开增值税专用发票的现状描述，分析治理过程中存在的问题及原因，从而提出治理这一问题的对策方法，是典型的公共管理方面的论文。但是虚开增值税专用发票这一问题本身涉及众多学科，例如法学、经济学、税务、公共管理等，所以本文在提出多元治理体系的过程中，同时也涉及了其他学科的理论知识。1.5创新点及不足之处1.5.1 创新点（一）在研究视角方面，笔者将虚开增值税专用发票这一问题首先看成是一个公共管理问题，不同于以往仅仅集中于法理或税务角度进行的研究。在提出税务机

31、关如何防范与治理虚开案件的基础上，同时从政府治理角度出发，提出虚开增值税专用发票的多元治理模式。（二）在研究内容方面，笔者追溯虚开增值税专用发票问题产生的根源，从地方经济发展角度及各部门之间协作等角度进行分析，从而得出，治理虚开增值税专用发票并非税务部门一己之力就能得以解决的，需要从源头进行规范，并加强各部门协作。1.5.2 不足之处在本文撰写时期，本人深刻的感受到个人知识与经验的不足，即便本人尽量筹集到更多的信息，使用个人所掌握的知识进行撰写，然而本文依旧出现一定的缺点，通常是理论能力有限，对理论上的研究相对浅显。另外，笔者分析视角多集中于基层税务部门角度，分析问题不够宏观，在这些方面还有待

32、改进。第2章 虚开增值税专用发票治理的相关概念及理论基础2.1 虚开增值税专用发票治理相关概念2.1.1 虚开增值税专用发票虚开增值税专用发票，是当前比较重要的犯罪行为，最早出现在1995年10月30日全国人大常委会通过的关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定。当时，由于1994年实行增值税后，围绕增值税专用发票的涉税犯罪案件不断发生，但在刑法的罪名上并没有相应的条文去适用，在司法实践中主要依据的是最高人民法院和人民检察院制定的关于办理伪造、倒卖、盗窃发票刑事案件适用法律的规定的司法解释，对虚开发票的行为，以投机倒把罪论处，但由于罪名上未对虚开增值税专用发票的性质做出明确的界定，

33、难以做到罪刑相适应，打击虚开增值税专用发票的水平并不高。根据那个时期此类发票犯罪日益猖獗，全国人大常委会专门出台了关于此罪名的单行法律。1996年10月17日，国内最高人民法院对于虚开增值税专用发票的解释是：一是在没有真实交易的情况下为他人、为自己、让他人为自己、引导他人开具增值税专用发票；二是出现真实交易但为他人、为自己、引导他人为自己、引导他人开具数量或者金额不真实的增值税专用发票；三是做出真实经营活动，然而让他人为自身代开增值税专用发票。1997年修改之后的刑法第205条借鉴关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定的大致内容，清楚表明“虚开增值税专用发票罪”。所以，从法律层面

34、上把虚开增值税专用发票的定义叙述成违背我国税收管理体制，在缺少货物交易行为或者并未准备应税劳务而开具增值税专用发票，或者即便出现货物交易行为或者提供应税劳务，然而出具内容不真实的 发票行为。根据刑法的有关条文，虚开税额一万元或国家税款被骗取超过5000元的是定罪寻求刑事责任的最低限额，然而不满上述数值的可依违法条例进行处置，因此，在目前的经济环境下，随便虚开一份发票都可达到追诉的要求。因此我们就能知道，我国在此类罪名的制订上是非常严厉的。从增值税的计税原理来讲实行的是对以前流转环节过程“征多少扣多少”的税款抵扣体制。公司出售自身制造的产品，给购货方出具增值税专用发票，且标注已经上交的税额。购货

35、方身为重要的生产者，在本部分将产品出售给他人的时候，需要将购买上一流程已纳税款抵扣出去，只针对本增值部分依照对应的税率上交税费，这是正常经营情况。但从上述虚开增值税专用发票本质特征可以看出虚开实际上就是指开具的增值税专用发票上反映的内容与实际经济生活无关，如果开具增值税专用发票的企业，其经营业务纯粹是虚构的，那么虚开的增值税专用发票根本不曾向国家缴足应纳税款，而接受虚开发票的企业仅仅通过支付少量手续费方式，便可以17%的税款用于抵扣或者骗税，就等于从国库中侵吞了税金。虚开和接受虚开都从中得到了好处，损失的只有国家，正是这种诱惑直接导致了虚开的产生。2.1.2 虚开增值税专用发票治理了解虚开增值

36、税专用发票治理的含义，最先需要确定治理的意义。治理，原指控制、引导和操作。长期以来，“治理”和“管理”相互混淆，我国古代始终都关注治理，此外积攒了众多国家治理的现实经验，然而上述定义在最近一段时间开始被给予全新的含义。和传统层面上的“管理”进行比较，当代政治学与行政学等分析把“治理”延伸到含义丰富、包容性较强的定义中，快开始凸显多元主体管理、民主的管理，而并非是单一主体治理。在与之相关的各种定义中，全球治理委员会的表述具有很大的典型性与威严性。此委员会在1995年对治理做出下面的划分：治理是多种公共的或私人的个人与组织，为完成相同的事物管理而使用的众多方式的汇总。其就是使不同乃至彼此对立的利益

37、得到调节，且想要使用联合行动的长久过程。在上述过程中，不只涵盖有权促使人们准从的正式体制与规章，此外也涵盖多种得到大众协商而认可的正规制度安排。上述概念包含治理主体、手段、目标等部分。国家税款“取之于民，用之于民”，虚开增值税专用发票这样偷逃骗取国家税款的行为，侵害到每一个公民的利益。据此，我们可以推出虚开增值税专用发票治理的内涵，即虚开增值税专用发票的治理是社会公共治理的一个领域，涉及虚开增值税专用发票相关主体为实现改善国家整体经济环境，维护公民利益，通过合作、协商、确立共同目标等方式对虚开行为进行控制。2.1.3 虚开增值税专用发票治理模式模式表示大众处理某种问题的方式汇总，其包含事物彼此

38、间宽泛的关联性和问题处理方式的本质规律性。在实际生活中，有关人员把处理某类问题的方式进行整理汇总，且提高到理论层面，进而产生特定的模式。基于虚开增值税专用发票的治理可以得到模式，主要是表示处理虚开行为的方式汇总，是在处理现实虚开问题的时候，对于所使用的方式、举措乃至不足进行整理改善而得出的，主要表现在处理虚开增值税专用发票事件的多种方法之间的紧密关系与本质规律。依照分类标准的差异，对虚开增值税专用发票的治理可划分成多种类型：依照主体的性质，可划分成正副与社会治理；依照治理范围的差异，被划分成全程与分段治理；依照治理制度，被划分成税收政策机制、法律机制与风险机制三类；依照治理主体数目，被划分成单

39、一主体与多元主体治理等。本文主要分析虚开增值税专用发票的多元主体治理方式，表示涵盖税务组织、政府其余机构与组织、增值税一般纳税人公司和社会民众等多部分主体，整体使用众多模式与渠道，加强部门间协同，致力于有效解决虚开行为的方法总和。可见，虚开增值税专用发票的治理模式是范围广泛、牵连内容丰富、治理机制众多的模式。2.2 多元治理理论概述2.2.1 多元治理理论“治理”身为治理观点的主要内涵，组成了当前理论体系统的核心部分。对于其主要内涵的划分，专家从多个层面指出不一样的看法。治理理论的关键创始人姆斯罗西瑙在没有政府的治理与21世纪的治理等论文中，把“治理”判定成社会管理系统中的众多制度，其即便没有

40、达到正规授权却表现出强大的影响，此处不只包含正规的政府制度，也涵盖非正式、非政府的管理制度。罗伯特罗茨就详细叙述了“治理”的多种内涵，主要是作为最小国家管理活动、作为企业管理、作为新公共管理、作为善治、作为社会控制系统和作为自组织网络等多个部分治理。格里斯托克在对多种治理定义开展整理汇总之后，指出与之相关的多种理论：治理表示众多源自政府然而却不限制在政府的社会公共组织；治理明确表明在为社会与经济问题寻找正确答案的时候出现界限与责任上的含糊性；其也会牵连到集体行为的多个社会公共组织彼此间出现的权力依赖；治理表示行为者网络化的自治活动；治理判定做好事情的能力并非来自政府的权力，并非是下命令或使用权

41、威。我国专家毛寿龙在翻译“治理”词语的时候表明，“英文内的动词govern并不表示指统治也不表示行政与管理，其次表示政府对公共事务开展治理，其主要内涵就是掌舵而并非划桨，政府不会直接参加到社会公共活动中，只是位于负责政治统治和现实事务的管理间，其是对以韦伯官僚制观念为前提的传统行政的取代，表明全新公共行政或者公共管理的出现。”我国专家俞可平就指出，“治理属于公共管理活动与管理过程，其不只包含相应的公共权威、管理要求、治理制度与模式。”多元治理的主要含义包含：首先是治理主体多元性。倡导去除政府之外，市场与社会主体等能参加到公共事务的管理和调整中，此处前者通常涵盖公司、后者通常表示第三组织与民众。

42、此外凸显上述主体需要在法制和体制结构框架内进行正规运作，自主参加公共事务管理，参加决策与共识的建构；其次是治理方式多样化。其在依赖政府权威的时候，还依靠市场化方式，思考全新科技和工具的使用，治理方式需要从强制性方式发展成公平对话、加强沟通的多元化方式；最后是治理目标多元化，也就是改变之前的“善政”目标，发展成“善治”治理，纤细的说，其目标需要从简单寻求效率发展成提升公共利益，将最后达成国家和公民、社会之间的良性沟通当做目标。从单一主体的治理发展成多元主体的配合治理，意味着政府向社会和职能部门的权利的分散和细化。共同治理激发出当前社会的活力、制约了政府的不合理干涉，然而其并不表示政府功能的减弱与

43、退出。在多方参加的共同治理中，政府始终具备主导功能，但是在社会全面参加的治理结构中，政府激发自身主导作用的范围、模式出现变动。政府在虚开增值税专用发票治理的多元主体中，具备“元治理”的功能。“元治理”的概念最早在1997年被杰索普指出，其指出“元治理不能混同于创建一个权力无敌、所有治理安排都需要遵从的政府。反之，其主要担负设定机构体制，指出未来发展规划，其不只加快多个领域的自组织，此外也需要让多种类型的自组织安排的多个目标、空间与时间尺度、行为以和效果等相对协调”。治理和元治理的主要差异就是，前者凸显社会自主参加和现实影响。后者政府的功能就是未来规划、规则修订、目标明确与行动调节，进而加快自组

44、织与治理主体的进步，也就是开展“元治”，又不伤害“自治”。换句话说，元治理和政府引导所有的制度不一样，政府在治理系统内的主要功能并未削弱其余治理方式或能力，反之，其便于为多元治理营造和谐的制度氛围。因此，当前要创建“强政府-大社会”的治理构造，不只要凸显多元主体积极参加，此外也要展现政府的“元治理”功能。2.2.2 多元治理理论在虚开治理领域的应用把治理理论添加到虚开治理部分，不只是理论自身持续发展与现实检验的实际需求，此外还可以为处理虚开增值税专用发票问题准备良好的研究角度。上述两者间的融合并不是强人所难，而是来自其本质的关系。从治理虚开问题的发展环境进行分析，其所表现出来的明显特点达到治理

45、理论的实际使用需求。有关上述内容，可以使用格里斯托克的“治理”经典解释：一是目前治理虚开增值税专用发票出现主体监管组织，然而又不限制在某个监管组织；二是处理此类发票问题的时候，多个治理主体间在职能与责任上出现含糊性，需要创建完整的体系，确定自身的责任；三是目前对于此类问题的监管和自治共同存在，开始向网络化的时代进发；四是虚开行为的治理并不是全部依靠政府职能组织下命令或使用权威，也要持续健全市场制度，加快多方力量的参加。从治理理论提倡的核心价值系统进行分析，其所凸显的治理方式寻找出处理虚开增值税专用发票问题的全新方向。第一，在理论角度上，虚开问题逐渐从比较封闭的体系，发展成多元开放的系统，问题处

46、理的核心从向上向内内敛转变成向下向外扩散，强化了此类治理的现实基础与真实成功；第二，在治理理论层面上，税务组织、政府其余组织、增值税一般纳税人企业、民众等多部分主体，变成此类治理的主要部分，开始承担多种角色、激发自身应该具备的作用，治理目标的完成需要依靠多元主体间的交流和协作；第三，在理论角度上，虚开问题治理产生了持续变化的网络体系，其合理运作依赖协商民主的体制权威，而并非简单的政府权威，多元主体彼此间不只具有紧密联系也会相互制约，上述关系内的成员都会受到源自其余主体的监督。总而言之，把治理理论的分析方式添加到虚开增值税专用发票的治理中，把多元主体各自的权力和责任作为研究对象，转变了之前单纯依

47、赖“捂、堵、罚”的管理模式，也突破了只依靠税务组织的传统方式，为虚开增值税专用发票的高效处理准备了全新的方式。详细的说，政府在治理虚开增值税专用发票中具备的引导功能与“元治理”角色主要展现在下面几个部分：（1）调节与汇总多元主体的利益矛盾，确保公共权益，确保增值税一般纳税人企业及社会公众的利益最大化；（2）明确治理虚开行为的渠道、方式与体制，处理多元主体的目标分化情况，制定有关规章制度，帮助上述主体寻找相同的行动目标与规则；（3）开展宏观规划、调节与整合，处理治理分散化、碎片化和不连续等问题；（4）对虚开增值税专用发票治理的成果实施问责，利用实体性与程序性要求，对有关治理主体和自身开展问责。在

48、虚开增值税专用发票的治理时期，多种主体所具备的功能都表现出自身独有价值，此外是无法取代的。各职能部门、金融部门、增值税一般纳税人企业、社会公众等对于虚开治理均具备自身独有的价值，此外在功能上彼此互补。上述功能互补就是“共治”制度的显著优势，和其他治理进行比较，多元主体参与的虚开增值税专用发票治理会带来更加高效有序的税收新格局。第3章 我国治理虚开增值税专用发票的现状分析3.1 我国治理虚开增值税专用发票的现状3.1.1 我国虚开案件逐年递增2014年，全国共立案惩处虚开增值税专用发票案件7889件，查补效益101.79亿元，入库34.4亿元，向公安组织转移案件3073件，检察组织起诉犯罪嫌疑人

49、2188人。国内税务稽查组织当年总共查出百万元级别案件7302件（此处，千万元级别案件796件、百万元级别案件6506件），和上期相比增多631件（此处，千万元级别案件增多252件、百万元级别则增多379件），相比涨幅是9.46%。2015年，全系统共立案检查违法企业1.56万户，涉案金额超亿元大要案件144起，成功查办了徐州“9.22”、深圳“海浪3号”、海南“5.18”、厦门“11.17”等一系列重大案件。3.1.2 我国查处虚开案件难度加大 当前，我国虚开增值税专用发票的形势日益严峻，不法分子已经具备了较高的专业水平及反侦察能力，相对了解税收法律、方针与管理要求，通常挑选社会管理与税收征

50、管比较弱的行业开展违法活动，导致虚开现象频频发生，且查处难度增加。伴随国家不断提升治理说，违法人员使用相对专业且隐匿的犯罪方式，躲避外界的监管。此外，跨境电商、市场采购项目等出口行业得到良好发展，然而很多公司防范税收风险观念薄弱、内控体制不完善，少数不法公司或虚开骗税团队通过出口来进行骗税，手段层出不穷。新形势下虚开增值税专用发票通常表现出下面的特征：第一，团伙专业化。虚开增值税专用发票的违法人员自身组织系统庞大，分工清晰，不只有向下线出售此类发票的人员，也有供应此类发票的上线。其联系买入或对外虚开增值税专用发票，都需要通过互联网等当代电子技术方式，资金流动大部分利用网上银行进行，在短时间内就

51、可以完成资金从开票企业账户向中转企业与下游账户的输送。第二，行为暴力化。违法人员虚开增值税专用发票金额不断增加，甚至超过亿元。牵连的公司经营时间不长，通常少于一年，借助简政放权之后开始管理的薄弱或欠发达区域的政府招商引资机遇，使用“短、平、快”的方式，虚开此类发票得到利益之后马上注销或出走。甚至也有公司带有“暴力”虚开意味，在短时间内突击开票、不断作案，迅速出走。也有部分违法人员利益收购具有一般纳税人资质的空壳公司，做到立即虚开，销售额短时间内迅速增加，和公司经营业绩有较大差异。第三，方式隐蔽化。违法人员大部分利用伪造、使用他人身份证件进行工商登记、税务登记等方式，租赁身份证出具收购发票，编写

52、资金流、货物流与生产耗能、成费用，虚造生产能力开展假生产等方式，具备较高的隐蔽性。违法人员通常会利用在国内跨地区设定大量的空壳公司当做“洗票”的中间步骤，进一步延长虚开增值税专用发票犯罪的产业链，给税务组织检查取证造成明显的问题。第四，领域集中化。从近期查出的虚开增值税专用发票问题进行分析，涉案公司大部分是规模不大的商贸公司、农副产品收购生产公司、成品油经销公司、黄金经销公司、建筑材料制造销售公司和矿产品生产经销公司等，涉案产业比较集中。3.1.3我国治理虚开案件协调困难因为涉税违法信息治理活动牵连税务、公安、通信等众多领域，即使在公安组织内也牵连到经侦、技侦、网监等组织，组织合作联动艰难。特

53、别是科技上需要中国移动、联通等相关通讯运营商的合作，然而封锁上述牵连虚开违法信息的发送会伤害有关组织的商业利益。另外，税务机构在调查取证的过程中，需要调取相关企业或者个人的银行存款账户信息，银行对于客户的这些信息具有保密原则，所以只能通通层层审批，这个过程往往耽误了时间，错过了最佳时间点。2015年，虽然在打击虚开方面，首次利用公安经侦部门的情报分析和导侦平台研判线索，首次由人民银行反洗钱部门提供资金流信息，打击力度和成效明显增强，但是落实到基层，税务部门与公安、银行等其他部门之间的协作仍然乏力，在力度及时间方面均无法保障。3.2 虚开增值税专用发票治理的必要性3.2.1 虚开行为侵害国家财政

54、收入税收是国内财政效益的关键来源，占据我国财政收入的95%左右。因为虚开增值税专用发票上所表现出的产业内容和现实不符，发票上所记录的税额并未上交给国家，虚开发票就只能导致偷税或者骗取出口退税，造成税款减少，对我国财政收入造成明显的损害。根据相关研究可知，只是虚开增值税专用发票这个问题，我国每年就会亏损数百亿元。当前公司通弄个虚开增值税专用发票抵扣税款进行偷税，表明此问题对增值税、城建税等多种税收都会造成明显影响：（1）虚开增值税发票会甚至会造成增值税缩减。比如：甲公司从乙公司实际购买产品，得到增值税发票不含税费的价格100万元，支付购买费用100万元，增值税进项税额17万元。甲公司之后把产品转

55、卖给丙公司，出具增值税专用发票234万元，此处产品费用200万元，增值税销项税费34万元。假设有关企业增值税税率是17%。假如甲公司再通过违法行为得到虚开增值税进项税额10万元，那么甲公司当期需要上交增值税税额=34-17-10=7（万元），比真实需要上交的增值税税额34-17=17（万元），少上交10万元税费。（2）虚开增值税发票会间接造成我国城建税与教育费附加的缩减。比如：根据上述案例继续分析，假如城建税税率是7%，教育费附加税率是3%，那么当期甲公司少上交城建税=10×7%=0.7（万元），少上交教育费附加额=10×3%=0.3（万元），比真实需要上交的城建税与教育费

56、附加少上交0.7+0.3=1（万元）。（3）虚开增值税发票也会造成企业所得税的缩减。根据例一，假定企业所得税税率是25%，假如不思考其余税种的税费此外没有其余影响情况，甲公司在没有得到虚开增值税发票的时候，需要上交企业所得税=（200-100）×25%=25万元。假如甲公司此外也得到虚开增值税进项税发票含税价是68.82万元，此处购买费用是58.82万元，增值税进项税额10万元。其余因素依旧如此，那么甲贵公司需要上交的企业所得税=（200-100-50）×25%=12.5（万元），那么国家亏损的税费=25-12.5=12.5（万元）。因此我们就可以知道，受票公司只是得到虚开

57、的不含税价100万元的增值税专用发票进行偷税，会导致国家亏损23.5万元。显然，假如公司依靠上述发票向国家申报退税，就不只会导致国家收取的税费减少，甚至会从国库中“盗取资金”，危害将更为严重。3.2.2 虚开行为破坏市场经济秩序首先，损害公司发展投资环境。市场经济遵从法治、合理的原则，虚开行为的出现导致部分违法公司可以利用得到虚开发票来抵扣税款得到经济效益，其和诚信发展的公司进行比较可以得到更高的效益，进而掠夺了其余公司公平参加竞争的机会，造成公司之间的无序竞争，导致诚信公司陷入窘地，伤害了市场经济公平竞争制度，最后导致国内正常市场经济环境受到负面影响。因为增值税独有的抵扣链条性导致虚开发票进

58、入国内各个地区，增值税专用发票不只导致各区域税收减少，此外在一定层面上伤害了开票地的良好形象。正常经营公司在某开票地不小心得到虚假出具的增值税专用发票，而被相关组织惩处，尽管该地区的货物货物种类繁多，质量可靠，也会影响其他企业前往该地区采购货物。其次，破坏市场的资源配置机制。市场机制是市场经济主要的资源配置方式，市场机制的利益趋利性有时也会导致对资源配置的失灵，政府需要在适当的时候运用“看得见的手”进行调节，这样市场配置和财政配置的相互配合有利于整个社会的资源优化配置。但由于虚开发票的出现造成公司出现税收缺少的问题，和一般公司进行比较，偷逃税公司由于偷逃税活动而得到了相当于政府的财政补助，从微观层面进行分析，上述财政补助的出现，导致同种类产品之间的市场价格不真实，进而导致市场价格对资源分配的引导制度出现问题，不正确的引领社会资源分配，导致当前资源无法被科学使用。此外，因为财政补贴身为重要的资源分配制度，其主要宗旨是调整社会投资走势，提升当前投资综合