第三章_政府预算管理体制

1、政政 府府 预预 算算第三章：政府预算管理体制第三章：政府预算管理体制政府预算管理体制概论政府预算管理体制概论分税制预算管理体制分税制预算管理体制政府间转移支付制度政府间转移支付制度第三章第三章 政府预算管理体制政府预算管理体制n政府预算管理体制政府预算管理体制是规定中央与地方、是规定中央与地方、地方上下级之间收支范围划分和预算管理地方上下级之间收支范围划分和预算管理权限的一项根本制度。其核心问题是各级权限的一项根本制度。其核心问题是各级政府政府预算收支范围预算收支范围及及管理职权的划分管理职权的划分和相和相互间的制衡关系。互间的制衡关系。第一节 政府预算管理体制概论广义广义 财财 政政 管管

2、 理理 体体 制制政府预算管理体制政府预算管理体制税收管理体制税收管理体制国有企业财务管理体制国有企业财务管理体制公共部门财务管理体制公共部门财务管理体制国家金库管理体制国家金库管理体制狭义财政狭义财政管理体制管理体制预算外资金管理体制预算外资金管理体制一、预算管理体制的内容一、预算管理体制的内容n确定预算管理主体和级次n预算管理权限的划分n预算收支的划分原则和方法二、政府预算管理级次n 通行的原则是：有一级政权就要建立一级预算。通行的原则是：有一级政权就要建立一级预算。n 如如美国美国的政权组织由联邦、州和地方政府组成，政府预算的政权组织由联邦、州和地方政府组成，政府预算也相应划分为联邦政府

3、预算、州政府预算和地方政府预算；也相应划分为联邦政府预算、州政府预算和地方政府预算；n 法国法国的政权组织由中央、大区、省和市镇组成，政府预算的政权组织由中央、大区、省和市镇组成，政府预算也分为中央政府预算、大区政府预算、省政府预算和市镇也分为中央政府预算、大区政府预算、省政府预算和市镇政府预算四个级次。政府预算四个级次。n 在在我国我国，按现行的政权结构，政府分为中央、省（自治区、，按现行的政权结构，政府分为中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五个级次，相应地，市、市辖区、旗）

4、、乡（民族乡、镇）五个级次，相应地，政府预算也分为五级政府预算也分为五级 。三、政府预算管理权的划分n预算管理权是指政府预算方针政策、预算预算管理权是指政府预算方针政策、预算管理法律法规的制定权、解释权和修订权；管理法律法规的制定权、解释权和修订权；政府预决算的编制和审批权；预算执行、政府预决算的编制和审批权；预算执行、调整和监督权等。调整和监督权等。政府预算管理职权的划分政府预算管理职权的划分各级政府的职权各级政府的职权各级财政部门的职权各级财政部门的职权各级预算执行部门的职权各级预算执行部门的职权各预算单位的职权各预算单位的职权立法机关的职权立法机关的职权四、政府预算收支划分n 政府预算收

5、支划分政府预算收支划分在中央预算和地方预算在中央预算和地方预算之间确定哪些收支归中央管，哪些收支归地方管；之间确定哪些收支归中央管，哪些收支归地方管；关系到中央与地方预算管理权限的大小，资金集关系到中央与地方预算管理权限的大小，资金集中与分散的程度，它是预算管理体制的主要内容。中与分散的程度，它是预算管理体制的主要内容。n 各级政府的职责任务即即事权是划分各级预算收支是划分各级预算收支范围的基本依据。范围的基本依据。预算收支划分的原则预算收支划分的原则n1.事权和财权相一致的原则事权和财权相一致的原则n2.保证各级政府都有稳定收入来源保证各级政府都有稳定收入来源n3.确保中央宏观调控的需要确保

6、中央宏观调控的需要n4.要适当调动地方组织财政收入的积极性要适当调动地方组织财政收入的积极性政府间事权划分的通行规则政府间事权划分的通行规则n1稳定职能主要由中央政府履行稳定职能主要由中央政府履行n内置稳定器、相机抉择政策n全国性的公共产品应由中央政府提供，如国防n2收入分配职能主要由中央政府履行收入分配职能主要由中央政府履行n转移支付，调节地区间和居民间的收入分配n3资源配置职能主要由地方政府履行资源配置职能主要由地方政府履行n地方性公共产品应由地方政府承担，如交通、警察、消防、供水、垃圾处理、公园等1980年年1994年年实行高度实行高度集权的计集权的计划型财政划型财政体制体制实行实行“分

7、分灶吃饭灶吃饭”的预算包的预算包干制体制干制体制实行分税实行分税制财政体制财政体制制 时间时间预算收支划分的方法预算收支划分的方法实行时间实行时间财政体制简述财政体制简述统收统收统支统支阶段阶段1950高度集中、统收统支1951-1957划分收支，分级管理1958以收定支，五年不变1959-1970收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变1971-1973定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定1974-1975收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干1976-1979定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”分灶分灶

8、吃饭吃饭阶段阶段19801985划分收支，分级包干19851988划分税种、核定收支、分级包干19881993财政包干分税分税制制1994年至今按照统一规范的基本原则，划分中央地方收支范围，建立并逐步完善中央对地方财政转移支付制度第二节第二节 分税制预算管理体制分税制预算管理体制n 分税制，是指在明确划分中央与地方政府职责和分税制，是指在明确划分中央与地方政府职责和支出范围的基础上，按照税种划分中央与地方预支出范围的基础上，按照税种划分中央与地方预算收入，正确处理中央与地方政府之间财权、财算收入，正确处理中央与地方政府之间财权、财力分配关系的一种财政体制，是分税分级财政体力分配关系的一种财政体

9、制，是分税分级财政体制的简称。制的简称。n 这种体制的实质是通过划分中央与地方税收收入这种体制的实质是通过划分中央与地方税收收入来源和管理权限，进一步理顺中央与地方财政分来源和管理权限，进一步理顺中央与地方财政分配关系，充分调动中央和地方财政的积极性。配关系，充分调动中央和地方财政的积极性。n 分税制的精髓在于运用商品经济的原则处理中央分税制的精髓在于运用商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分，把中央与地方的预算严与地方收支权限的划分，把中央与地方的预算严格分开，实行自收自支、自求平衡的格分开，实行自收自支、自求平衡的“一级财政、一级财政、一级事权、一级预算一级事权、一级预算”的财政管理体

10、制。的财政管理体制。 一、分税制的四个要素 分税：分为中央税、地方税、共享税。 分权：各级政府有相对独立的征税权力。 分征：国税地税两个征收系统。 分管：各级财政相对独立，自求平衡。二、分税制的主要内容二、分税制的主要内容n中央与地方事权和支出的划分中央与地方事权和支出的划分 n中央与地方收入的划分中央与地方收入的划分 n中央财政对地方税收返还数额的确定中央财政对地方税收返还数额的确定 n原体制中央补助、地方上解以及有关结算原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理事项的处理 （一）中央与地方事权和支出的划分（一）中央与地方事权和支出的划分 n 中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机中

11、央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国家经济结构、协调地区关运转所需经费，调整国家经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还安排的支农支出

12、，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。n地方财政主要承担本地区政权机关运转所地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维造和新产品

13、试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。企业和个人企业和个人缴纳各项税收缴纳各项税收国家国家地方地方（二）中央与地方收入的划分（二）中央与地方收入的划分n中央固定收入包括：关税，海关代征消费中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包

14、括营业税、所公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。业上交利润等。n 地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税

15、（不含铁道部门、各向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，（简称农业特产对农业特产收入征收的农业税，（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。增值税，国有土地有偿使用收入等。 n中央与地方共享收入包括：增值税、资源中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享税、证券交易税。增值税中央分享

16、75%，地方分享地方分享25%。资源税按不同的资源品种。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享中央与地方各分享50%。（三）中央财政对地方税收返还数额的确定（三）中央财政对地方税收返还数额的确定 n 中央财政对地方税收返还数额以一九九三年为基中央财政对地方税收返还数额以一九九三年为基期年核定。以保证期年核定。以保证1993年地方的既得利益。年地方的既得利益。n 公式：公式：R=C+75%V-S R：税收返还基数：税收返还基数 C：消费税收入（地方上划中

17、央）：消费税收入（地方上划中央） V：增值税：增值税 S：1993年中央对地方的下划收入年中央对地方的下划收入n 例例1：假设：假设A省省1993年消费税收入年消费税收入30亿元，增值亿元，增值税收入税收入100亿元，中央下划收入亿元，中央下划收入5亿元，试计算该亿元，试计算该省税收返还基数。省税收返还基数。n R=30+10075%-5=100（亿元）（亿元）n1994年以后，税收返还额在年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，年基数上逐年递增，递增率按地区增值税和消费税的平均增长率的递增率按地区增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数系数确定确定,即上述两税地区平均每增长即上述两税

18、地区平均每增长1%,中央财政对地方的中央财政对地方的税收返还增长税收返还增长0.3%.n1994年以后中央对地方的税收返还额将按下式计算：年以后中央对地方的税收返还额将按下式计算：n或者或者nRn：1994年以后的第年以后的第n年的中央对地方的税收返还额年的中央对地方的税收返还额 Rn-1：第：第n年前一年的中央对地方的税收返还额年前一年的中央对地方的税收返还额 rn：第：第n年的年的“两税两税”收入增长率收入增长率3 .0%75%75%751111nnnnnnVCVCVCRRRnnnrRR3 . 011n例例2：A省省1993年的税收返还数为年的税收返还数为100亿元，亿元，如果计划年度该省

19、如果计划年度该省“两税两税”收入实际完成收入实际完成110亿元，即使该省的税收返还数额。亿元，即使该省的税收返还数额。nrn=(110-105）/105100%=4.76%nRn=100（1+0.3 4.76% ）=101.4（亿（亿元）元）（四）原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理（四）原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理 n 一九九四年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地方，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总

20、额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按一九九三年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。n 原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方一九九三年承担的20%部分出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。分税制改革。分税制改革。延用包干体制下的中央地方财政支出范围；将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；核定地方净上划中央收入基数，实行税收返还和1：0.3增量返还；逐步建立较为规范的转移支付制度。证券交易印花税证券交易印花税中央与地方分享比例由50：50改为80：20。后将税率从3调增到5增

21、加的收入全部作为中央收入，并从2000年起,分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97%、地方3%。金融保险营业税金融保险营业税税率由5%提高到8%后，提高3个百分点增加的收入划归中央；2001年前起，分三年将金融保险业的营业税税率降至5%，中央分享部分随之取消。所得税收入分享改革。所得税收入分享改革。除铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外,其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年以后中央分享60%、地方分享40%。中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中

22、西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。出口退税负担机制改革出口退税负担机制改革。以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75：25的比例共同负担。2005年对出口退税负担机制做出进一步完善，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，超基数部分由中央、地方按照92.5：7.5的比例分担；出口退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。跨省市总分机构企业所得税分配办法

23、。跨省市总分机构企业所得税分配办法。属于中央与地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，按照统一规范、兼顾总机构和分支机构所在地利益的原则，实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25%由总机构所在地分享，50%由各分支机构所在地分享，25%按各地2004-2006年企业所得税占全国地方企业所得税的比例进行分配。三、分税制体制的改革与完善三、分税制体制的改革与完善第三节第三节 政府间转移支付制度政府间转移支付制度n政府间转移支付，是指一个国家的各级政政府间转移支付，是指一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出

24、责任和税收划府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的相互转移。分框架下财政资金的相互转移。n包括上级政府对下级政府的补助，下级政包括上级政府对下级政府的补助，下级政府上解的收入、共享税的分配，发达地区府上解的收入、共享税的分配，发达地区对不发达地区的补助等。对不发达地区的补助等。一、政府间财政转移支付的含义政府间政府间财政转移支付财政转移支付转移转移支付支付政府政府转移转移支付支付政府间转政府间转移支付移支付当财政全面管理政府当财政全面管理政府的一切资金时，的一切资金时，政府间转移支付政府间转移支付= =政府间财政转移支付政府间财政转移支付分税制财政分税制财政管理体制管理体制n

25、南京：南京：14145 5亿元亿元“民生红包民生红包” ” n 政府年末大派红包政府年末大派红包 ，2020亿补贴撒向百家公司亿补贴撒向百家公司n 陈光标募款陈光标募款40004000余万向贫困户发红包余万向贫困户发红包n 中国青年政治学院给独自报到新生发百元红包中国青年政治学院给独自报到新生发百元红包n 政府政府“红包红包”扮靓多家公司年报扮靓多家公司年报 n 成都：每人成都：每人100100元指定消费券。元指定消费券。 n 中央政府发红包，地方长手不要拆中央政府发红包，地方长手不要拆n 章子怡哽咽澄清章子怡哽咽澄清“捐款门捐款门”：我承担主要责任：我承担主要责任n 蒙古政府向全民派发蒙古政

26、府向全民派发10001000美元红包美元红包 n 日本总务省去年底宣布向国民发放日本总务省去年底宣布向国民发放“定额给付金定额给付金” ” n 新加坡：定期与国民分享财政盈余新加坡：定期与国民分享财政盈余政府间转移支付政府间转移支付财政资金在政府间无偿转移财政资金在政府间无偿转移不同于政府对企业、个人的转移支付不同于政府对企业、个人的转移支付 纵向转移支付纵向转移支付 上下级政府间财上下级政府间财政资金无偿转移。政资金无偿转移。实际中一般多指相实际中一般多指相邻的上级政府对下邻的上级政府对下级的财力支援。级的财力支援。 横向转移支付横向转移支付 同级政府间财政同级政府间财政资金的无偿转移。资金

27、的无偿转移。实际中一般多指富实际中一般多指富裕地区对贫穷地区裕地区对贫穷地区的财力支援。的财力支援。二、政府间转移支付制度的成因（一）调节财政纵向和横向平衡 1纵向失衡。 2横向失衡。（二）消除公共产品的外溢性（三）实现中央政府的调控意图n除少数国家中央（或联邦）财政收入比重除少数国家中央（或联邦）财政收入比重在在50%左右外（如美国、德国），大部分左右外（如美国、德国），大部分在在60%以上（日本以上（日本60%、法国、法国84%），高），高的甚至超过的甚至超过90%（英国（英国95%）。我国的比）。我国的比重是重是55%.三、转移支付的种类转移支付转移支付 有条件转移支付有条件转移支付（分

28、类转移支付）（分类转移支付）配套转移支付配套转移支付可用于解决正外可用于解决正外溢性问题溢性问题封顶配套转移支付封顶配套转移支付无配套转移支付无配套转移支付无条件转移支付无条件转移支付 无条件转移支付给地方较大的选择权。有条件的转移支付，会约束地方的无条件转移支付给地方较大的选择权。有条件的转移支付，会约束地方的行为。中央政府在提供有条件的转移支付时，可以保证转移支付的资金用于行为。中央政府在提供有条件的转移支付时，可以保证转移支付的资金用于特定的活动或用途，实现中央政府预期目标。因此，中央政府可能更偏向于特定的活动或用途，实现中央政府预期目标。因此，中央政府可能更偏向于有条件的转移支付。有条

29、件的转移支付。n无条件补助，是指对所拨出的资金不规定，是指对所拨出的资金不规定具体用途的转移支付方式，受援地方可用具体用途的转移支付方式，受援地方可用该项资金弥补其一般预算的缺口。该项资金弥补其一般预算的缺口。n有条件补助又称为专项补助，是指对所拨又称为专项补助，是指对所拨出的资金规定了使用方向或具体用途的转出的资金规定了使用方向或具体用途的转移支付方式，受援地方必须按规定要求运移支付方式，受援地方必须按规定要求运用该种资金。用该种资金。n 无限额配套补助。n 无限额配套补助是指中央或上级政府对指定支出项目给予无限额配套补助是指中央或上级政府对指定支出项目给予的资金补助，是按受援地政府以自有资

30、金在该项目上的支的资金补助，是按受援地政府以自有资金在该项目上的支出数的一定比例来安排的，地方政府在规定项目上的支出出数的一定比例来安排的，地方政府在规定项目上的支出额大，中央或上级政府相应的补助数就多，没有上限。额大，中央或上级政府相应的补助数就多，没有上限。n 有限额配套补助。n 有限额配套补助是指中央或上级政府明确规定对指定的支有限额配套补助是指中央或上级政府明确规定对指定的支出项目补助的最高数额，在此数额内，按受援地政府在规出项目补助的最高数额，在此数额内，按受援地政府在规定项目上的实际出支数的一定比例进行配套补助，超过这定项目上的实际出支数的一定比例进行配套补助，超过这一数额，则不再

31、增加拨款。一数额，则不再增加拨款。n 非配套补助n 非配套补助是指中央或上级政府对规定支出项目提供固定非配套补助是指中央或上级政府对规定支出项目提供固定数额的资金补助，由受援地政府作具体的支出安排，不要数额的资金补助，由受援地政府作具体的支出安排，不要求受援地政府在该项目上提供资金。求受援地政府在该项目上提供资金。联邦政府州政府地方政府私人或者其他中小学6%44%40%10%高等教育12%23%3%62%四、政府间财政转移支付的模式（一）纵向转移支付（二）横向转移支付（三）纵横交叉转移支付。五、转移支付的方法五、转移支付的方法n财政收入能力均等化方法财政收入能力均等化方法n支出均衡方法支出均衡

32、方法n收支均衡方法收支均衡方法n有限的财政收入能力有限的财政收入能力-支出需求均衡方法支出需求均衡方法n按照人口数确定支付额的方法按照人口数确定支付额的方法六、我国的转移支付制度n（一）广义转移支付体系n税收返还税收返还n过渡期转移支付过渡期转移支付(2002(2002年起改为年起改为“一般性转移支付一般性转移支付”) )n体制补助（或上解）体制补助（或上解）n结算补助结算补助n专项拨款专项拨款( (也称专项转移支付也称专项转移支付) )。 （二）我国的转移支付分类n财力性转移支付n一般性转移支付一般性转移支付n民族地区转移支付民族地区转移支付n农村税费改革转移支付农村税费改革转移支付n调整工资转移支付调整工资转移支付n县乡奖补转移支付县乡奖补转移支付n其他财力性转移支付其他财力性转移支付n专项转移支付n。2007年中央对地方转移支付体系年中央对地方转移支付体系 n 其他财力性转移支付其他财力性转移支付n农村义务教育转移支付n城市义务教育转移支付n资源枯竭型城市转移支付n农村义务教育化债补助n原体制补助n企事业单位划转补助n年终结算财力补助等；n 其他专项转移支付包括其他专项转移支付包括n一般公共服务n国防n公共安全n文化体育与传媒n城乡社