[调研报告]上有政策下有对策

1、浅议“上有政策下有对策”之动因与对策摘要：“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。因此，针对此种不良现象的存在，我们必须提出相应的治理对策，在加强我国政策执行力度的同时，逐步完善行政决策机制。关键词：政策、决策、对策长期以来，“上有政策，下有对策”是在政治、经济、文化等各个领域广泛存在的一种社会现象，是导致“有令不行，有禁不止”、政令不通的直接原因。客观

2、地对这一不良现象进行认真剖析，找准问题的症结所在，采取切实有效的过硬措施进行治理，对更好地贯彻落实科学发展观、构建社会卞义和谐社会具有非常重要的意义。一、“上有政策、下有对策”现象主要表现在以下几个方面1.“添工加料”、附加条件的执行在这种政策执行过程中，政策执行者们们会为了自身的利益，而在原来的政策里添加些符介自身利益的东西，而添加的这些东西与原来政策内容相悖，缺乏应有的合理性和可行性。当政策执行者执行这些不合理的东西时，大大影响原定目标的实现，此即通常所称的“土政策”。这些执行者在明里打着理论联系实际、政策执行原则与灵活性相结合的旗号，但实际上，他们却是暗地里自立一套，谋取私利。2. 象征

3、性、“走过场”式的执行我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规则才能正常运转。因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。3. 改其实质、曲解其义的执行这种现象产生的原因，往往是由于政策对执行者来说只是部分有利，因此执行者就仅仅实施这部分对自身有利的政策，这样做的结果就是导致政策无法得到真正全面地贯彻落实，甚至会收到与政策初衷完全相悖的后果。4. 表面一致、阳奉阴违的执行当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执

4、行方案，从表而上看方案的内容与上级政策毫无二致，但实际上，方案的精神却与原来政策是相违背的。二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析（一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性整体而言，目前我国己经建立了一套较为完整的行政决策机制，但政策制定中科学性和可行性仍有待提高，具体表现为:1. 决策机制不科学各级党委、政府以及人大是决策的中枢系统。但是在实践中，它们的决策权力、职责和范围的划分不清晰，各自关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽己组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这系统并末真正发挥其应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知

5、的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性末能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能末能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并末真正履行其应有的研究决策职责。而机制之外，包括民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，数量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。2. 决策程序不规范目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍较普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。其次，地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重

6、视程度不够，且自身学习能力缺失，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法定程度上使决策的科学化水平大打折扣。3. 科学的决策责任制度缺失责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。具体表现为:决策权力与责任相分离，决策成败与决策者的利益缺乏直接的联系；决策责任主体不清晰，这样便会出现“责任扩散效应”，导致决策失误后责任不明，决策失误责任追究不严，逃避责任追究缺乏约束机制。（二）行政监督机制过于分散行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽己形成，但仍不完

7、善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面:1缺乏监督合力在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，末能形成个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或“空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿扯皮、无人监督”并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化监督合力缺失

8、。2监督法规不完善，可操作性不强行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督的相关法律并末出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为。3专门监督机构缺乏独立性目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导同级行政机关和上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。4权力机关地位不高，缺乏督查力从法理上说，权力机关应具有最强独立性，其监督应该是最具权威性的，但在现实中是

9、法律地位高而实际地位低，仍然是薄弱环节。主要表现在监督措施不得力，手段不配套，深度小够。监督制约方面的法律法规不够完善，监督机构健不全，强度不够。5. 偏重于追惩性监督，忽视预防性和过程性监督行政监督活动应是项经常性、持续性的活动。一直以来，我们过于偏重追惩性的事后监督，严重忽视了行政非法行为发生前的预防和发生过程中的控制，这样就把监督工作的重点放在“纠偏于既遂”上，而事前预防和事中控制的不完善，导致出现了过多的行政偏差现象。行政执行过程中存在的这系列缺陷，是“上有政策，下有对策”现象出现的必然。目前，我国离实现行政决策和监督机制两者相互协调的目标，还有相当长的段路要走，要做的各方面工作仍然很

10、多。只有实现了两者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策”。三、 “上有政策、下有对策”现象的政策建议1. 加强政策执行过程中的思想文化建设人是一切社会活动中的主体，政策的执行落实要靠人来完成，其包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，“思想意识是套逻辑相联系的价值观和信念，它提供了一幅简单化的关于世界的图，并起到指导人们行动的作用。”价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想

11、意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。首先得承认追求个人合理利益的正当性，但同时要认识到利益是个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。2. 完善权力制约体系人类社会实践说明权力具有腐蚀性，任何人都容易滥用权力。权力寻租导致腐败是“上有政策、下有对策”现象产生与影响政策执行效果的关键因索。因此，惩治权力腐败行为是遏制地方“对策”行为的核心措施，必须要以权力约束权力。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在集中力量办大事方面具有优越性，但过分的集权，不利

12、于权力的相互监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约首先要合理分权，包括中央和地方政府之间，以及同级政府不同部门之间的权力划分。合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。在政策领域中，对权力进行制约不是最终目的，其最终目的在于用权力来保障政策的有效执行，减少执行中的“对策”行为。只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”。规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的

13、实施。3.健全科学民主的决策制度“上有政策、下有对策”现象的出现，除了固有的政策执行主体自身行为上的原因，还有另个诱发因索，那就是政策本身的问题。事实证明，“好制度叫以让坏人无法任意横行，制度不好叫以使好人无法充分做好事，甚至会走向反而。”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，使上有政策、下有对策所获得的净收益趋向为零，甚至为负，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。基层

14、政策执行人员来自第一线，有丰富的实践经验，加上专家学者具有的专业知识结构，二者结合，理论联系实际，因此他们的建议具有实际的可操作性；同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。4. 完善政策执行的监控系统政策执行监控是保证政策得以顺利实施的重要条件之，也是减少“上有政策、下有对策”行为的有效方法。首先，完善监控主体地位、权力来源与配置。其次，充分应用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统。最后，资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜。在监控行动的实施中，资金、技术设备、人员编制必不可少，而目前监控部门普遍存在资源不足等问题，必须对这些问题加以改善，避免因资源缺乏产生“下有对策”行为，保证行政决策得以切实执行。参考文献：1 梁仲明，王建军