基本养老保险立法之疑难问题研究四

1、基本养老保险立法之疑难问题研究四(三机关事业单位工作人员的基本养老保险1.干部离退休待遇制度干部和工人的身份区别是计划经济体制下最基本的城市身份格局，干部管理归口人事行政部门，而工人管理归口劳动行政部门。而“干部”则成为人事管理中一个极为重要的词汇。略查百度知道关于“干部”的由来之介绍，干部为外来谐音词，最先源于法国，法文为cader，意为框架、军官、高级管理人员等，后来作为军队官员、社会团体和企事业首脑等涵义，逐步为许多国家所通用。中国使用“干部”一词，则源于日本，在中国共产党成立之初就广泛使用了“干部”一词，并在新中国成立后，继续沿用、强化和扩大这一概念，在国家公职人员不断发展分化的过程中

2、，干部的范围越来越广。各级各类领导人员、党政机关、群众团体的一般公务人员、企事业单位专业技术人员以及记者、编辑、教师、医生、警察、法官、税务员、工商人员、银行职员、文艺工作者等等均属于干部范围，以致我国的干部体制更成为一种干部文化。在改革开放后的制度化过程中，“干部”基本上可以等同“公职人员”。“干部退休制度”、“老干部离职休养制度”在改革开放的早期很快确立起来，成为干部离退休待遇制度的主要依据。根据国务院关于颁发国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知(国发1978104号，党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，符合条件的，都可以退休，干部退休以后，

3、每月按下列标准发给退休费，直至去世为止。抗日战争时期参加革命工作的，按本人标准工资的90%发给。解放战争时期参加革命工作的，按本人标准工资的80%发给。中华人民共和国成立以后参加革命工作，工作年限满20年的，按本人标准工资的75%发给;工作年限满15年不满20年的，按本人标准工资的70%发给;工作年限满10年不满15年的，按本人标准工资的60%发给。根据国务院关于发布老干部离职休养制度的几项规定的通知(国发198262号的规定，老干部离休后基本政治待遇不变，生活待遇略为从优。在具体的干部离休退休待遇中，整理相关的规定和政策，包括了离休费(工资、生活补贴、医药费、护理费、适当津补贴、住宅电话费、

4、交通费、健康休养费、特需经费、非生产性福利、无固定收入的配偶或遗孀的生活补助费、年终生活补助费、配偶遗孀医疗费、探视父母子女或回原籍车船费、丧葬费以及抚恤金等等。然而，干部离休退休待遇制度是以单位保障为基础的，并最终转化为国家财政责任，这使得干部退休待遇制度有诸多制度上的弊端，而这些弊端随着市场化的改革，无论机关、社会团体、事业单位还是国有企业，均把其社会职能推向社会，这使得干部退休待遇制度也面临改革。然而，改革的方式和目标尚并不明朗，而随着公务员法的出台和实施，“干部”一词则逐渐从法律规范中淡出，而“公务员”则成为主流词汇，并在编制制度的框架下，又分为了公务员编和事业编，原则上机关与公务员相

5、对应，而事业单位与事业编制人员相对应，然而这种区分不是绝对的，其交叉现象较为普遍，不过其共同之处在于：无论被纳入公务员编制，还是事业编制，均由国家财政负担其工资福利。2.行政机关的基本养老保险改革公务员的基本养老保险社会保险法(草案第9条第三款的规定明确公务员和参照公务员管理的工作人员也有基本养老保险制度，更把具体办法授权国务院规定，这意味着公务员群体可能会形成独立的社会保险体系，这是典型的按照职业进行社会统筹的立法模式。可以说这款规定引起了社会上广泛的质疑，有观点认为，这将使我国目前已经被严重撕裂的社会保险制度更加无力，并将人为造成不同群体间的身份歧视，甚至敌视。有人分析，如此对公务员的单独

6、规定不符合国际社会保险立法的潮流，不利于劳动力的流动，按群体立法的模式将使社会保险法的功能大打折扣。也有观点认为，公务员的工资出自财政，让公务员参加社会保险无非是财政的钱左右倒腾，还产生管理成本，并认为这个财政理由足可以解开当前的舆论压力。然而更多的舆论是，社会保险法另起炉灶有悖于公平正义，势必造成影响社会稳定的社会保险双轨制等等。更有网络舆论认为，国务院规定公务员基本养老保险违反宪法。我们分析，就目前已经出现的概念(例如城镇居民社会保险、农村居民社会保险、农民工社会保险、公务员社会保险、企业职工社会保险以及事业单位职工社会保险等等来看，虽然强调统一的社会保险，以险种为主来体现社会保险的多层次

7、性，却事实上在逐步按照职业或者群体不同的标准来形成社会保险制度，这意味着社会保险的实践可能由于地域差异而向地域统筹倾斜的情况下，更会在地域内形成职业不同的社会保险体系，然而这种纵横分割的社会保险体系恰恰是我们应尽力避免的。然而就公务员单独运作的做法所面临的问题则主要是来自舆论的压力。关于中国养老保险制度改革项目的报告分析，“在国家机关、事业单位和国有企业之间统一养老保险制度，有利于促进劳动力的流动、缩小部门差别、提高透明度;还可以促进劳动力的重组、国有资产的剥离和有效利用。”我们认为，公务员是否参加社会保险或者基本养老保险是第一个问题，尽管目前有些地方在进行公务员参加社会保险的实践，也有些地方

8、没有，但是公务员没有任何社会保险的相关制度建设不符合基层公务员雇员化的发展倾向(取消干部和工人的身份之后，越来越多的传统意义上的干部将成为雇员是不可阻挡的潮流，基层公务员也不会例外，以往国家对公务员进行笼统的大包大揽的做法，例如全公费医疗、退休工资等等，这样笼统的福利可能会逐步制度化。然而对公务员医疗和退休待遇的制度化显然应当是走社会保险的道路，而不应当是社会福利或者优遇的道路，事实上草案已经明确了。在建设公务员社会保险的思路下，对公务员基本养老保险进行体外制度设计和管理就不再是财政倒腾的问题，而是体外设计的必要性和效果分析问题了。我们分析，在公务员队伍相对封闭的情况下，其社会保险制度的单独设

9、计就没有多少法律上的问题;在公务员队伍与其他劳动者群体之间的流动性比较明显的情况下，其社会保险制度的单独设计就可能又出现制度对接问题。而不同制度间的对接向来不是一个简单的技术问题，而是两个制度之间的兼容性或者统一性问题。从这个角度看，公务员的养老保险应当与其他劳动者群体的养老保险制度保持同一。另外，目前公务员的养老、医疗待遇是福利性的，公务员缺乏对社会保险的群体需求，正是因此，把公务员的基本养老保险办法授权国务院则可能使该制度建设长期停滞。因而应当在立法中明确、直接地把公务员纳入到基本养老保险体系中。3.事业单位分化与其养老保险制度改革事业单位是我国之独有概念，在域外没有对应之概念，根据事业单

10、位登记管理暂行条例第二条之规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。由此概念来看，事业单位之界定有三个方面的限制：其一，目的上的社会公益性，这要求事业单位不能以营利为目的，此亦是事业单位区分于企业单位的主要标志之一;其二，资产之公有性，盖因事业单位是由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，其资产当然为国有资产，这使得事业单位与私营企业相区分;其三，事业性，这里的事业狭义地解释为教育、科技、文化、卫生等领域。然而，伴随着市场经济体制的改革，科教文卫等领域逐步向私经营者开放，事业单位也随之分化，有些事业

11、单位改制为企业，有些事业单位纳入行政机关系列，而不少事业单位却徘徊在企业与机关之间，并兼具两者之属性，而在事业单位中也分化为有编制之人员和无编制之人员，甚至在事业单位之编制中会区分出公务员编制和事业单位编制等等。姑且不谈事业单位之改革趋向，一般地，事业单位养老保险制度是就事业单位编制人员之养老保险而言的。关于事业单位基本养老保险的舆论更多地与事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案有关。多数观点认为，事业单位的养老保险改革应当谨慎，而且不宜同公务员相分离的框架下进行。有观点认为，因为财政困难，事业单位改革向企业单位制度靠拢，会使事业单位从业人员的权益受到损失，会产生许多不良后果。也有观点解释，

12、事业单位改革不是出于财政问题的考虑，而是从养老保险制度的统一考虑的。由此看，无论反对还是支持，思维的起点都是以机关、事业、企业三者之比较而来的，而对比的理由是公平。有观点认为，我国近60年公务员与事业单位人员是一体的，简单沿用企业养老保险的办法有失偏颇;还有人指出，根据教师法的规定，教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇，教师退休或者退职后，享受国家规定的退休或者退职待遇。我们分析，我国的事业单位改革还在进行之中，由于事业单位种类较多，情况较为复杂，有些事业单位更接近公务员，例如事业性监管机构;有些事业单位更接近企业，例如一些改革中的出版社、新闻媒体机构;有些事业单位的改革结果不明朗，例如医

13、院改革;有些事业单位的独特性则不言而喻，例如学校。抛开按照公务员管理的事业单位，或者抛开以财政支付大部分工作人员工资的事业单位外，事业单位的企业化改革已经较为明朗，然而仍有一些事业单位既不宜行政化，也不宜企业化，学校即是此类之典型。让学校教师参加企业养老保险，在现在的社会保险体制下，显然不妥。我个人感觉，事业单位改革的制度载体是编制，事业编制和企业编制共存的单位就是一个混合体，我们不应当给它定性，特别是在涉及编制上的工作人员的权益改革的情况下，更要具体分析。我们认为，与国家的资产有关的单位有国有企业、国家机关和事业单位，而这些单位均大量存在国家财政直接支付工作人员待遇的情况，这些人员与国家的关

14、系可以统称为人事关系，统一养老保险，首先要建立统一的人事养老保险，进而与劳动养老保险合拢，最终实现统一的社会保险，而就统一的基本养老保险而言，社会保险法必须在立法中明确。倘若事业单位工作人员养老保险制度改革按照试点方案顺利进行，则意味着事业单位和企业单位基本养老保险制度的逐步统一，在此背景下，有可能把公务员的基本养老保险也纳入进来，进而形成广覆盖和保基本的社会保险制度。就这一点而言，把公务员、事业单位工作人员均纳入到统一的基本养老保险体系中，应当是本文之理想观点，其在法律上的意义可能会更大一些。(四农民的基本养老保险1.我国农民的养老问题我国农民的养老问题已经不是传统农业社会的养老问题，家庭联

15、产承包经营时期那种以土地为保障、以家庭为经济生存单位和人口生产单位之情形均受到了冲击，而这种冲击是以城市化为背景的。经济学家俞敬忠作为农村问题的专家指出，“农民拥有一块属于自己管理的土地，生老病死有所依赖，这就保证了中国在经济社会急剧变革中的基本稳定。”以笔者之见，这个结论是一种很好的总结，也应当是将来一个基本的原则，然而我们又必须在此之外，看到我国农民养老的一些问题：其一，农民的流动与分化。作为一种职业，农民是与土地密切地联系在一起的，这说明农民本身是反流动的，流动的农民就不是实质意义上的农民了。简言之，农民的流动带来了农民的分化。在前面的分析中，我们已经专题性地提到了农民工和被征地农民，农

16、民工以保有土地为基础而自愿流动，被征地农民则以失去土地为基础而被动流动，其结果均是加入到了城市化的人口流动中。这时候，农民、农民工、被征地农民的分化必然影响了其养老方式。另外，从人口流动的年龄段来看，农村流出人口多属青壮年劳动力，在结构上加速了农村社会人口老龄化程度，“对农村而言，人口年龄结构的严重失衡对农村社会保障制度的发展意味着挑战，这在我国长期的城乡分割所形成的二元经济体制下表现得尤为突出”换句话说，农民的流动不仅带来了农村社会保障的多元化，更使得人口结构老龄化而冲击了土地保障的有效运转。其二，养老制度的松解与缺失。农村传统家庭养老保障方式维系的基础开始变化，首先，计划生育政策和人们生育

17、观念的改变减少了家庭未来的劳动力，亦将减少老人赡养者;其次，工业化和城市化改变了家庭结构，使孝道观念弱化;再者，家庭组织内部经济资源的控制权发生转移。这都说明农村的本有养老制度开始松解，虽然婚姻家庭法律制度仍然有有关赡养之规定，但是其社会效果却很难有效地达到普遍性的养老保障。应当说，农村的养老制度是缺失的。以下笔者略述我国农村基本养老保险之实践。2.农民养老保险的实践农村养老保险是在民政行政部门的推动下展开的，“到1992年年底，全国已有170个县基本建立起了面向全体农民的农村社会养老保险制度，有3500多万农民参加了社会养老保险，共积累保费10亿多元。”1995年10月，国务院办公厅转发民政

18、部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见，1998年农村社会养老保险由民政部移交给劳动和社会保障部。1999年7月，国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知提出对“农村社会养老保险”进行整顿规范，随后，劳动和社会保障部先后提出两个整顿规范的方案：第一个方案是继续在有条件的地区进行农村养老保险的探索，不具备条件的地区暂不开展;第二个方案是政府定政策、市场化运营，政府转变职能、业务经办商业化。在整顿规范的过程中，农村社会养老保险制度的定位发生了变化，其不再是一项统一的制度安排，而是一种有条件地区的个别实践，并主要保留在个别经济发达地区和大城市的郊区农村。根据2007年8月17日劳动

19、和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知，在明确农保基金的审计问题、农保管理体制问题的同时，也提出积极推动新型农保试点工作。根据该通知，以农村有缴费能力的各类从业人员为主要对象，完善个人缴费、集体(或用人单位补助、政府补贴的多元化筹资机制，建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、账户可随人转移的新型农保制度和参保补贴机制。有条件的地区也可建立个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险制度。要引导部分乡镇、村组已建立的各种养老补助制度逐步向社会养老保险制度过渡，实现可持续发展。应当说，现今的农村社会养老保险是一种鼓励性政策推进，试点而已，而远非

20、在普及性的制度安排下展开。3.农村社会养老保险与城镇基本养老保险之关系统一基本养老保险法所谓农村社会养老保险与城镇基本养老保险之关系，是在设问我国基本养老保险的立法模式问题。社会保险法(草案第18条规定：“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，具体办法由国务院规定。”这种以城乡分立为基础的养老保险体系会得到来自现实的某种认可，受到来自理想的强烈批判。而在社会保险法尚未出台的情况下，我们该如何看待农村基本养老保险制度呢?以国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定(国发199726号为基础，并经过国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定(国发200538号，我国的企业职工基本养老保险制度已经日趋成熟，而社会保险法(草案中的基本养老保险也是以企业职工基本养老保险为基础而展开的，所称的城镇居民基本养老保险也主要指的是企业职工基本养老保险，并包括了或可能包括了事业单位工作