高速公路运营管理体制方案设计

1、高速公路运营管理体制方案设计    关键词:管理体制;运营管理;设计说明;政企分开;特许经营;资本运作;综合执法一、高速公路运营管理的现状 管理高速公路有其自身特定的规律,特别需要制定专门的法规来进行有针对性的管理。目前,我国尚无统一的高速公路管理法规,很多地区在依法管理、依法治理上,只能套用某些相关的法律、法规及政策,但由于适用性较差,往往给运营管理工作造成很多困难与麻烦。为此,不少省、市相继制定了各自的高速公路运营管理条例或办法。这些条例或办法虽然起到了一定的作用,但因受很多条件的制约及地域行政分割的限制,未能充分体现高速公路运营管理的特征。尽快制定

2、全国统一的高速公路管理法规刻不容缓,高速公路的立法已成为高速公路建设与管理健康发展的内在要求和必然趋势。鉴于目前我国各省对高速公路运营管理的做法各不相同,机构形式繁多,权利范围大小不一,已出现不少矛盾、问题和较为混乱的局面,行政执法中又常缺乏具体的法律依据,造成执法困难,不利于大众的识记与监督,也不利于高速公路有效的运营管理。因此,应通过专门立法全面解决现行高速公路运营管理中存在的突出问题,有些行政执法困难问题可作出详细规定。如,通行费征收过程中各种违章行为的应对处理,收费站的奖惩机制及所属高速公路各路段公司收益分配的依据、途径等,均应制定统一技术标准和规章制度,使高速公路运营管理有章可循。一

3、是要搞标准化建设,二是要有与现行管理体制相匹配的实施政策。近些年来,我国高速公路管理已积累了一些较为成熟的经验,特别在养护、收费及路政管理方面已具备了进行统一管理的可能。下文仅对某一方案设计进行分析,仅供参考。 二、我国高速公路运营管理体制方案设计 基于我国高速公路管理体制的发展现状和国外高速公路管理体制的经验,并结合上述高速公路管理的基本理论,针对收费经营型性质高速公路,设计了一种高速公路管理体制方案方案为:“政企分开、特许经营、资本运作、综合执法” 基于我国区域经济发展不平衡的国情特征,并不存在一个所谓的市场经济下的标准管理模式。按照区域经济特征及各地区高速公路发展趋势,此方案比较适合于收

4、费经营型高速公路占主导的省区。方案设计说明及其优缺点分析如下: (一)设计说明 1.基本思路:“政企分开、特许经营、资本运作、综合执法”在省级层面“一厅一局一公司一总队”的主体架构基础上,建立三个体系:(1)在政企分离、职能到位的基础上,建立特许经营、微观规制的行政管理体系;(2)在规模经营、资本运作的基础上,建立“管人、管事、管资产”三位一体的三层次国有资产管理体系;(3)在统一、效能的基础上,建立路政、运政、稽征“三合一”综合执法体系。 2.关于运作目标、职能配置、机构设置、运行机制设计的说明。对于政府层面的组织目标,将其定位为:为社会提供一个安全、便捷、经济、智能的公路服务系统。对于国有

5、资产运营企业层面的组织目标,将其定位为:实现区域公路网规划与高速公路有效利用。 (1)公共行政管理层面的职能配置、机构设置、运行机制。该层面的组织结构与机构设置分决策层、执行层、监督层三个方面。决策层在省级政府序列中主要包括交通厅、公安厅两个部门,其中公安厅主要负责高速公路安全管理。交通厅作为政府交通主管部门负责本行政区公路交通行业管理政策的制定与组织实施。执行层在交通行业内部包括交通厅所属的专业局公路局和交通厅所属的执法主体高速公路执法总队。公路局作为省交通主管部门领导下的公路专业管理机构具体负责对本行政区内高速公路及一般公路实行统一的行政管理。其中,对高速公路主要采取集权性直线制垂直管理方

6、式。交通厅与公路局在公共行政管理层面的职能模块主要包括前文提及的微观规制与宏观规划内容。省高速公路执法总队系隶属于省交通厅行政执法主体,其下依据管理幅度原理以及高速公路分区域和线路的特点,设立高速公路执法大队,采取省以下直线制垂直组织结构,对整个行政区实行统一的管理。该执法体实行公路路政、公路稽征、道路运政“三合一”综合执法模式,实行上路巡查制度。监督层包括各级纪委、监察、审计机构,其负责对决策层与执行层实施包括经济、行政、党纪等的监督。公共行政管理层面的管理通过规划计划、法律法规、行政合同、行政监督、价格听证、行政执法、行政处罚、行政复议等运行机制来实现。 (2)国有资产管理层面的运作目标、

7、职能配置、机构设置、运行机制。该层面的组织结构与机构设置分“公路国资委公路资产公司公路经营企业”三个层次展开。交通厅除了设置公路局、高速公路执法总队等内设机构之外,为适应高速公路国有资产管理的需要可平行设置公路国有资产管理委员会。公路国资委属于公路国有资产管理的第一个层次政府监管层,其按照权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的原则,履行出资人职责,行使公路国有资产管理监督职能,对所管国有资产的保值增值情况进行监管。第二层次是高速公路交通资产(控股)公司,其性质属资本运营主体。交通主管部门授权的资本运营主体交通资产(控股)公司,与其权属高速公路经营企业之间是产权关系,不兼有政府行政、

8、行业管理职能(其权属高速公路企业包括控股的国有高速公路上市公司);它与政府交通主管部门之间是委托代理关系,代表政府交通主管部门对控股公路经营企业行使国有资产出资人所有者职能,同时,对授权经营范围内的国有资产进行运营,依据规定向政府交通主管部门上缴资产收益。其职能有产权代表、产权管理、产权运作。第三层次是高速公路经营企业。高速公路经营企业的主要业务涉及收费、监控、养护、服务区经营等。需注意的是,为避免路网分割对高速公路整体性、统一性功能的破坏,高速公路企业应实行规模经营。        (二)本方案的优缺点 1.优点

9、:交通主管部门承担高速公路国有资产监管职能较好地避免了公路资金的流失,使政府公路网规划目标相对容易实现;政府监管机构职能与企业经营管理的分离较好解决了政企分开的要求,满足了转变政府职能的需要;将高速公路与一般公路实行统一管理,减少了公路管理的环节和节约了管理成本,改善了各级政府交通行政管理机构的整体绩效,较好体现了精简、统一、效能的机构设置原则,顺应了公路全路网网络化管理的需要;通过特许经营方式来界定政府、企业间关系,有利于公众利益的维护,组建隶属省交通厅的综合行政执法主体,解决了行政执法主体合法性的认定问题,适应了行政诉讼法所提出的法律要求;实行综合执法,提高了执法效率,有利于高速公路低耗运

10、行、高质维护和快速反应管理系统的建立。 2.缺点:由于一定程度上存在竞争不足、经营垄断,使得特许经营制度较难体现特许投标制度在促进竞争方面的优势,可能导致效率的低下;由于该方案将“资本运作”作为重要特征,因此其比较适合于收费经营型高速公路占主导的省区,也就是较适合于当前采用第一类模式、第二类模式的地区,但对于以收费还贷型为主的第三类模式地区适应性较差;第一类模式转变为A方案则需要进行较多的说明、协调工作。对于这类已经脱离交通部门管理的公路国有资产经营机构,在当前国有资产改革中必须明确其承担与省交通厅委托的高速公路资产经营公司同样的责任与义务,既要考核其资产经营业绩,也要考核其落实公路网规划的目标,以配合政府交通部门实现政府目标。 参考文献 1黄兰华.公路建设项目效益后评价研究D.长安大学,2008. 2刘乙橙.高速公路交通安全设施系统设计与应用研究D.长安大学,2008.