行政行为概述

1、第四节 行政行为概述【授课内容】1）行政行为的含义和特征2）行政行为的分类3）行政行为的内容和实施形式4）行政行为的效力【教学目的要求】1）掌握行政行为的各种分类及法律意义2）理解行政行为效力理论及其在边防工作中的运用【教学重点】1）行政行为的特征2）行政行为的分类3）行政行为的有效要件【教学难点】行政行为的效力理论的具体运用【教学过程与学时安排】1）简要介绍行政行为的含义和特征。 （10分钟）2）重点举例讲解行政行为的分类。 （20分钟）3）简要介绍行政行为的内容和实施形式。 （20分钟）4）分析讲解行政行为的效力理论及其具体运用。 （40分钟）【教学方法与手段】1）讲授2）电子教案【授课过

2、程】一、行政行为的含义和特征行政行为，是行政法律行为的简称，指行政主体为实现行政目的，依法实施行政管理职能，对行政相对人作出的直接或者间接产生行政法律效果的行为。这一概念包含以下三层含义：（1）行政行为是行政主体实施的行为；（2）行政行为是行政主体基于行政权而实施行政管理职能、对行政相对人作出的行为，具有国家意志性；（3）行政行为是能够直接或间接产生法律效果的行为，具有法律性。行政行为不同于其他法律行为，它具有以下五个特征：1单方性。和民事法律行为相比，行政行为往往是行政主体单方面的意思表示，是运用行政权对公共利益的一种集合、维护和分配，相对人的权利义务都是由行政主体单方面设定、变更或消灭的，

3、只有行政合同、行政指导等特殊的行政行为是例外。2强制性。和民事法律行为以双方主体自愿接受为前提不同，行政行为是法律的一种实施，是法律在相应领域或事项上的表现，于是法律的强制性就必然体现为行政行为的强制性。就行政主体而言，这种强制性表现为行政主体作出意思表示的法定性，而不以意思自治为原则。就相对人而言，这种强制性表现为“服从或遵守”以及“配合”；如果相对人不予以配合，就会导致强制执行。3无偿性。民事法律行为是以等价交易、有偿服务为原则的。行政行为尽管也是一种服务，但却是一种通过实施法律来实现的公共服务，是无偿的，行政主体实施法律所需的经费只能由国家财政来负担。4优益性。也就是享有行政优益权，即国

4、家为了确保行政主体有效行使职权，切实履行职责，完满地实现行政管理目的，而以法律、法规的形式赋予行政主体具有各种职务上和物质上的优益条件的资格。它包括职务上的优先权和物质上的有益权两个方面。前者如对于正在执行公务的警车，其他车辆应当必然避让；后者如国家向行政主体提供的行政经费。5主动性。和司法活动的“不告不理”不同，行政行为具有主动性，它不以相对人的申请为前提，往往在发生纠纷前主动管辖，积极指挥、调解，并依法进行处置。二、行政行为的分类对行政行为进行分类不仅是理论研究的需要,同时也是认识各类行政行为的具体特征，分析其是否合法、有效，从而确定行政救济机制的现实需要。根据不同的标准和角度，可以对行政

5、行为进行不同的分类。1抽象行政行为和具体行政行为。这是以行政相对人是否特定为标准所作的分类。抽象行政行为是指行政主体针对不特定行政相对人作出的，具有普遍性法律效力并可以反复适用的行政行为；具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人作出的，旨在设定、变更、消灭或确认特定行政法律关系的行政行为。行政行为这一分类，对认识我国现行的行政救济机制，确定不同行政行为的相应救济方式具有重要的意义。2内部行政行为和外部行政行为。这是以行政行为的效力范围为标准所作的分类。内部行政行为是指行政主体对其内部行政事务的法律管理行为，是基于行政机关组织法与国家公务员法等法律法规形成的隶属关系而发生的行为，如行政机关对其

6、工作人员的奖惩行为、进出机关的管理行为、内部命令、指挥、监督行为等；外部行政行为是指行政主体对社会行政事务的法律管理行为，是基于行政管理法律法规而行政的行政管辖关系而发生的管理、监督、服务等行为，如行政许可、行政处罚、行政强制等。3羁束行政行为和自由裁量行政行为。这是以行政行为内容受法律、法规的拘束程度为标准所作的分类。羁束行政行为是指行政法律规范对某种行为的内容、方式和程序都作了严格的限制和规定，行政主体对在适用上没有灵活性的行政行为；自由裁量行为则是指因行政管理活动的需要，行政法律规范只对某种行为的内容、方式和程序规定了一定的范围和幅度，行政主体可以在此范围和幅度内作出灵活性适用的行政行为

7、。羁束行政行为和自由裁量行政行为的分类，对分析和认定行政行为的合法性和适当性具有一定的意义。在法律适用上，羁束行政行为只存在合法性问题，而自由裁量行政行为不仅存在合法性问题，而且还存在适当性问题。4要式行政行为和非要式行政行为。这是以行政行为是否必须具备法定形式为标准所作的分类。要式行政行为是指必须具备某种书面文字或具有特定意义符号方能有效的行政行为；非要式行政行为则是指行政法律规范没有要求必须具备书面文字或特定意义符号的行政行为。三、行政行为的内容和实施形式（一）行政行为的内容行政行为的内容，是指行政行为对行政相对人的权利与义务直接或者间接作出处理的规定，主要有以下三种：（1）赋予权利与剥夺

8、权利。前者如颁发许可证、营业执照等，后者如责令停产停业、吊销许可证或营业执照等。（2）科以义务或免除义务。前者如要求依法纳税、不得参与偷税漏税等，后者如批准减免部分税款等。（3）确定和证明法律事实与法律关系。（二）行政行为的实施形式任何行政行为都必须采取一定的形式实施。在我国，行政行为的实施形式主要有以下三种：1行政立法行为。行政法学上的行政立法行为特指国家行政机关依照法定权限和程序制定、认可、修改与废止行政法律规范的行为，它是一种抽象行政行为。在我国，行政立法行为主要指制定行政法规和行政规章。此外，县级以上各级人民政府为了执行本级人大及其常委会的决议或者上级行政机关的决议、命令，也可以依法规

9、定各种行政措施。2行政执法行为。这是指行政主体按照法定职责、权限和程序，把具有普遍性约束力的行政法律规范适用于具体的组织或个人的行为，它是一种具体行政行为。在我国，行政执法行为包括强制性行政执法行为、引导性行政执法行为和合意性行政执法行为。（1）强制性行政执法行为，亦称行政处理行为或行政决定行为，是指行政主体按照法定程序，依法对相对人的权利义务作出单方处理的行为，包括行政命令、行政许可、行政检查、行政征收、行政处分、行政处罚、行政奖励、行政监督、行政措施等多种形式。（2）引导性行政执法行为，亦称行政指导行为，是指行政主体为实现一定的行政管理目的，对有关相对人的活动提出意向性的建议加以引导的行为

10、。（3）合意性行政执法行为，亦称行政合同或行政契约，是指行政主体为实现行政管理的某些目标，与相对人依法签订协议的行为，如农业承包合同、供用电合同等。3行政司法行为。这是指行政主体依法在其职权范围内，按照准司法程序审理在行政管理活动中发生的有关行政争议、部分民事争议以及某些法律法规规定的特定争议案件的专门活动。在我国，行政司法行为主要包括以下三种：（1）行政调解，即在国家行政机关主持下，根据自愿和合法的原则，通过说服教育的方法，促使争议双方当事人友好协商、互谅互让而达成和解协议，以解决争议的一种诉讼外活动。行政调解是诉讼外的调解，除行政仲裁中的调解外，一般不具有法律效力。（2）行政裁断，即有管辖

11、权的行政机关以第三者的身份依法对其内部发生的行政争议作出最终裁决的一种行政司法行为。就现行法律规定来看，我国的行政裁断主要有三类，即行政组织之间争议的裁断、边界争议的裁断以及不服行政处分的裁断。（3）行政复议，是指行政复议机关基于复议申请人的申请，依法定程序，对被申请人作出的具体行政行为进行审查并作出相应决定的活动。行政复议是行政机关内部自我解决行政纠纷、自我纠正错误的监督机制，同时也是相对人寻求法律救济的一种途径。因篇幅所限，本书不可能也没有必要对上述各种行政行为逐一介绍。考虑到公安边防部门执勤执法实际及我国立法现状，本书将主要就行政处罚、治安管理处罚和行政许可这三种行政执法行为进行介绍。至

12、于行政复议，本书将把它作为行政救济的一种重要途径进行专题介绍。四、行政行为的效力（一）行政行为效力的概念和内容行政行为的效力，是指合法的行政行为一经作出即具有法律效力。相反，违法的行为从作出开始就没有法律效力，即无效。行政行为效力的内容包括先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力五个方面。1先定力。这是指行政行为在形成过程中行政主体意志对相对人意志的一种支配力。它要求在行政主体意志和相对人意志不一致时，以行政主体的意志而不是相对人的意志作为行政行为的内容。即使在行政主体意志与相对人意志相一致时，但在法律上仍然视为行政主体的意志。先定力是行政行为作出前的一种法律效力，发生于行政程序的启动，终止于行

13、政行为的作出。先定力原理可以保证行政主体对法律的实施，同时还可以帮助我们分析行政行为的意思构造，推定默示形式的行政意志的存在，解决法律责任的归属等问题。2公定力。这是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有推定为合法并要求所有机关、组织或个人表示尊重的一种法律效力。公定力是一种经推定或假定的法律效力，并不意味着行政行为真正合法，主要目的是在于维护行政管理秩序；公定力是一种对世的效力，而并不是对行政主体和相对人双方而言的一种法律效力；公定力表现为一种尊重义务，要求一切机关、组织或个人对行政主体作出的行政行为表示尊重，不能任意予以否定。公定力不仅是行政行为的一个基本原理，而且具有重要的实际意义，支

14、持着有关意思表示规则、行政救济规则及行政行为的其他效力规则。3确定力。这是指已经生效的行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变的法律效力。这里的改变，既包括撤销、重作也包括变更；既包括对事实认定和法律适用的改变，也包括对权利义务的改变。确定力包括形式确定力和实质确定力。形式确定力即不可争力，是对行政相对人的一种法律效力，指除无效行政行为外，在复议或诉讼期限届满后相对人不能再要求改变行政行为。实质确定力即“一事不再理”，是指行政主体不得任意改变自己所作的行政行为，否则应承担相应的法律责任。4拘束力。这是指已经生效的行政行为所具有的约束和限制行政主体和相对人（第三人）行为的法律效力。拘束

15、力是对行政主体和相对人（第三人）双方而言的，行政行为对他人不具有拘束力。5执行力。这是指已经生效的行政行为要求行政主体和相对人对其内容予以实现的法律效力。它可以表现为自觉地履行义务，也可以表现为被强制履行义务。执行力是对行政主体和相对人双方的一种法律效力，是实现行政行为内容的效力。（二）行政行为的效力时间行政行为的效力时间是指行政行为从何时起发生法律效力，持续到何时止不具有法律效力的问题，也称行政行为的时间效力或存续力。1行政行为的生效时间。这是指行政行为从何时起发生法律效力，主要有以下四种情形：（1）即时生效；（2）限期生效；（3）告知生效，包括口头告知和书面告知等形式；（4）受领生效。2行

16、政行为的失效时间。行政行为因其内容已实现和期限届满、被宣告无效、撤销、废止等情形丧失法律效力。行政行为自生效之时起至失效之时止，具有持续的法律效力。五、行政行为的有效要件（一）行政行为的成立要件行政行为的成立要件，是指构成一个行政行为所必须具备的条件，是从性质上区别行政行为与其他行为或非行政行为的标准。一般认为，行政行为的成立必须具备以下四个要件：1行政权能的存在。权能是指权利能力或资格，行政权能则是实施法律、作出行政行为的一种资格。只有具备行政权能的行政机关及法律法规授权组织才能实施法律、作出行政行为，不具备行政权能的组织或个人所作的行为就不是行政行为。行政权能是一种主体资格，是决定一个组织

17、是否为行政主体的实质性资格。因此，行政权能也可以称为行政行为成立的主体要件或资格要件。2行政权的实际运用。行政行为必须是行使行政权的行为，即运用行政权所作的行为。这是因为，只有运用行政权才能实施具有单方性和强制性特征的行政行为，只有这样的行为才不具有民事法律行为等其他法律行为的特征，才需要行政法的规范。行政权的实际运用是通过公务员的行为来实现的，这就要注意区分公务员的公务行为和个人行为。行政权的实际运用可以称为行政行为成立的权力要件。3法律效果的存在。行政行为必须是一种法律行为即具有法律效果的行为。法律效果或法律意义，是指主体通过意志所设定、变更或消灭的某种权利义务关系，以及所期望取得的法律保

18、护。主体的行为都是一种意思表示。但是，只有当这种意思表示具备了为相对人设定、变更或者消灭某种权利义务关系的内容时，才具有法律意义。如果一个行为没有针对行政相对人，或者没有设定、变更或消灭某种权利义务，或者尚未形成或完成对某种权利义务的设定、变更或消灭，则该行为就不具有法律意义，不是法律行为。法律效果的存在可以称为行政行为成立的法律要件。4表示行为的存在。行政行为是行政主体的一种意志，但却应当是一种表示于外部的、客观化了的意思即意思表示。行政主体只有将自己的意志通过语言、文字、符号或行动等行为方式表现出来，并告知行政相对人后，才能成立一个行政行为。表示行为的存在可以称为行政行为成立的形式要件。如

19、前所述，从行政主体的角度来讲，行政行为只要具备了上述要件，即具有法律效力，就要求相对人必须履行相应义务。如果因受到怀疑而得不到落实，将会严重影响行政效率和行政管理目标的实现。因此，法律上确定行政行为的先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力是必要的。这意味着，法律这样规定是从行政功能与目的的角度来考虑行政本身的问题，形式上假定行政行为的有效性。但是，根据法治原理我们必须明确的是：行政行为的这种效力仅仅是“形式上的效力”或“暂时的效力”，行政行为在实质上是否合法，还必须经过一定的诉讼审查程序，即需相对人申请行政复议或提起行政诉讼，由上级行政机关或者人民法院予以审查该行政行为的有效要件才能最终确定。当然，法律并非承认所有行政行为都具有这种“形式上的效力”而需要立即执行。例如：根据行政复议法第21条和行政诉讼法第44条的规定，在行政复议或行政诉讼期间，有下列情形之一的，停止具体行政行为的执