共享经济协同治理模式初探

1、共享经济协同治理模式初探摘 要共享经济应互联网而生，给全社会带来了经济、环境、创新创业等方面的显著益处，越来越多的人正通过共享平台实现商品和服务的交易。一种全新的商业模式正在形成。随着共享经济的发展，传统的法律边界逐渐被突破，随之而来的是监管的灰色地带与不确定性。与此同时，共享经济所具有的消费者权益保护和责任分配不足、劳动监管和安全存在漏洞、信息反馈和信任机制不健全、对市场竞争行为外部性认识不足等缺陷，倒逼政府治理创新。构建多方参与的协同治理模式，既是共享经济发展的客观要求，也是其必然结果。应该充分调动政府、行业、企业、用户的积极性，共同参与到共享经济的治理中来，以规范和推进共享经济的持续、健

2、康发展。【关键词】 共享经济 监管模式 协同治理目 录引言31共享经济治理现状31.1国内共享经济治理现状31.2国外共享经济治理现状41.3治理启示：多方协同治理42共享经济治理的几个核心问题52.1共享经济监管的必要性52.2共享经济的监管结构62.2.1共享型企业的内部结构62.2.2共享型企业的外部结构73共享经济协同治理模式的构建83.1政府层面93.2行业层面103.3企业层面103.4用户层面114结论12参考文献13引言共享经济，也成为分享经济、协同消费，是一个建立在人与物质资料共享基础上的社会经济生态系统，是在互联网上兴起的一种全新的商业模式。一方面，共享经济浪潮正席卷全球，

3、平台企业持续增加，共享领域不断拓展，市场规模高速增长，涌现出一批“独角兽”企业，行业竞争愈发激烈，竞争格局快速变化；另一方面，用户体验参差不齐、参与各方信任问题、消费者权益保障机制不健全等问题层出不穷，市场竞争环境亟待净化，政策监管亟需填补空白。同时，共享经济作为互联网经济的一种，其具有的虚拟性、全球性、高效性的特点和利用网络数据传输进行交易的运营模式，决定了监管机构对其的监管必然面临新难题。作为新兴的经济模式，共享经济涉及法律关系复杂，而现有法律规定和行政管理体制明显滞后于共享经济实践发展，甚至在事前的行政许可、事中的数据共享和事后的地域管辖等治理的关键领域有明显“排异反应”。在与现行法律规

4、定相悖或者法律缺位的情形下，如何确定共享经济的合法性？如何界定平台企业、供应方、需求方三者之间的法律关系？政府治理的力度和方式如何调整？消费者权益保护、劳动者的劳动权利由谁实现？这些都成为摆在我们面前亟待解决的问题。1共享经济治理现状1.1国内共享经济治理现状在我国“共享经济”已得到明确的政策支持。我国2015年11月公布的“十三五规划建议”中明确提出“发展分享经济”。国务院发布的关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见和关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见中，也提及要推动“分享经济”的发展。在行业层面，主管部门也开始探索共享经济的治理机制。例如针对“专车”治理法

5、律缺位问题，2015年10月，交通运输部公布网络预约出租车经营服务管理暂行办法（征求意见稿），将专车定位为“网络预约出租汽车”，明确专车行业的主管部门、监督检查和市场准入条件等事项。  但是，政府对共享经济宏观层面的支持仍存在着落地难的问题。以专车为例，多地出现了行政执法部门以没有运营资格为由，直接对“专车”司机进行处罚的情形；还有一些地方因为政府放手不管，甚至出现出租车从业者围堵专车的群体性事件。当然，地方在专车治理上也进行了有益尝试。如“上海模式” 2015年10月8日，上海市交通委向滴滴快的专车平台颁发了网络约租车（俗称“专车”）平台经营资格许可。上海市对于约租车平台

6、的相关配套政策被坊间称作是专车“上海模式”。“上海模式”对平台方、专车司机及专车车辆都作出了相关要求。创新了“政府管平台，平台管车辆”的路径，引入打车平台参与治理，在强化平台社会责任和政府对平台监督的同时，赋予平台更多自主权，这在国际上尚属首次。此外，北京、武汉等地政府采取“约谈”的方式，与打车平台协商解决问题，也是多方参与和合理行政的积极体现。1.2国外共享经济治理现状国际社会对于共享经济的治理同样处于探索阶段。从总体上来看，大部分国家对共享经济采取支持的态度，比如欧洲议会工业、研发和能源委员会与内部市场和消费者保护委员会就联合发布了对数字市场新战略的立场文件，明确提出支持共享经济发展，敦促

7、成员国消除人为障碍和相关法律法规障碍。不过从具体做法来看，各国前进的步伐却快慢不一。英国释放了大量鼓励政策推动共享经济发展，比如积极推动如何去除短期租赁的法律障碍，鼓励人们开放更多房屋短租，甚至于出台规定：当租金每年不超过4250英镑时，政府会给予免税待遇，同时督促保险商们为共享经济设计更多的保障服务。在宽松的监管环境下，目前英国共享经济的发展程度超过法国、西班牙和德国三国的总和，在欧洲处于领先地位。在澳大利亚，国家字典中心将“共享经济”选定为2015年国家年度热词。悉尼市政府采用政府主导、企业运营的模式，2015年为600多辆共享汽车设立了400多个专属停车位，既给消费者带来了停车便利，又降

8、低了停车费用。悉尼市政府还计划在2016年将参与汽车共享计划家庭的比例由目前的6.4%提高到10%。在美国，各州政府对共享经济的“情感”相当多元化。2015年，美国全国城市联盟对30个美国大型城市对于共享经济的情感进行调查，调查结果显示其中的9个城市持完全积极的情感、21个城市存在混合的情感，在这30个城市中，有一半城市已经开始着手制定相应的政策和管制计划。韩国则一直在法律上明确认定，无政府认定的出租车和短期房屋共享为非法行为，有Airbnb公司授权房主因此被罚款。不过，韩国政府也表示，将于2016年开始着手法规方面的调整，调整的核心是放松管制。1.3治理启示：多方协同治理总体来看，目前的治理

9、局面是：监管机构对共享经济的治理主要体现在创新与监管之间的平衡；企业对监管机构的态度则一方面“游说”政府部门和草根群体，另一方面不断改进自身产品和服务。分析现有治理举措，至少有以下五方面的原则值得考虑。1.监管目的：监管目的是多样的，除了保护消费者外（质量管制），还要协调相关利益者，维护市场公平竞争。当然，监管俘获也是需要防止的。2.共享边界：共享经济不能显著偏离共享，共享经济治理的关键就是要对共享与商业运营进行合理的划界，如各地监管法规都是对共享与非共享进行了定义，对共享模式不设限制，对非共享模式出租则进行限制，但给予合理的例外（如阿姆斯特丹允许每年60天非共享出租）。3.外部性控制：经济活

10、动的外部性可能难以避免，监管法规则是尽量减少负外部性，如对于消防安全要求、房屋接待旅客数量限制等都是为了减少个人房屋短租对于小区环境的影响。4.社会责任：企业承担必要的社会责任也是监管重要原则，如要求网络平台代征税、宣导监管法规、配合执法部门执法等。5.利益平衡：协同治理的核心是各方利益的协调，如对家庭酒店业管制须考虑本地房屋租赁市场与家庭酒店短租市场的平衡、出租人与房屋业主的利益平衡、出租人与小区住户利益平衡、酒店业与网络家庭酒店业竞争环境平衡等多方面。2共享经济治理的几个核心问题2.1共享经济监管的必要性共享经济自产生以来一路高歌猛进，其市场规模已经超过了1000亿美金。一方面，它具有传统

11、经济无法比拟的优点，如：促成具有短暂且分散供需意愿双方的共享行为；满足了临时性的分散雇佣与就业问题；为盘活闲置的社会资源提供了便利；可以作为政府实现社会财富再分配的手段；政府可以利用共享经济提供社会公共服务等。另一方面，共享经济也存在一些自身难以不足的缺陷，归纳起来，主要有以下五点：第一，消费者权益保护和责任分配上存在不足。首先，只需轻轻点击一下智能手机的屏幕，交易瞬间即可完成，消费者尚来不及对安全状况进行评估，意外事件难以避免；其次，进入和推出门槛很低，市场上良莠不齐，一旦发生不可预见的紧急情况，难以保证消费者可以及时得到应有的保护。第二，劳动监管和安全存在漏洞。一方面，共享型企业提供的网络

12、市场模式增加了雇佣双方 讨价还价和雇佣方式的灵活性，这种灵活性促使双方不愿受到劳动法的严格限制；另一方面，并非所有的劳动法规的初衷都是保护劳动者的，还有可能是奔着保护公共安全的目的。第三，信息反馈和信任机制存在缺陷。共享平台需通过连续不断的信息反馈去建立信任机制，目前主要是通过由消费者就其接受的服务给予“好评”或“差评”来实现。由于买卖双方都需要对方给予“好评”才能获得平台企业的优惠或其他支持，而一个“差评”将使其不能得到服务或最佳的交易条件，其导致的结果很可能是双方达成弱化“差评”的交易。第四，对市场竞争行为外部性认识不足。以“专车”为例，很多国家把出租车缴纳的税费作为国家财政的主要来源，“

13、专车”的“搅局”将迫使原有的出租车公司加入竞争行业，但现行法律法规没有要求“专车”司机承担和出租车相同的税费和负担，客观上形成了不公平竞争。第五，任由共享型企业野蛮生长，很可能危机经济安全和社会稳定。共享型企业建立在以互联网技术作支撑的平台上，供需双方人数众多，如果不对共享型企业施加社会责任和确立法律底线，在缺乏自律和监管的情况 下，共享型企业为了实现自身不受约束的私欲和可能背离法律底线，甚至危及社会经济与政治安全。2.2共享经济的监管结构共享型企业是利用自身的技术或者平台，聚集一组需方和一群供方构成。此类企业与传统企业的运营模式有很大不同：需方 越来越不采用传统的购买方式去获得所有权，而采用

14、短期的租用或雇佣 方式去满足其短暂且分散的需求；供方也不需要出卖商品或签订劳动合同，而是根据自己的意愿短暂采取“出租”并（或）“打零工”的方式去获得收益，由此构成了“专车”类的共享模式。这意味着共享型企业的运营模式有一个比传统模式更复杂的监管结构。如果把共享型企业的监管结构进一步扩大到共享经济，地方政府和同行业竞争者也将被囊括在内。具体而言，共享型企业的监管结构分为内部结构和外部结构。（1）内部结构包括：平台企业，供给方，需求方。不同组合方式形成不同监管结构，并影响对其权利、义务的设定。（2）外部结构包括：同行业竞争者，同类传统竞争者，地方政府监管机构。内部结构会产生外部性，外部结构也会发生成

15、本内部化，内外交织将产生更为复杂的监管结构和监管后果。2.2.1共享型企业的内部结构以2015年4月17日在济南开庭的“专车第一案”为蓝本，案件的诉讼请求是要求法院撤销济南市城市公共客运管理服务中心作出的鲁济交（01）罚（2015）8716号行政处罚决定书。虽然该案以行政诉讼开启，但依然隐含着“专车”软件公司、“专车”（司机）和乘客之间的法律关系。对其稍加扩展即可获得对共享型企业内部监管结构的认识。“专车”软件公司作为平台型企业是“专车”(含司机) 与乘客达成合意的媒介，但已不是传统居间服务，实质上已远远超越了居间服务的本质。主要表现在以下四方面：第一，服务对象不特定。在共享经济模式中，陌生的

16、供需双方是基于对平台企业的信任发生交易的，交易的价格、方式、条件、费用支付、双方信息和违约责任等都由平台企业单方决定，供需双方都没有参与制定和讨价还价的机会，只有接受者才可以进入交易。第二，双方代理，不特定的供需双方都是作为相对方与平台企业发生关系的。“专车”公司在其交易结构中不仅提供技术手段和平台为“专车”司机提供寻找乘客的服务，还要为乘客提供寻找司机的服务。表面上“专车”公司只从司机的收费当中收取佣金，但它还通过与供需双方签订电子合同，要求各方都遵守与其达成的契约，接受其在电子合同中提出的所有条款，从而构成了实质上的双方代理关系。此外，平台企业还设计了专门的处罚条款保障双方履行合同和进行适

17、时监管。第三，具体交易责任合理分担。总体上，三方主体的监管风险可以组合为四类：相对人之间违法违约、第三人侵权、政策风险、不可抗力。鉴于后三种情况都难以预见，在此着重考虑第一类情况，主要包括以下两种情况：（1）平台企业与供需双方的法律责任与风险分担。在这对法律关系中，平台公司对供方具有完全的支付法律责任。但是，如果平台公司出现因违法或经营困难导致财产被查封扣押冻结、公司破产或经营者个人犯罪危及公司财产安全等情况，商品或服务供应方应得报酬以及需方预存平台公司的资金都难以从平台公司按期获得支付或返还。（2）供需双方发生违约或侵权的法律责任与风险分担。这里需要考虑三种情形，“专车”司机发生交通事故导致

18、乘客受到人身伤害或财产损失，保险不足以覆盖的部分如何分担？“专车”司机或乘客相互发生人身伤害，平台企业负有什么责任？“专车”司机和乘客的个人信息与隐私权保护，应该如何分配责任？ 第四，既获得报酬，又决定交易价格。“专车”公司在提供平台服务之前，要求供需双方都必须和自己签订电子合同，往往还要求消费者提供预付资金或信用卡绑定，而对“专车”司机则要求其对车辆和驾驶资质、犯罪记录、保险等提供符合条件的材料证明。当服务发生后，“专车”公司将按照约定从“专车”司机收入中提取一定比例的收益。2.2.2共享型企业的外部结构第一，同行业竞争者。首先，“互联网+”时代的生存法则是赢者通吃经济。这场竞争虽然裹挟着技

19、术和创新的思维，但真正起作用的是资本。时至今日，很多初创的“专车”公司已经销声匿迹，而存活的这些公司依然不断地通过“烧钱”补贴或并购重组等方式去继续扩大市场份额和排挤对手。其次，其供需双方分散和暂时性的服务与需求特点，很可能被一些别有用心的企业用来作为逃避社会责任的手段，如把让聘用的员工转为这种“临聘”，导致劳动者利益得不到保护。再次，再者，竞争导致同行业竞争者之间对资本的重视超过对技术的重视，迫使平台企业把融资放在第一位，这必然造成巨大的社会财富浪费，并可能出现“劣币淘汰良币”的市场竞争。第二，同类传统竞争者。以“专车”为例，出租车司机的收入在“专车”进入以后受到很大影响，部分出租车司机也加

20、入了“专车”司机的行业。这种冲击引起了同类传统竞争者的紧张，最近频繁发生的出租车司机与“专车”司机之间相互围堵和冲突的现象，已充分反映这个问题。各界对这些冲突的看法很多，主要有三类: （1）打破了传统出租车行业的垄断利益；（2）“专车”公司违反了公平竞争或违法经营；（3）不利于保护消费者的利益和 信息安全。第三，政府监管机构。共享经济作为市场经济的一种模式，已显示出其强劲的创新和发展能力，这需要国家顶层制度予以保护和规范，而不是简单禁止。同时，共享经济又是由一个个平台企业组织起来的一组组供需双方的组合构成的，顶层设计难以深入微观范畴，因此，地方政府便成为影响共享公司治理的极为重要的一方。地方政

21、府一方面要执行中央的政策，一方面有可能借用中央影响力，根据其局部地方发展目标选择性的执行政策。综上，共享经济具有消费者权益保护和责任分配不足、劳动监管和安全存在漏洞、信息反馈和信任机制不健全、对市场竞争行为外部性认识不足等缺陷，如果任由共享型企业野蛮生长，很可能危机经济安全和社会稳定。同时，共享经济具有比传统经济更复杂的内外部监管关系，内外交织将产生更复杂的监管结构和监管后果。因此，共享经济亟需一套行之有效的协同治理监管模式，才能保障其健康有序发展。3共享经济协同治理模式的构建在我国，长期以来政府监管的理念深入人心。虽然治理与监管表面相似，其理念却大不相同。监管强调的更多的是政府单方面的管理，

22、而互联网治理更多强调多元化的参与，不仅包括政府管理，也包括行业自律、企业参与、消费者意识提高等等诸多因素。不仅如此，与一味强调政府监管相比，治理的理念更加强调市场的力量，通过市场的充分竞争，可以实现监管的目的。如用户权益保护方面，共享经济行业竞争激烈，企业需要不断提高用户体验，保障消费者权益，抓住用户，才能在市场竞争中获得生存并争取有利地位。共享经济的全面发展既对政府治理创新产生了显著的“倒逼”效应，也为构建多方参与的协同治理模式提供了经验积累、技术与数据支撑。协同治理既是共享经济发展的客观要求，也是其必然结果，政府、行业、企业、用户在其中分别发挥重要且不可替代的作用。3.1政府层面从政府层面

23、来说，要树立创新的监管理念，提倡包容性治理的适度监管，扩大政策法律张力，制定以用户安全保障为底线的创新准入政策；同时要加快推进社会信用体系建设和公共数据开放，推进各类信用信息平台无缝对接，为经营者提供信用信息查询、企业网上身份认证等。首先，观念上，政府应转变依靠事前准入的思维，强化事中事后监管。以“专车”为例，在共享经济模式下，借助互联网技术，消费者在上车之前就知道司机是谁、历史交易情况、是否有违约历史，上车之后乘客手机与外界实时保持联系，下车之后很容易找到司机本人。在这种情况下，事前准入的意义明显弱化。相反，由于司机提供服务的全过程都是可以被监控的，事中事后监管信息不对称的程度大大减轻。其次

24、，手段上，政府应学会利用互联网大数据实施监管。共享经济就是互联网大数据的产物，对共享经济的监管，也必须运用互联网大数据技术。共享经济调动大量个体从业人员的加入，政府不可能对其一一实施事前审查。但共享经济有一个特点，就是共享经济成为规模化经济是借助互联网技术，共享经济的几乎全部交易信息都在互联网上实时生成、实时推进、实时结算。在这种情况下，政府应当运用互联网大数据技术，对这些海量信息进行处理。如果政府相关技术手段足够强，不仅能够实时发现违规信息，甚至能够预测违法事件。再次，模式上，政府应学会与互联网企业合作监管。共享经济，看上去是点对点十分分散的经济模式，但其是借助互联网技术发展的，而互联网技术

25、本身就是集约化的。因此共享经济实际上总是依托一个或者少数几个互联网公司。这些互联网公司掌握着个体从业人员经营服务的大部分信息。在这种情况下，政府监管的明智选择是严格监管互联网公司，以此督促互联网公司监管庞大的个体从业人员。最后，法律法规上，第一，完善保险等法规政策。一是制定适用共享经济的法规条款，出台一些法律加强对网络平台和专业从事共享经济的中介公司的监管。二是可在民法、商法、合同法、保险法等与市场共享有关的法律条款中增加对共享经济有针对性的法规内容，以地方法规的形式切入现行市场法律体系，对共享对象的资质进行审查、对网络点对点支付带来的征税问题和交易标的物的质量评价、共享经济中的交易行为进行规

26、范，保护交易双方和政府的合法权益。此外，政府还应对具体的共享经济行业提出监管建议。第二，建立促进共享经济发展的财税政策体系。税务部门需要制定共享经济的纳税指导意见，并提供网上税务计算器，以帮助共享经济使用者计算他们应该缴纳的税额。对民办共享设施建设进行财政补贴。城市规划建设部门优先受理人民团体或社区推动的共享设施建设申请，对于社区或企业共建的文化性、娱乐性的全民共享 性基础设施项目，提供财政补贴。3.2行业层面从行业层面来说，要成立产业联盟、行业和发展协会，加强行业自律和信息共享；促进监管部门沟通协作，树立行业规范和标准。如美国的Indiegogo公司、Rocket Hub公司和We

27、funder公司三家自发联合成立了众筹业务监管协会，英国的Zopa公司、Funding Circle公司和Rate-Setter公司发起成立了P2P网贷协会，对加强行业自律、促进与监管部门沟通等发挥了重要作用。近年来国内共享经济各领域也出现了许多行业组织，在促进协调沟通、资源共享、行业自律等方面将发挥更大作用。3.3企业层面对企业而言，企业内生性治理将成为社会协同治理的重要组成部分，并发挥日益重要的作用。共享经济平台在发展过程中形成的准入制度、交易规则、质量与安全保障、风险控制、信用评价机制等自律监管体系，既保障了自身的可持续发展，也成为政府实现有效监管的重要补充。企业发展过程中形成的大数据为

28、政府监管提供重要依据，在个人信息保护方面的责任也明显加大。此外，对于共享型经济企业的未来成长来说，监管通常是最大障碍，虽然城市政府和共享型经济企业的目的往往是一致的，不幸的是，在可预见的未来，共享型经济企业和监管机构的关系可能仍会不稳定，因此，企业若能在这一领域与监管部门开展更多合作，掌握与监管部门的合作艺术与沟通技巧，这对双方都大有裨益。一是对监管部门主动出击（而非被动防御）。共享型经济是一个新的概念，许多城市监管者对这种商业模式并不熟悉。结果是，他们往往持怀疑态度，假设共享型经济企业通过规避传统行业（如出租车）所受的监管来赚取利润。更明智的做法是积极主动地向监管部门解释企业所做的业务，而不

29、是等着他们心怀忧虑地来接近你。通过接近监管部门，企业自己也可以避免误解。二是对监管部门的合理顾虑有所回应。许多共享型经济模型的确会引起他人在用户安全、隐私和使用权方面的合理顾虑。当监管部门产生合理的顾虑时，公司应当做出回应，不仅因为这是正确的事，也因为这会在官方机构前树立可信度。在回应时，公司应该进行换位思考，做出如果换作他们是监管部门也会相信的论述。三是使用最先进的方式来与政府接触。就像赔偿或写代码都有最佳做法一样，在影响公共政策方面也存在最佳做法。与政府接触最佳的做法包括，形成有共同观点的联盟和行业协会，而不是每个公司单枪匹马地在出现问题时独自与监管部门接触。此外，共享型经济企业应寻求外部认可。四是共享你的数据：与政府共享数据，并因此减少监管部门的顾虑，但无需使数据公之于众。数据共享能够减轻监管部门的顾虑，并减少对企业的要求。对你的企业所提供的价值做一个精心的研究：它不依赖对共享经济实用性的准则，帮助我们获得具体的数据，尤其当面临有疑虑的监管部门时。五是找到最佳的规则，并与政府共享。城市政府常常资源不足，许多现有的规则都已过时，与共享经济企业的商业模式毫无关联。企业本身没有找不到最佳规则，并将它们提交给市长办公室的理由。对许多城市来说，建立新的规则是种挑战，企业应当走出第一步，从使用者和销售者那里收集意见，去理解现存的障碍，界定那些过时的、需要