精准扶贫机制实施的政策和实践困境_唐丽霞

1、Vol 305 Nq 5May. 2 0 15总305期第5期2 0 15年5刀贵州社会科学(hiizhou Social Sciences精准扶贫机制实施的政策和实践困境唐丽霞I罗江月2李小云I（1.中国农业大学北京100193,2.中国西部边疆安全与发展协同创新中心四川 成都610064）摘要：我国的扶贫瞄准机制由县级歸准转变为村级、八级酬准.这一变化反映出我国扶贫政策腊准粘 度不断提髙和肺准小元不断卜-沉。从理论上來仟扶贫肺准精度的增加仃助r提高扶贫资源使用效率但政 策实践表明扶贫瞄准制度受到现实和政策的双亜挑战，从赞闲农户识别的政策和技术用境、乡村治理现 状、贫因农户思想观念的变化以及

2、扶贫政策本身的制度缺陷四个方面看，当询m准扶贫机制面临严峻的挑 战，在实践中必须考虑到特确瞄准木身所产住的爼织、技术、人力资金和政治成木等并乩还要兼顾不同群 体对扶贫政策的态度和反应。在提高扶贫瞄准精度从而改进扶贫效率的匸作中应根据相关的扶贫侵算和 目标采収不同的方法。关键词：耕准扶贫；扶贫瞄准；瞄准机制屮图分类号:C91-0文献标识码：A文章编号：1002-6924（2015）5-151-156DOI:103713/ki.cssci.2015.05.02471994-2016 China Academic Journal Electronic Publishing House. All ri

3、ghts reserved, ki.nctVol 305 Nq 5May. 2 0 1571994-2016 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, ki.nctVol 305 Nq 5May. 2 0 15竹：斤简介：膚丽发.中凶农业人学人丈匕发烬学院副教授.冊I：.上嬰研究方向：扶贫和国际发加，罗江丿J,中国曲 部边強安全与发展协同创新中心教学助理博士主要研究方向：扶贫与发展；李小云中国农业大学人文与发展学院教 授，博匕主要研究方向：发展理论、扶贫和国际发展。一、引言从1986年开始实

4、施开发式扶贫战略以來. 中国的扶贫瞄准机制-直在调整。1986年国家 以贫困县为扶贫閘准口标鐵体'为时!'国一共 确定了 592个国家级贫闲县覆盖了全国72%以 上的农村贫闲人I。无论从政府管理成本还是 贫闲人口的覆盖率來考虑肖时通过县域经济增 长带动贫因人口脱贫的做法都不失为一种现实 选择。玄但随着时间推移，以县为U标的瞄准机 制的问题日益突出例如，确定贫困县时主观性 因素考虑过多加大了扶贫资金的漏出戢.扶贫资 金被挪用使得扶贫资金貞止用于贫闲人I的H 标无汛空现，扶贫资金使用过于分散导致扶贫淡 金的有效瞄准性较差等。°在2010年，贫困县只 能覆盖63%的贫困人口

5、彳这也就总味着若继 续以贫闲县为脯准单位有近半数贫闲人I I不能 作为扶贫政策对象政策的弃貞性误差突出。2001年国家提出“扶贫要到村到户” 采取 贫困村瞄准机制全国一共确定了 1丄8力个贫 因村从县级瞄准变为村级脯准的主耍LI的是改 善扶贫投资项口对贫困人口的復盖同时减少对 非贫因人口的漏出2贫困村範盖了 83%的贫因 人口。2村级瞄准能够在一定程度上提高扶贫脯 准的粘度，冇调査表明，在我国三个省（区确定 的乖点村中冇90%都是最贫困的村。但是指 标式的贫闲村确定方法在制度上排挤了一些貞. 正的贫闲村进入瞄准范用。血还有研究发现与 县级瞄准相比村级瞄准的错误率更高.2001年 贫困县的瞄准错

6、误率是25%而贫困村的瞄准错 谋率为48%/*即便村级识别是准确的，也很 保证扶贫资金投向的准确性。在实施了“整村推 71994-2016 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, ki.nct第5期粘冷扶贫机制实施的政策和实践闲境155进”的贫困村中，扶贫项目对贫困群体的覆盖率 只有16%.而对中等户与富裕户的覆盖率分别为 51 %和3 3 % 使得我国扶贫资金出现酬准偏 离。门因此冇研究者认为在开发扶贫和农村低 保两项政策同时实施的tfi'况下农村贫闲人口仍 然不能大幅度减少其車

7、要原因便是贫闲人II数 据的偏差和瞄准对象的失谋。不论贫闲县还是 贫困村的瞄准都属于区域性的瞄准贫困县和贫 困村中4/5的人口往往都不是穷人即便瞄准到 村仍然不能保证扶贫资源准确到户。工为了提 高扶贫瞄准辂度改善扶贫效果.2005年国家开 始对贫闲农户进行“建档立卡”实行农户瞄准机 制。2014年，国家提出“椿准扶贫”工作机制，再 次强调建档立R ”工作，耍求做到刘贫因农户的 精准识别、帮扶、管理和考核等。至此中国已经 建立起了贫闲县、贫闲村和贫闲户的三级扶贫瞄 准机制。需要指出的是扶贫瞄准帮度的提高伴随着 管理成本的上升.村级瞄准和贫闲户瞄准的成本 在不断增加;并且任何扶贫瞄准机制都面临着信

8、 息失貞、激励错误、方法无效、污名化和社会歧 视、管理成本过高等方1何的挑战冇时不为的扶 贫瞄准机制产生的危害还耍远远鬲于没有瞄准 机制。本文根据在宁夏、甘肃、广西、江西、陕西 等五个省（区）的实地调研资料分析和讨论了粘 准扶贫机制在我国扶贫工作政策和实践中而临 的困境。二、稱准扶贫机制中贫困农户识别的技术因境粘准扶贫机制的前提是识别贫困农户。实 际上早在2005年国务院扶贫办就出台了关于 进一步加强贫闲人口建档立卡和扶贫动态监测 工作的通知耍求在全国开始进行贫闲户的识 别和建档立匸耍根据当时的贫因标准将农村贫 因人口识别出來。但曲丁扶贫资源的仃限这一 轮识别出来的贫困人口虽然进行了建档立R但

9、 并没有在扶贫资源的分配上采取更多克接支持 的政策措施。2009年国务院扶贫办和民政部开 展了最低生活保障制度和扶贫开发政策（简称 “两项制度”）衔接试点工作试点工作的核心Z 一就是通过建档立卡识别全国的贫闲人口。 2011年新的扶贫开发纲耍乂明确捉出“建立他 全扶贫对象识别机制做好建档立卡工作实行 动态管理，确保扶贫对象得到冇效扶持。”2014 年贫闲农户的建档立卡工作成为实施粘准扶贫 的重要工作机制。从日询的政策规定來看识别贫闲农户主要 采取的是“程序识别法”具体步骤包括农户自主 屮报、村比氏主评议、地方扶贫部门入户调査、多 部门共同审核以及贫因农户张榜公示等五个程 序。调研发现贫闲农户的

10、识别主耍是在乡氛两 个层面所面临的技术闲境主要包括：逐级指标 分配法导致部分贫闲农户被排斥、非贫闲标准的 来纳导致识别粘度F降以及识别标准附近的临 界农户难以确认等。（一）贫因农户的逐级指标分配法导致部分 贫困农户被排斥贫闲农户数戢和规模是地方获得扶贫资源 多寡的重要依据为了防止地方相关部门为了争 取资源而多报、虚报贫闲人口数的现象多地 在识别贫困农户时都采用了口上而下、逐级分配 指标的方法1:1 :山省里根据贫困监测数据将贫困 人口折标总量分解到县并个省（区）任确定本省 （区）和各个县总的贫闲人口规模时菇本上都采 用了贫闲线的方法如宁夏用人均纯收入1650 尤作为贫闲标准测出农村总体贫闲发生

11、率为 30%：陕西省则用1600元的贫困标褓测出农村 总体贫困发生率为20. 2%。根据收入贫因线和 总体的贫困发生率乞省（区）能够测定出县的 贫困人口总鼠«县再将指标分解到备乡氛由 乡镇分配至行政村，最后再由行政村逐级向上申 报贫闲人口名单相关部门进行审核。IN务院扶贫办在2014年2丿发布的&扶贫开发建档龙I】工作方案）中捉出了贫【材人I规模分解的今考办法。从程序和政策实践來看，村干部是识别贫困 户的关键人物止如名省扶贫F部所说：“我们 在识别贫困户时主耍还是依托村委会靠我们和 县里根本就跑不过來。”各地村干部在识别贫困 农户时采取的程序和方法主要有以下几利5 1）行 政

12、村将指标分配到齐个村民小组由小组长确定 本组的贫闲户名单；2）行政村将指标分给村民小 组，小组根据村庄姓氏悄况将指标分到各个家 族山家族來推选贫因户；3）在农八比较少的村 庄村干部或村民代农直接给农户排序确定。通 过程序法來识别贫因农八会&致识别出來的贫 困户无法在经济困难程度方面进行比较。因为 村组对“条件好坏”的理解不同贫困户之间没 有横向可比性。此外这种方法也可能导致一些 贫闲户I犬I为缺乏指标而“漏出”。（二）非贫困标准的采纳导致识别粘度下降在贫困脯准的政策实践屮.收入贫困线往往 只在测定县域内贫困人口规模时使用而在识别 贫闲人口时各地并未严格采用这一标准这主 耍是因为收入的测

13、定成本非常髙。实际上各地 识别贫困户主耍是由村组干部对本村/组农户家 庭情况的总体把握來决定。了更名村干部介 绍道：“一看房、二看梁、三看劳力强不强、四看 家里冇没冇读书郎'我们通过这儿个标准來看 r I然村组里哪些人不行然后再进行组与组之间 的比较要是这个组的贫闲户比那个组的贫闲户 还耍穷我们再把条件好一些的贫困户去掉让 人家都心服口服“。与之类似一些地方还形成 了贫困户识别的基本标准主耍为：i）家庭没冇 壮劳动力；2）有残疾或患重病的家庭成员；3）家 庭成员文化程度低没有外出打工的人；4 ）有两 个或以上的孩子在上学。总体而言劳动力质量 和家庭负担成为贫因八识别/关键的指标。此 外

14、还有一些其他的因索会彩响贫因户的识别 主要包括：1）需要获得农户支持的政策性鼓励. 如一些乡村为了搞好计划生育工作鼓励农户进 行节育通常会给“少生快富''农户一个贫闲户的 指标；2）需&获得农P支持村集体的活动如有 些地区因为村集体修建公路、水库等公共基础设 施需翌占用一些农户的土地.为了获得更多的 配合乡村干部也会给这些农户一个贫闲户的指 标；还有一些地方会优先考虑支持村委会工作 的农户如通知开会积极参加、积极主动的缴纳 新型农村合作医疗和农村养老保险等费川的农 户；3） 些扶贫政策对扶持对彖冇特殊耍求如 产业扶贫项I规定了只能支持发展养牛或养羊 户；有些扶贫政策需要

15、农户起到带头示范作用. 将选择发展能力比较强的农户作为贫闲户扶持。 除此之外，一些地区还采用了道徳标准比如陕 西省某县在贫因门的评议过程中.将因懒怡、沾 染不良嗜好致贫的人群排除在贫困人口范圉外. 貝体包括：好逸恶劳造成土地荒芜的、打牌赌博 的、子女条件较好但不尽給养义务的、不诚实守 倍、刻意瞒报相关数据的家庭。采用这些非贫因 标准契介当前农村发展的实际但不可避免地带 来了识别粘度的下降。（三）识别标准附近的“临界农户”难以确认虽然贫闲户识别标准和原则I分明晰并且 有可操作的识别方法和程序，但是“临界户”问题 仍然难以避免。调研发现最穷因的人口 I分容 易识别出來难以界定的是一般贫困人口 即贫

16、 闲标粧附近的临界人口。即使严格按照收入标 准來识别贫闲农户临界人群也很难界定。一些 地方虽然没有采用收入指标但是在対农户综合 悄况进行“倒排队”时也经常血临农户总体水平 相差不大时的取舍困难-些地方只好采取“轮 流坐庄”或者平均分配扶贫资金的做法來应对这 些冲突和矛盾。三、乡村治理现状给粘准扶贫实施带*的困难外出务工、农村人口向城镇转移、农村日益 空心化已成为中国转空时期一个难以逆转的趋 势。乡村的空心化和乡村治理粘英的流失对箱 准扶贫的实施带來严峻挑战。（一）村庄空心化趋势让贫困户识别的社区 监替机制难以实施在过去I年我国在贫闲农户的识别方面已 基本形成参与式的工作机制。从H前备地识别 贫

17、闲户的做法來看，这种方法仍发挥着重耍的作 用。各地在开展贫困农户建档立2工作时都明 确耍求进行张榜公示。随着农村劳动力大量外出和市场经济观念 的影响通过村民代表会议來识别贫闲农户的方 法受到挑战。一些基层干部表示现在村民代表 会议和村民大会难以召开即便是通过民主程序 來识别贫因户和分配扶贫资源也很难落实这 对扶贫到户资源的分配的公平和公止带來严峻 的考验。此外大部分青壮年劳动力都已外出务 工这一方面导致了务种讨论和监督会议的参会 代表缺乏广泛性和代表性；另一方面也&致了参 与讨论的代表和村两委Z间权利的不平衡村两 委和留在村庄的粘英群休的力虽过强，村氓监督 成为虚设，这为扶贫资源的乡村

18、粘英捕获和资源 分配的不合理埋下了伏笔。一些贫闲农户因为 长年在外地务工无法及时获悉信息，也难以参 与贫困农户建档立R必需经过的川诸、选议与审 核程序。另外乡村劳动力的外出还适成了很多 到户的发展项ri无法落实。调研发现任很多村 庄虽然已经给贫闲农户提供了到户养殖的扶持. 但并没有足够的劳动力來进行养殖造成到户项 目难以落实。（二）村干部队伍老化和农村社会工作复杂 化之间的矛用突出从目前的政策实践來看乡村两级是很多到 户项h实施的关键。乡村干部和工作人员不仅 承担着识别贫困户、监督扶贫资金使用的工作. 更多时帳还嬰面临非常复杂的农村社会和 备种突发事件这对乡村工作人员的素质提出了 非常髙的要求

19、。但现实中乡値作为中国最茲层 的政府组织职务升迁成为绝大部分工作人员的 匸作动力能力稍好者有可能被调往县城。在贫 因村由于集体经济娠本是空壳村干部可支配 的资源儿乎没有村干部工资收入I分有限住 至不及外出务工收入并Ji随着一系列惠民政策 的实施村两委在礼会管理落实到农户这一层次 所承担的任务越來越多如收缴备种保险的费 用、计划生育育龄妇女的定期检査、各种转移支 付资金的发放、为农户开具各种证明、上报本村 的困难和需求以及争取项110在乡村调研的 时候不少村干部表示：“我们贫困村的村干部是 三多一少：跑的路多挨的骂多做的事多拿的 钱少”。这导致乡村很多年轻梢英的流失大部 分贫困村的村干部年龄都较

20、大。面对耍求越來 越严格的到门扶贫工作乡村治理能力的总体不 足是一个严峻的挑战。卩q、贫闲农户的思想观念对粘确扶贫实施的彩响一些研究发现，无论采川什么方法贫因脯 准通常难免在社会文化层面带来两种不良结果: 一是贫困群体的污名化导致贫困人口门动放弃 接收扶贫资源的机会；一是对扶贫对象的负向激 励导致更多的人來争夺有限的扶贫资源抑制 贫因人口口主脱贫的枳极性增加对外部资源的 依赖性山凋研中，不少基层干部表示，2005年 建档立R刚开始实施由于并没冇到户扶持资金 的配套农户对于贫闲农户识别并无太多异议. 然而新一轮的建档立K伴随着各项扶贫资源的 分配贫困农户的识别在很多村变得非常敏感, 一些在过去“

21、输血式”扶贫阶段比较普遍的“等靠 耍”和平均分配的思想开始出现影响了轴准扶 贫机制的实施。从各地政策实施悄况來看有的省明确规定 年度安排到村的整村推进项日资金中，扶持到户 或带动到户的项日资金比例不低于20% 并视情 况逐年捉A到户项口资金比例；冇的省按照平均 每户2000元來向建档立R贫闲户提供资金的扶 持。这些措施对于许多农户來说都是非常有吸 引力的。此外贫困农户还可享受其他福利，如 贫困农八的危房改造补贴要高于其它普通农户 贫困农户的了女上大学可以ip请特困补助家庭 成员可以免交新型农村介作医疗等费用。贫闲 农户的“标签”成为显性的福利资源从而在一定 程度上引发了竞争造成了贫闲群体的分化

22、打 破了原有的社会结构，一些村庄也出现了因为争 戴贫因户帽子的社区冲突。在很多贫困村由于农户间经济差距不明 显村民要求平均分配资源的现象比较聲遍。然 而根据扶贫资金使用的相关规定扶贫资源只 能投向被认定的贫闲农戸。在一些地区扶贫资 源分配极易产生不満和冲突。不少扶贫系统干 部表示到户政策容易引起矛炳:一是农户之间 的矛盾农户为了争夺名额而产生矛ffh二是农 户与干部之间的矛盾“一些得不到政策扶持的 农户总是认为我们干部贪污受贿认为我们干部 偏向口己的亲戚朋友，其实农户的贫困程度都差 不多你把名额给这一个另一个就有恿见。搞 不好会出现一些突发事件我们工作不好做。”在入户政策越來越多时，政府的帀心

23、不断下 沉贫闲农户对政策扶持的期冀也越來越大，（ 我救助的主动性有所减小。在部分农户看來，政 府有责任为他们解决生活中出现的切问题。 若没冇好的机制來刺激农户的门我发展积极性. 到户政策越多扶贫成本可能会越髙。五、扶贫政策本身的制度缺陷廿致梢准扶贫机制难以实施粘准扶贫需耍冇打之配套的绩效不核、资金 使用和信息管理制度來作保障。然而对扶贫工 作短期效益的过崗期待对专项扶贫资金投入的 严苛要求都有可能增加瞄准的偏离而扶贫信息 动态管理乂血临着现实需求与高昂成本的才圧。 这些制度缺陷为粘准扶贫机制的实施带來了 挑战。（一）当前的政绩考核体系容易导致扶贫资 源瞄准偏离短期内出效益”的政绩诉求在一定程度

24、上 会导致扶贫IliVi准的偏离。各级政府都热衷于打 造扶贫工作示范点示范点不仅是对扶贫样板工 作的展示更是展示地方领导政绩的平台。将有 限的扶贫淡源集中到示范点内地方既可以输出 扶贫经验，也増加了领导的政治资本。在许多地 区，为了让有限的扶贫资源起到立竿见影的效 果，“经济条件相对佼好、发展能力较强”往往足 成为示范村和示范户的前提。与一般村/户相 比示范村/户能够得到更多的扶贫资源。在一 些省份其落差其至达到儿百万元。在到户项目中害怕项目失败的心理也促使 很多地方村干部将条件稍好的农户作为扶贫对 象如某地的大棚蔬菜种植项I 村委会任确定 贫闲户名单时考虑的是每个农户的土地环境、 灌溉方便程

25、度、运输成本、种植经验和投资能力 等因索基本上没有考虑其是否为贫困农户其 重要原因就是“村里的蔬菜大棚种植刚起步大 家都希望可以快一点见到成效没冇人愿S承担 失败的风险”。在菇层干部考核中维稳是一个非常眾要的 指标。调研发现维稳已经成为贫闲户识别的一 人衡虽因索。很多扶贫系统官员农示只耍老百 姓认可不上访、不闹事即便贫困户识别过程中 冇一些问题都是可以接受的。在这种请况下就 极有可能会出现“会闹的孩子有奶吃”的借况调 研发现很多村庄不得不把一些贫闲户指标给一 些经常到县、乡政府“跑”的非贫困农户。（二）规定用途的专项扶贫政策和农户需求 之间的差异粘准扶贫到户项目原则上应与农户发展意 愿保持一致

26、，但这在政策实践中难以实现。为了 防止扶贫资源被挪用、滥用各地对于到户扶贫 资金的使用都有非常明确的规定并在很大程度 上采取实物形式來发放扶贫资源.这在一定程 度上可以避免农户将资金挪作他用但却忽略了 农户门身的发展能力和发展需求以及市场等多 方|侨风险因索对农户产业发展的彩响。一方面 并不是每个村庄的需求都能紂到很好的照顾。 一些县为了发展主导产业忽视了县域内部村庄 之间的差异。另一方面因户而异的扶贫项口设 计貝冇较鳥的复杂性给相关工作人员带來了挑 战。“我们都是按照一个村统一做一个项H來批 的闵为这样简单、好操作；否则这么多的村，三 户人搞这个两户人搞那个，我们的工作就不好 开展了”。此外

27、，一些扶贫项目提供的扶持资金和实施 成本之间差距太大也在一定程度产生了 口动排 挤穷人受益的机制或者导致贫困农户债务负払！ 加巫。以危房改造项日为例据某扶贫部门的工 作人员计算，如采严格按照危方改适的标准來执 行建房费用约为1000元/平方米一个40-60 平方米的住房建造费用就会达到4-6万元但 实际上除修建主房以外农户还会做菲本的装 修并垒砌阳墙总投入还会更為。一些贫困户因 此放弃了受益机会；另一些农户则因此返贫据 粗略估算宁史某县60%以上的农户都I人危房改 造而欠债。（三）建档立卡工作的周期性和农户贫闲动 态性的矛屑从各地的政策实践來看，建档立匸认定的贫 困人I将任三年内持续拥仃这一身

28、份，享受专项 扶贫资金的扶持。但在三年内农村贫闲人口的 结构会发生很大的变化据宁夏一名乡干部估 计每年脱贫户约占所有贫闲户的10%。但是. 由于没有识别匸作安排一些新出现的贫困农户 又无法进入贫因户名单难以紂到扶持。贫困识 别动态性不足的问题增加了农村礼会发生矛心 的可能性给乡村干部带來一定压力.为了解决 动态性不足的问题国务院扶贫办于2014年5 月印发建立精准扶贫工作机制实施方案沢要求 每年更新建档立K信息但曲此增加的压力又是 基层扶贫部门难以承受的。这种压力一方面來源于识别成本的髙昂。 调研发现在宇复某乡识别一个贫闲户的平均 成本约为30尤.ifij乡级只获得8000元的工作经 费，4名

29、乡干部和各村干部耗费一个丿才将这项 工作完成"在广西，为了进行扶贫建档立匸工 作各县市派出宣传人员9万人次印发备种宣 传材料305万份各级培训人员27万人次；f治 区本级投入了 2200多万元各市县投入了 1300 多万元全区共投入人力16万人次，从2012年2 月一8月一共进行了半年时间。由此可见以年 为周期的贫闲动态识别将面临高昂成木。另一方面这种压力还來白扶贫资源的有限 性。调查得知已建档立R的贫闲户不能很快获 得扶贫资金的扶持。以广西为例到2012年建 档立匸农户获紂扶贫资金扶持的只有15. 32% 一些县英至还不到1%。山于I治区毎年的贫因 人口总議都在减少若以3年为识别周期一些 贫闲人I极有可能在未获得任何扶贫资源的悄 况下就在当前的统计系统中“被脱贫”了，这会导 致贫因人口对政府的信任度降低。六、结论扶贫瞄准是发展干预理论和实践中的一个 重要组分提高扶贫瞄准粘度常被当作提岛扶贫 效率的一种途径。带准扶贫制度框架卜的“建档 立L'贫因农户识别制度肚我国口询止在实施的 贫困个体脯准制度之一Jt本意在于字握贫困人 口的特征、致贫原因从而更加合理地分配和利 用扶贫资源以及监测扶贫效果。但是梢准的扶 贫瞄准机制在实践中遇到了诸多的挑战，如贫困 农户识别技术本身的缺陷、乡村治理条件的限 制、W准扶贫带來了贫困人口思想认知的变化以 及为前